Дата принятия: 15 сентября 2020г.
Номер документа: 18АП-8800/2020, А34-2258/2020
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 сентября 2020 года Дело N А34-2258/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 08 сентября 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 15 сентября 2020 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.А.,
судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 22.06.2020 по делу N А34-2258/2020.
В судебном заседании принял участие представитель Администрации Миасского городского округа - Гирфанова Т.Ю. (паспорт, доверенность N 12 от 16.01.2020, диплом).
Администрация Миасского городского округа (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Курганской области (далее -заинтересованное лицо) о признании недействительным и отмене представления N 43-45-23/45-56 от 25.09.2019 в части нарушения принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при покупке жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за период 2017-2018 года на территории Миасского городского округа, предусмотренного пунктом 2 представления.
Определением Арбитражного суда Челябинской области от 07.02.2020 дело передано по подсудности Арбитражному суду Курганской области.
Решением Арбитражного суда Курганской области от 22.06.2020 (резолютивная часть решения объявлена 18.06.2020) заявленные требования удовлетворено: признано представление Управления федерального казначейства по Курганской области от 25.09.2019 N 43-45-23/45-56 незаконным в части пункта 2 - о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Также решением суда первой инстанции суд обязал Управление Федерального казначейства по Курганской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации Миасского городского округа.
Не согласившись с вынесенным решением суда, а (далее также - податель жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении в полном объеме.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает на отсутствие нарушение прав заявителя оспариваемым представлением, поскольку оно носит рекомендательный характер и направлено на принятие мер для профилактики и исключение совершения нарушения бюджетного законодательства в будущем.
В судебное заседание лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени его проведения и рассмотрения апелляционной жалобы, представитель казначейства в судебное заседание не явился, в связи с чем, в отсутствие возражений администрации, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя казначейства, в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, Выездная плановая проверка в Администрации Миасского городского округа проведена заинтересованным лицом на основании приказа от 02.07.2019 г. N 377 (т. 2, л.д. 88-89), по результатам проверочных мероприятий составлен отчет, акт проверки, выдано представление (т. 2, л.д. 90-93, 75-82, 72-74).
В оспариваемом п. 2 представления указано на то, что в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 58 Жилищного кодекса Российской Федерации в 2017-2018 годах Администрацией Миасского городского округа приобретено 68 жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с превышением установленного на территории Миасского городского округа норматива площади приобретения жилых помещений (свыше 30 квадратных метров), установленного Решением собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 26.12.2011 N 9 (15 кв.м) с учетом положений статьи 58 Жилищного кодекса Российской Федерации, что нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный статьей 34 БК РФ, а именно: достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств - приобретения большего количества жилых помещений с использованием этого же количества бюджетных средств.
Не согласившись с указанным представлением в части п. 2, полагая его в данной части недействительным, нарушающим права и законные интересы заявителя, Администрация Миасского городского округа обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
В силу статьей 198, 201 АПК РФ для признания недействительными (незаконными) ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: их несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.
На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
В силу пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.
Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.
Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила "1092).
В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Согласно пункту 48 Правил N 1092 проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки.
В силу пункта 62 Правил N 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.
В соответствии с пунктами 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.
По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
На основании пункта 68 Правил N 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет, в том числе представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан..
На основании пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Согласно разъяснениям, данным в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Как установлено судом и следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Курганской области проведена выездная плановая проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое в части представление, проведена в соответствии с п. 3 ст. 265, п. 2 ст. 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также БК РФ), Положением о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703.
По результатам проведенной проверки уполномоченным органом составлен акт и вынесено оспариваемое заявителем представление.
Основанием для вынесения представление в части пункта 2 представления явился вывод заинтересованного лица о выявлении бюджетного нарушения, а именно: о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).
Заявитель в обоснование требований, не оспаривая фактические обстоятельства, установленные заинтересованным лицом в ходе проверки: установленный порядок предоставления субсидии, размер субсидии, предоставленной из федерального бюджета, ее фактическое использование в 2017-2018, как и размер средств, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации, при этом администрация указывает на отсутствие в его действиях нарушений бюджетного законодательства, поскольку условия предоставления субсидии им не нарушены: при проведении аукционов на приобретение жилых помещений заявителем устанавливалась начальная (максимальная) цена контрактов исходя из площади 30 кв. м и стоимости, определенной Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области в 2017-2018 гг.
Заявитель отмечал, что в связи с соблюдением условий аукционов, приобретении жилых помещений по максимальной цене, соответствующей стоимости 30 кв. м нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств отсутствует, на рынке жилые помещения площадью равной 30 кв. м в необходимом количестве отсутствуют.
Казначейство в возражениях на требования Управления, ссылаясь на правомерность определения заявителем минимальной площади жилого помещения, приобретаемого в целях обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в размере 30 кв.м, правильность арифметической части расчета заявителя при определении стоимости квартир площадью 30 кв.м в каждом из периодов, исходя из средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, определенной Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области в соответствующие периоды 2017-20189, одновременно указывалось, что при фактическом приобретении жилых помещений с площадью, превышающей 30 кв. м, стоимость одного квадратного метра подлежит установлению расчетным путем, применением арифметического пропорционального метода расчета для каждого жилого помещения установлено превышение по источникам финансирования в каждой из частей, определена общая сумма (т. 3, л.д. 1-6).
В подтверждение указанного довода Казначейство ходатайствовало о привлечении в качестве специалиста главного контролер-ревизора контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере Управления Федерального казначейства по Курганской области Курячего К.О.
Ходатайство заинтересованного лица удовлетворено судом первой инстанции и допущенный в порядке ст. 87.1 АПК РФ к участию в деле в качестве специалиста Курячий К.О пояснил, что в ходе проверки установлено превышение площади приобретенных заявителем жилых помещений над нормативом (30 кв.м), в связи с чем для жилых помещений расчетным путем определена стоимость квадратного метра, а именно путем деления фактически затраченных средств на площадь приобретенных жилых помещений. Для каждого из жилых помещений определена стоимость квадратного метра, и сумма средств федерального бюджета, которую, исходя из установленного уровня софинансирования (в 2017 году - 70%, в 2018 году - приблизительно 80%), мог использовать заявитель. Полагал, что возможность приобрести достаточное количество жилых помещений менее, либо равных 30 кв.м у заявителя имелась. Одновременно пояснил, что в ходе проверки рынок не исследовался, вывод о неэффективном использовании бюджетных средств основан на расчетных данных о фактической стоимости приобретенных жилых помещений. Указывал, что применение заявителем для определения начальной максимальной цены контрактов тарифного метода является неверным, следовало применить метод сопоставимых рыночных цен. Также указывал на опыт сопредельных муниципальных образований, установивших норму приобретения жилых помещений на уровне 18 кв.м, как возможность избежать подобных нарушений в будущем.
Специалист также пояснил, что нарушение, отраженное в п. 2 оспариваемого представления отражено в акте проверки - со стр. 26 (т. 1, л.д. 25-55).
Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом об отсутствии достаточных данных, подтверждающих вывод заинтересованного лица о бюджетном нарушении в виде неэффективного расходования средств федерального бюджета, допущенном заявителем.
При этом доказательств правомерности указанных выводов Казначейства в ходе судебного разбирательства также не представлено, указание на возможность достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств - возможность приобретения большего количества жилых помещений с использованием этого же количества бюджетных средств, не подтверждено.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Согласно п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 28.05.2019) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
При этом выводы заинтересованного лица об установлении стоимости квадратного метра конкретного жилого помещения исходя из цены, определенной муниципальным контрактом, и подлежащую направлению сумму средств федерального бюджета - рассчитанную соответственно нормативу софинансирования в каждом конкретном случае проведены без действительного состояния рынка недвижимости, основано на предположении об использовании рассчитанной арифметическим путем определения средней стоимости квадратного метра приобретенных заявителем жилых помещений.
Вместе с тем, судом первой инстанции обоснованно приняты во внимание следующие обстоятельства:
-уровень фактической стоимости 1 квадратного метра общей площади приобретенных жилых помещений является ниже установленной (среднерыночной), что не отрицается казначейством;
- со стороны заинтересованного лица отсутствуют претензии по приобретенным заявителем жилым помещениям 30 и менее квадратных метров;
- реализация жилых помещений Администрации Миасского городского округа участниками рынка - физическими, либо юридическими лицами в связи с объявлением аукциона на основании размещения муниципального заказа по начальной (максимальной) цене, определенной исходя из средней рыночной цены квадратного метра для квартиры площадью 30 кв.м, не может быть признанной формирующей рыночную стоимость квадратного метра всех жилых помещений в каждом конкретном периоде;
- предложение к продаже заявителю жилых помещений, площадь которых превышает 30 кв. м, свободно сформировано участниками рынка, реализация ими прав на распоряжение жилыми помещениями, не соответствующими требуемым по показателю площади, не может быть признано корреспондирующим обязанности заявителя устанавливать стоимость квадратного метра в каждом конкретном случае и направлять на оплату средства федерального бюджета соответствующие уровню
софинансирования в каждом конкретном случае;
- в аукционной документации до момента заключения муниципальных контрактов
содержатся условия оплаты - с указанием конкретных сумм, которые будут направлены на приобретение жилья из средств областного бюджета, из средств федерального бюджета (т. 2, л.д. 115-128).
- заинтересованным лицом не представлены данные, свидетельствующие о фактическом уровне рыночных цен на уровне, определенном заинтересованным лицом расчетным путем, равным образом не представлены доказательства о перенасыщении рынка муниципального образования жилыми помещениями 30 и менее квадратных метров.
Также судом первой инстанции обоснованно отклонена ссылка заинтересованного лица на нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств в связи с наличием нарушения ч. 1 ст. 179 БК РФ, как обосновывающая законность и обоснованность оспариваемого пункта представления, поскольку указанное нарушение отражено в п. 1 оспариваемого акта, ссылка на данную норму в п. 2 отсутствует.
С учетом изложенного, коллегия судей соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 2 оспариваемого представления Управления Федерального казначейства по Курганской области от 25.05.2019 N 43-45-23/45-56 подлежат признанию недействительным.
Вопреки доводам жалобы оспариваемое предписание содержит квалификацию действий заявителя как бюджетного нарушения, устанавливает срок принятия мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения, в том числе установленного пунктом 2, указывает на возможность привлечения к административной ответственности в случае невыполнения представления, в связи с чем ненормативный акт в оспариваемой части правомерно признан судом первой инстанции как нарушающим права и законные интересы заявителя.
Апелляционный суд считает, что при рассмотрении заявления по существу суд первой инстанции полно всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем, основания для изменения или отмены судебного акта отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Федерального казначейства по Курганской области освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Курганской области от 05.03.2020 по делу N А34-7622/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Курганской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Н.А. Иванова
Судьи:
А.А. Арямов
В.Ю. Костин
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
