Дата принятия: 20 июля 2020г.
Номер документа: 18АП-1449/2020, А76-7643/2019
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2020 года Дело N А76-7643/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 20 июля 2020 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,
судей Ивановой Н.А., Плаксиной Н.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Фортум" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2019 по делу N А76-7643/2019.
В судебном заседании приняли участие представители:
публичного акционерного общества "Фортум" - Шаламов А.А. (доверенность от 07.08.2019, паспорт, диплом), Гаврилов Д.А. (доверенность от 12.02.2020, паспорт, диплом),
Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Копылов С.А. (доверенность от 12.02.2020, паспорт, диплом).
Публичное акционерное общество "Фортум" (далее - ПАО "Фортум", заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России, заинтересованное лицо) приказа от 15.02.2019 N 15 о проведении плановой документарной проверки и требования от 04.03.2019 N 2365/04 о предоставлении документов (информации).
Судом первой инстанции на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением от 21.05.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Челябинской области (далее - Прокуратура).
Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, заявление удовлетворить.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то обстоятельство, что территориальный антимонопольный орган осуществляет плановые проверки заказчика, расположенного на территории соответствующего УФАС России, между тем, к моменту издания оспариваемого приказа местом нахождения ПАО "Фортум" являлся г. Москва. Также указывает, что антимонопольный орган неоднократно до включения ПАО "Фортум" в план проверок был извещен о предстоящей смене юридического адреса ПАО "Фортум". Также антимонопольным органом истребована информация, не относящаяся к подведомственной Челябинского УФАС России территории. Изменение адреса места нахождения или адреса фактического осуществления деятельности юридического лица является основанием для внесения изменений в ежегодный план проверок в соответствии с Административным регламентом ФАС России от 25.02.2012 N 340. Проведение контрольно-надзорных мероприятий неуполномоченным органом само по себе нарушает права общества на свободу осуществления предпринимательской деятельности. В судебных заседаниях суда апелляционной инстанции ПАО "Фортум" неоднократно указывало на отсутствие у Челябинского УФАС России полномочий проверять деятельность ПАО "Фортум" с 28.11.2018, поскольку с указанного момента деятельность заявителя осуществляется на территории г. Москвы.
В представленном отзыве истец ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции с участием представителей сторон и Прокуратуры.
Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 15.02.2019 антимонопольным органом издан приказ о проведении плановой документарной проверки в отношении ПАО "Фортум" (т.1 л.д.93-95).
Целью и задачей настоящей проверки является реализация ежегодного плана проведения проверок N 2019013372, размещенного на сайте прокуратуры Челябинской области, Челябинского УФАС России. Предметом настоящей проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, в том числе части 1 статьи 10, статей 11, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
04.03.2019 Челябинское УФАС России адресовало ПАО "Фортум" требование N 2365/04 о предоставлении документов (информации) (т.1 л.д.103- 104).
Не согласившись с вышеуказанными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, полагая, что последние нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ПАО "Фортум" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для издания Челябинским УФАС России приказа от 15.02.2019 N 15 о проведении плановой документарной проверки и требования от 04.03.2019 N 2365/04 о предоставлении документов (информации).
Заслушав объяснения представителей сторон и прокурора исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее - Закон N 294-ФЗ).
В силу пункта 4 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не подлежат применению при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
В силу подпункта 7 пункта 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок).
Поскольку в настоящем деле рассматривается вопрос о законности издания приказа о проведении плановой проверки, положения названного закона подлежат применению с учетом специальных норм, содержащихся в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Частью 1 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ антимонопольному органу в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства предоставлено право проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе, индивидуальных предпринимателей.
Согласно части 6 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа.
В силу пункта 11 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган при осуществлении своих полномочий проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства некоммерческими организациями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме в установленном законодательством Российской Федерации порядке, обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Часть 7 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, регламентирует перечень сведений, которые должны содержаться в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки: наименование антимонопольного органа; фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, и привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, адрес места нахождения или места жительства проверяемого лица; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; даты начала и окончания проведения проверки.
По своему содержанию оспариваемый приказ соответствует положениям части 6 статьи 25.1 Закон о защите конкуренции, Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340 (далее - Административный регламент N 340).
Ссылка подателя апелляционной жалобы на отсутствие в оспариваемом приказе проверяемого периода отклоняется коллегией судей, поскольку положения части 2 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ содержат указание на трехлетний период, отсчитываемый от отдельных юридических фактов, что и следует основанием для инициирования процедуры согласования проведения плановой проверки юридического лица, в свою очередь, содержание пунктов 4, 6, 8 части 7 указанной статьи позволяет прийти к выводу о необходимости отражения в приказе о проведении проверки не проверяемого периода, а регламентированных календарных сроков, в пределах которых такая проверка будет проведена.
Доводы апелляционной жалобы сводятся к отсутствию у антимонопольного органа полномочий на издание оспариваемого приказа, поскольку обществом изменен юридический адрес, что требовало исключение ПАО "Фортум" из плана проверок либо изменение территориального органа, уполномоченного проводить проверку.
Указанные доводы отклоняются судом апелляционной инстанции, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства, в связи со следующим.
Из материалов дела следует, что проверка в отношении ПАО "Фортум" являлась плановой.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Статья 9 Закона N 294-ФЗ предусматривает следующий порядок утверждения ежегодных планов проверок:
до 1 сентября года, предшествующего проверке - направление в органы прокуратуры проектов ежегодных планов;
до 1 октября года, предшествующего проверке - органы прокуратуры вносят предложения органам государственного контроля (надзора) по выявленным замечаниям;
до 1 ноября года, предшествующего проверке - рассмотрение органам государственного контроля (надзора) рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогу направляют в органы прокуратуры утвержденные планы проверок;
до 1 декабря года, предшествующего проверке - органы прокуратуры обобщают поступившие ежегодные планы проверок и направляют их в Генпрокуратуру для формирования Генпрокуратурой ежегодного сводного плана проверок;
до 31 декабря года, предшествующего проверке - Генпрокуратура формирует и размещает на официальном сайте в сети "Интернет" сводный план проведения плановых проверок.
В свою очередь Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 340 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации. Указанный регламент также регламентирует деятельность антимонопольного органа по формированию плановых проверок в пределах предоставленной компетенции:
до 10 августа года, предшествующего проверке - представление структурным подразделением, территориальным органом проекта плана в структурное подразделение центрального аппарата ФАС России, ответственное за подготовку сводного плана проверок (пункт 3.13. Административного регламента N 340).
до 20 октября года, предшествующего проверке - формирование ФАС России сводного плана проверок и его утверждение на основании планов, представленных территориальными органами и структурными подразделениями.
Таким образом, из приведенных положений формирования планов проверки коллегия судей приходит к выводу о том, что деятельность антимонопольного органа (как его территориальных органов, так и ФАС России) по формированию плана проверок осуществляется до 20 октября года, предшествующего году проведения проверки, за исключением случаев, когда органом прокуратуры будут выявлены замечания. В таком случае антимонопольный орган обладает правом до 1 ноября внести какие-либо изменения в план, касающиеся существа сформированного плана (проверяемое лицо, территориальный орган, срок проведения проверки и иные). В дальнейшем изменения могут быть внесены в уже утвержденный план исключительно по основаниям, указанным в Административном регламенте N 340.
Челябинским УФАС России до 10.08.2018 направлено в адрес ФАС России проект плана проверок, в котором было определено к проведению плановой документарной проверки деятельность ПАО "Фортум".
ПАО "Фортум" включено в ежегодный план проведения плановых проверок, утвержденный Приказом ФАС России до 20 октября 2018 года, а именно 09.09.2018 присвоен учетный номер проверки 741901332254
ПАО "Фортум" включено в ежегодный план проведения плановых проверок на 2018 год, информация о проведении проверки в отношении ПАО "Фортум" отражена в сводном реестре проверок, размещенном на сайте Прокуратуры Челябинской области, Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. Начало проведения проверки - март 2019 года (т.1 л.д.20-22).
При этом юридическим адресом заявителя на момент составления и утверждения ежегодного сводного плана проведения плановых проверок являлся: 454077, Челябинская область, г. Челябинск, пр. Ленина, 28-д, 7-этаж, пом.8.
Только 28.11.2019 на основании протокола годового общего собрания акционеров ПАО "Фортум" от 28.06.2018 внесены изменения в Единый государственный реестр юридических лиц, в том числе, в части изменения юридического адреса ПАО "Фортум" - 123112, город Москва, Набережная Пресненская, дом 10, этаж 15, пом. 20 (т.1 л.д.23-24, 30-76).
ПАО "Фортум" в суде первой инстанции, а также в апелляционной жалобе указывалось на нарушение территориальной компетенции Челябинским УФАС России.
Компетенция административных органов подразделяется на предметную, означающую определенные сферы общественных отношений, закрепленные законодательно, в рамках которых административный орган обладает правом по реализации его прав и обязанностей, воздействия на участников соответствующих правоотношений, а также на территориальную компетенцию, означающую географические границы, в рамках которых административный орган вправе осуществлять свои полномочия в рамках предметной компетенции.
Компетенцией как предметной, так и территориальной, определяются полномочия административных органов.
Одним из принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля является проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц (пункт 4 статьи 3 Закона N 294-ФЗ).
Наличие предметной компетенции (проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства) у антимонопольного органа ПАО "Фортум" не оспаривается, доводы ПАО "Фортум" сводятся к отсутствию у Челябинского УФАС России полномочий проверять деятельность ПАО "Фортум" с 28.11.2018, поскольку с указанного момента деятельность заявителя осуществляется на территории г. Москвы.
В силу части 1 статьи 4 Закона N 294-ФЗ определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
В силу пункта 5.3.1.1 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" ФАС России осуществляет контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, законодательства о государственном оборонном заказе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Постановления N 331).
Положением о территориальном органе, утвержденном Приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, установлено, что территориальный орган Федеральной антимонопольной службы (далее - территориальный орган) осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 1). Территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации (далее - территория региона) во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг (пункт 3).
Из анализа приведенных норм следует, что территориальный орган ФАС России является юридическим лицом, самостоятельно осуществляющим возложенные на него функции, в том числе по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства в пределах отдельной территории региона
Пунктом 76 Приложения N 2 к Приказу ФАС России от 23.07.2015 N 649/15 установлено, что Челябинское УФАС России осуществляет свою деятельность на территории Челябинской области.
Следовательно, Челябинское УФАС России обеспечивает и осуществляет контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства на территории Челябинской области при осуществлении деятельности лицом, обязанным соблюдать требования антимонопольного законодательства, на территории соответствующего субъекта.
В части 3 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ указан предмет плановой проверки - соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.
С учетом требований статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ о периодичности проверки, плановая проверка проведена Челябинским УФАС России за период 2016, 2017, 2018 годы, что нашло отражение в акте проверки N 1 от 30.05.2019 (т.2, л.д. 77-84).
Из обстоятельств дела следует, что в период с 2016 года (начало проверяемого периода) по 27.11.2018 (по дату внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) о месте нахождения ПАО "Фортум" - 28.11.2018) деятельность ПАО "Фортум" осуществлялась на территории Челябинской области, а также на территории Тюменской области. При этом на территории Тюменской области был зарегистрирован филиал "Энергосистема "Западная Сибирь" (09.04.2013), в дальнейшем на территории Челябинской области был также зарегистрирован филиал "Энергосистема "Урал" (06.06.2018) (т.1, л.д. 33 оборот - 34).
Таким образом, до 28.11.2018 совпадало частично как место осуществления деятельности (Челябинская область), так и место нахождения юридического лица, в связи с чем Челябинское УФАС России в любом случае обладало полномочиями по проверке ПАО "Фортум" при осуществлении деятельности на территории Челябинской области (заключение договоров теплоснабжения, осуществления закупок для нужд общества).
Между тем, ни Закон N 294-ФЗ, ни Закон о защите конкуренции, устанавливая ретроспективный порядок формирования плана проверок деятельности проверяемых лиц, осуществленной в календарных годах, предшествующий году составления плана, не предусматривает возможность "дробления" полномочий территориальных антимонопольных органов по периодам регистрации юридического лица с учетом уже сформированного и утвержденного плана до момента изменения юридического адреса проверяемого лица.
Обратное бы создавало ситуацию как избыточного контроля деятельности одного проверяемого лица разными территориальными антимонопольными органами, так и наличие неполноты контроля запланированного периода, поскольку, как указывалось выше, определение территориального антимонопольного органа происходит на момент формирования плана и направления его в органы прокуратуры контрольным органом, исходя из информации, имеющейся на момент составления плана о месте осуществления деятельности проверяемым лицом.
Кроме того, в рассматриваемом случае необходимо учитывать, что при проведении плановой проверки в соответствии с Административным регламентом N 340 права проверяемого лица в случае выявления признаков антимонопольного нарушения, во всяком случае не могут быть нарушены, поскольку в соответствии с административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (Зарегистрировано в Минюсте России 07.08.2012 N 25125), такие материалы, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства, подаются в соответствующий территориальный орган по месту совершения нарушения либо по месту нахождения (жительства) лица, в отношении которого подается заявление, материалы (пункт 3.12).
Следовательно, вопреки доводам апелляционной жалобы, юридическое лицо не будет лишено права рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства полномочным территориальным органом антимонопольной службы.
При таких обстоятельствах, Челябинское УФАС России обладало полномочиями и имело правовые основания на проведение плановой документарной проверки соблюдения антимонопольного законодательства ПАО "Фортум". Данное право позволяет антимонопольному органу реализовывать свои контрольные полномочия с целью защиты публичных интересов для обеспечения честной конкуренции.
Также коллегия судей отмечает следующее.
Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 утверждены Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - Правила N 489), устанавливающие порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их согласования и представления в органы прокуратуры, исключения проверок из ежегодного плана, а также типовую форму ежегодного плана.
Пункт 7 Правил N 489 устанавливает основания внесения изменений в ежегодный план проверок.
Пункт 3.19 Административного регламента N 340 также предусматривает основания для внесения изменений в ежегодный план проверок.
И Правила N 489, и Административный регламент N 340, как верно указано судом первой инстанции, в соответствующих пунктах разделяют основания, которые предусматривают такое действие уполномоченного органа, как исключение проверки из ежегодного плана, и изменение указанных в ежегодном плане сведений о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе.
Из буквального толкования Правил N 489 и Административного регламента N 340 следует, что перечень оснований является закрытым.
Изменение адреса места нахождения или адреса фактического осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя в соответствии с подпунктом "б" пункта 7 Правил N 489 и с подпунктом "б" пункта 3.19 Административного регламента N 340 является основанием для изменения исключительно сведений о юридическом лице в соответствующем плане.
Каких-либо иных правовых последствий изменение юридического адреса проверяемого юридического лица после утверждения плана проверок названные нормативные акты не предусматривают, в том числе, передача контрольных полномочий иному территориальному антимонопольному органу в связи с изменением юридического адреса лица.
Проверка полномочий соответствующего антимонопольного органа на проведение проверки в отношении конкретного юридического лица либо индивидуального предпринимателя происходит на стадии формирования и утверждения ежегодного плана проверок, следовательно, с учетом даты внесения изменений о юридическом адресе ПАО "Фортум" (27.11.2018), в связи с чем Челябинское УФАС России обладало полномочиями по проведению плановой документарной проверки деятельности ПАО "Фортум" по соблюдению антимонопольного законодательства в 2016, 2017 и 2018 гг., что соответствует Закону N 294-ФЗ и Закону о защите конкуренции.
В связи с чем доводы подателя апелляционной жалобы об осведомленности заинтересованного лица о намерениях общества изменить юридический адрес не имеют правового значения для рассмотрения настоящего дела.
Как следует из материалов дела, 28.06.2018 общее собрание акционеров ПАО "Фортум приняло решение об изменении юридического адреса общества на 123112, г. Москва, Пресненская набережная, д.10, этаж 15, пом.20.
28.11.2018 в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) за номером 2187750275821 внесена запись об изменении юридического адреса ПАО "Фортум".
В соответствии с пунктом 2 статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации.
Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, регулируются Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон N 129-ФЗ).
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Закона N 129-ФЗ в едином государственном реестре юридических лиц содержатся сведения об адресе юридического лица в пределах места нахождения юридического лица.
Согласно пункту 1 статьи 17 Закона N 129-ФЗ для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, в регистрирующий орган представляются, в том числе подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона N 129-ФЗ, содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы являются открытыми и общедоступными.
Изменения, касающиеся состава участников, персоналий единоличного исполнительного органа и иных, подлежащих регистрации, являются обязательными для третьих лиц, в том числе, и суда с момента их регистрации в ЕГРЮЛ.
Таким образом, Челябинское УФАС России при направлении плана проверок в ФАС России, дальнейшее утверждение плана проверок, путем включения ПАО "Фортум" как проверяемого юридического лица именно заинтересованным лицом, руководствовалось сведениями, содержащимися в ЕГРЮЛ.
Кроме того, судом первой инстанции верно отмечено, что ПАО "Фортум" также осуществляет деятельность на территории Челябинской области, что подтверждается выпиской из ЕГРЮЛ по состоянию на 15.02.2019, согласно которой на территории Челябинской области имеется филиал ПАО "Фортум" - Энергосистема "Урал", расположенный по адресу 454077, г. Челябинск, Бродокалмакский тракт, 6.
Челябинское УФАС России осуществляет деятельность на территории Челябинской области, и в полномочия Челябинского УФАС России входит контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на территории Челябинской области.
Предметом проведения проверки согласно оспариваемому в рамках настоящего дела приказу Челябинского УФАС России от 15.02.2019 N 15, является соблюдение ПАО "Фортум" требований статей 10, 11, 17 Закона о защите конкуренции. Запрашиваемая Челябинским УФАС России информация у ПАО "Фортум" в рамках проведения плановой проверки касается 2018 года, когда юридическим адресом ПАО "Фортум" являлся г. Челябинск, и ПАО "Фортум" оказывало услуги по поставке тепловой энергии потребителям Челябинской области.
Таким образом, оспариваемый приказ о проведении плановой проверки вынесен уполномоченным территориальным антимонопольным органом - Челябинским УФАС России в пределах как предметной, так и территориальной компетенции, без нарушения допустимой периодичности проведения плановой проверки (не чаще чем один раз в три года) и по содержанию соответствует пункту 4 части 7 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции.
Следовательно, приказ Челябинского УФАС России от 15.02.2019 N 15 о проведении плановой проверки в отношении деятельности ПАО "Фортум" на территории Челябинской области в 2018 году является правомерным, соответствует положениям Закона N 294-ФЗ, части 6 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, Правил и Административного регламента N 340.
Относительно требования от 04.03.2019 N 2365/04 о предоставлении документов (информации) суд приходит к следующим выводам.
Частью 1 статьи 25.4 Закона о защите конкуренции установлено, что должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию посредством вручения проверяемому лицу, его представителю под роспись мотивированного требования о представлении документов и информации. Форма требования о представлении документов и информации утверждается федеральным антимонопольным органом.
В целях осуществления своих полномочий антимонопольный орган вправе запрашивать у хозяйствующих субъектов необходимую ему информацию. У получателя подобного запроса имеется обязанность предоставить затребованные сведения, в том числе содержащие коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну (документы, объяснения и пр.).
При этом положения Закона о защите конкуренции не обязывают компетентное лицо в своем запросе детально раскрывать цели и обстоятельства проводимых проверок, а также вопросы, возникшие при рассмотрении дел, не ограничивает антимонопольный орган в объеме запрашиваемой информации и документов, имеющих отношение к предмету проверки.
Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, действующее законодательство предоставляет антимонопольному органу право истребовать документы и не содержит ограничений по срокам, составу и объему запрашиваемой информации, необходимой для осуществления антимонопольным органом его задач и функций.
В соответствии с пунктом 3.50 Административного регламента N 340 проверка проверяемого лица на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации осуществляется членами инспекции путем: анализа правовых актов проверяемого лица; анализа соглашений и договоров, заключенных проверяемым лицом; анализа финансовых, бухгалтерских, отчетных, контрольных, плановых, аналитических документов проверяемого лица; анализа служебных документов на электронных носителях информации; анализа иных документов, необходимых для установления признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации; осмотра производственных мощностей; осмотра и анализа процессов производства продукции; осмотра производственно-технических и иных объектов проверяемого лица.
Вышеназванные положения Закона о защите конкуренции и Административного регламента N 340 не содержат конкретный перечень и формы документов, которые антимонопольный орган вправе истребовать для осуществления возложенных на него задач. Испрашиваемые документы должны находиться в причинной связи с проводимыми мероприятиями контроля по соблюдению антимонопольного законодательства.
Таким образом, исчерпывающий перечень конкретных документов, которые антимонопольный органа вправе истребовать для осуществления возложенных на него задач, не установлен и определяется в каждом конкретном случае, исходя из предмета, цели, задачи проверки.
При этом, как указал Конституционный Суд РФ в определении от 20.11.2014 N 2634-О, это не означает произвольный характер действий должностных лиц антимонопольного органа по истребованию данных сведений. Такие действия в любом случае, как следует из приведенных норм, прямо ограничены пределами нормативно установленных полномочий органа государственной власти - они обусловливаются необходимостью осуществления возложенных на него задач и функций, а само требование о представлении сведений должно быть мотивированным.
Из материалов дела усматривается, что в адрес ПАО "Фортум" направлено требование от 04.03.2019 N 2365/04 о предоставлении документов (информации), в том числе переписку между обществом и другими хозяйствующими субъектами по вопросам заключения дополнительных соглашений к договорам, заключенным в период с 2013 по 2016 годы; обоснование заключения дополнительных соглашений в 2018 году к ранее заключенным договорам без проведения конкурентных процедур, указанных в пункте 1 требования; перечень закупочных процедур, проведенных обществом в 2018 году в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ; правовое обоснование отклонения заявок при проведении закупочных процедур с датой размещения извещения до внесения изменений в ЕГРЮЛ, за исключением извещения 31807255411 (дата размещения 05.12.2018), копии действующих договоров теплоснабжения, заключенных между обществом и потребителями (юридическими лицами); информацию о наличии в 2018 году отказов ПАО "Фортум" от заключения договора теплоснабжения с потребителями с приложениями правового обоснования отказа.
Требованием от 04.03.2019 N 2365/04 у ПАО "Фортум" также были запрошены
- правовое обоснование отклонения заявок при проведении следующих закупочных процедур, с приложением копий заявок участников NN извещений: 31807255411, 31807038729, 31807069639, 31807201335, 31806999575, 31807202982 (пункт 4);
- копии закупочной документации, извещения, всех протоколов, составленных в ходе проведения закупки, копию заявки единственного участника закупки по следующим конкурентным закупкам: NN 31807063615, 31807117305, 31807038729 (пункт 5).
Запрос указанных документов общество полагает неправомерным, поскольку подведение итогов, а также заключение договоров состоялось уже после перерегистрации общества, что указывает на возможное совершение нарушения антимонопольного законодательства на территории г. Москва.
Из информации по указанным закупкам следует следующее.
По закупке 31807255411: дата размещения - 05.12.2018; место рассмотрения заявок и подведения итогов - г. Москва, Пресненская набережная, д.10, эт.15, пом.20 (с учетом редакции от 20.12.2018).
По закупке 31807038729: дата размещения - 18.10.2018, место рассмотрения заявок и подведения итогов - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д".
По закупке 31807069639: дата размещения - 25.10.2018, место рассмотрения заявок и подведения итогов - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д".
По закупке 31807201335: дата размещения 26.11.2018, место рассмотрения заявок и подведения итогов - г. Москва, Пресненская набережная, д.10, эт.15, пом.20 (с учетом редакции от 18.12.2018).
По закупке 31806999575: дата размещения - 05.10.2018, место рассмотрения заявок - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д", подведения итогов - г. Москва, Пресненская набережная, д.10, Башня "Б" (с учетом редакции от 20.12.2018)
По закупке 31807202982: дата размещения - 26.11.2018, место рассмотрения заявок - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д", подведения итогов - г. Москва, Пресненская набережная, д.10, Башня "Б" (с учетом редакции от 18.12.2018).
По закупке 31807063615: дата размещения 24.10.2018, место рассмотрения заявок и подведения итогов - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д".
По закупке 31807117305: дата размещения 07.11.2018, место рассмотрения заявок - г. Челябинск, пр. Ленина, д.28 "Д".
Согласно пояснениям общества все процедуры в рамках закупок NN 31807038729, 31807069639, 31807201335, 31806999575, 31807202982, 31807063615, 31807117305, 31807255411 проводились на территории г. Москвы по новому юридическому адресу, а закупки NN 31807117305, 31807063615, 31806999575, 31807201335, 31807069639, 31807038729 проводились для обеспечения деятельности общества в Тюменской области, закупка N 31807255411 осуществлялись не только для обеспечения деятельности на территории Челябинской области, но и для деятельности общества в целом.
Между тем, в рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что под осуществляемой деятельностью следует понимать не как таковую производственную деятельность заявителя, а деятельность по обеспечению потребностей ПАО "Фортум" путем проведения закупок в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), Положением о закупках общества с учетом положений части 1 статьи 10, статьи 11, 17 Закона N 135-ФЗ, что в данном случае и являлось предметом плановой документарной проверки антимонопольного органа.
При этом с учетом наличия у Челябинского УФАС России компетенции на проведение плановой проверки деятельности ПАО "Фортум" в 2018 году, проверяемые закупки также подлежат проверки Челябинским УФАС России, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона N 223-ФЗ планирование и размещение указанных закупок осуществлялось в момент нахождения заказчика на территории Челябинской области.
Таким образом, запрашиваемые документы относятся к деятельности общества в сфере закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ в 2018 году, который и подлежал проверке Челябинским УФАС России.
В этой связи довод заявителя жалобы, полагающего, что испрашиваемые в оспариваемых пунктах требования документы и сведения прямо не связаны с предметом проверки и соблюдением требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, в том числе части 1 статьи 10, статей 11, 17 Закона о защите конкуренции подлежит отклонению. Запрошенные у ПАО "Фортум" документы (информация) необходимы антимонопольному органу для реализации своих полномочий при проведении плановой документарной проверки для их оценки с целью установления наличия либо отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2019 по делу N А76-7643/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Фортум" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья Е.В. Бояршинова
Судьи Н.А. Иванова
Н.Г. Плаксина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
