Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2021 года №17АП-3803/2021, А60-59333/2020

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 апреля 2021 года Дело N А60-59333/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2021 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 23 апреля 2021 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Голубцова В.Г.,
судей Гуляковой Г.Н., Риб Л.Х.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Тиуновой Н.П.,
в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенных надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу
заявителя, общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки - 2",
на решение Арбитражного суда Свердловской области
от 29 января 2021 года
по делу N А60-59333/2020
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки - 2" (ИНН 661208539870, ОГРН 1069612002338)
к Территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в городе Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах (ИНН 7707515984, ОГРН 1056603541565)
об оспаривании пункта 3 предписания от 17.08.2020 N 130/2020-62,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки - 2" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в городе Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах (далее - заинтересованное лицо, Управление) от 17.08.2020 N 130/2020-62 в части пункта 3.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 29.01.2021 в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке апелляционного производства, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
В апелляционной жалобе указывает, что выводы суда не соответствуют норм материального права и обстоятельствам дела. Полагает, что п. 3 предписания по обеспечению использования в салонах автобусов оборудования по обеззараживанию воздуха, в т.ч. рециркуляторов бактерицидного действия не соответствует действующему законодательству и нарушает права заявителя, поскольку действующее законодательство не требует от транспортных предприятий установки в салонах транспортных средств (автобусах) оборудования по обеззараживания воздуха. Считает необоснованными выводы суда об отсутствии нарушения прав и интересов заявителя, поскольку п. 3 оспариваемого предписания неправомерно возлагает на общество дополнительные финансовые затраты.
Заинтересованным лицом представлен письменный отзыв по доводам апелляционной жалобы.
Лица, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции явку своих представителей не обеспечили, что в соответствии части 3 статьи 156, пунктом 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании приказа от 21.07.2020 N 66-05-06/12-6117-2020 в отношении заявителя проведено эпидемиологическое расследование, в ходе которого установлены нарушения положений действующего законодательства.
Заинтересованным лицом выдано предписание N 130/2020-62 от 17.08.2020, которым на заявителя возложена обязанность обеспечить проведение противоэпидемических мероприятий, направленных на "разрыв" механизма передачи инфекции в соответствии с требованиями п.4.4. СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции" (COVID-19) в срок до 28.08.2020, а именно:
1. Обеспечить соблюдение дезинфекционного режима: проводить дезинфекцию салонов автобусов дезинфицирующими средствами вирулицидного действия в соответствии с инструкциями по применению дезинфицирующих средств;
2. Соблюдение водителями правил личной гигиены (мытье рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток);
3. Обеспечить использование оборудования по обеззараживанию воздуха (в т.ч. рециркуляторов бактерицидного действия).
Полагая, что указанное предписание является незаконным в части возложения обязанности на заявителя по обеспечению использования в салонах автобусов оборудования по обеззараживанию воздуха, в т.ч. рециркуляторов бактерицидного действия (п. 3 предписания), общество обратилось в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания предписания недействительным в части пункта 3.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, а также проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и норм процессуального права, приходит к выводу о том, что имеются основания для отмены обжалуемого судебного акта, в связи со следующим.
В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.
В силу части 1 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.
Статьей 44 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает себя: организацию и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; организацию и проведение проверок соответствия продукции, реализуемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, требованиям технических регламентов, государственный надзор за соблюдением которых возложен на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и (или) устранению последствий таких нарушений, выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.
При осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Роспотребнадзор руководствуется законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе Законом N 52-ФЗ и санитарными правилами, утвержденными и введенными в действие в установленном законом порядке.
Пунктом 2 статьи 50 Закона N 52-ФЗ предусмотрено право должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при выявлении нарушения санитарного законодательства, выдавать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе об устранении выявленных нарушений санитарных правил.
Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом, в пределах предоставленной ему компетенции.
При рассмотрении заявления суд дает оценку оспариваемому предписанию согласно доводам заявителя, в обжалуемой части.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.
В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 настоящего Федерального закона (части 1, 3 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ).
Постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 24.01.2020 N 2, от 31.01.2020 N 3, от 02.03.2020 N 5, от 13.03.2020 N 6, от 18.03.2020 N 7, от 30.03.2020 N 9 введены дополнительные (в том числе санитарно-противоэпидемические) мероприятия в целях недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, а также в целях снижения рисков распространения и недопущения распространения COVID-2019.
Постановлением Правительства РФ от 31.01.2020 N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.05.2020 N 15 утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - СП 3.1.3597-20).
В силу пункта 4.4 СП 3.1.3597-20 мероприятиями, направленными на "разрыв" механизма передачи инфекции, являются:
- соблюдение всеми физическими лицами правил личной гигиены (мытье рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток), соблюдение социальной дистанции от 1, 5 до 2 метров;
- организация дезинфекционного режима на предприятиях общественного питания, объектах торговли, транспорте, в том числе дезинфекция оборудования и инвентаря, обеззараживание воздуха;
- обеспечение организациями и индивидуальными предпринимателями проведения дезинфекции во всех рабочих помещениях, использования оборудования по обеззараживанию воздуха, создания запаса дезинфицирующих средств, ограничения или отмены выезда за пределы территории Российской Федерации.
Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 20.04.2020 утверждены методические рекомендации МР 3.1/2.5.0172/4-20 "Рекомендации по организации работы транспорта и транспортных предприятий в условиях сохранения рисков распространения COVID-19" (письмо от 20 апреля 2020 года N 02/7373-2020-32).
Согласно методическим рекомендациям необходимо обеспечить:
- проведение работниками транспортного предприятия на рабочих местах регулярной обработки рук кожными антисептиками или дезинфицирующими салфетками и осуществление контроля за соблюдением этой гигиенической процедуры;
- проведение ежедневной дезинфекции транспортных средств (автобусов, троллейбусов, трамваев) организациями дезинфекционного профиля, а также собственными силами предприятия при наличии и соблюдении условий в соответствии с требованиями санитарного законодательства к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности. Дезинфекция осуществляется только после предварительного проведения тщательной мойки транспорта. Дезинфекция транспорта осуществляется после рабочей смены на территории транспортных предприятий;
- проведение водителями обработки дезинфицирующими средствами, зарегистрированными в установленном порядке и разрешенными для применения (дезинфекции), салонов пассажирского транспорта (поручней, ручек дверей, подлокотников, сидений, водительского оборудования и др.) на конечных остановочных пунктах в период межрейсового перестоя.
При этом водитель транспортного средства при перевозке пассажиров должен использовать средства индивидуальной защиты (одноразовые маски, перчатки), проводить регулярную обработку рук кожными антисептиками или дезинфицирующими салфетками. Периодичность смены масок должна составлять каждые 2 - 3 часа, перчаток - не реже 1 раза в смену, либо при их загрязнении, повреждении.
Из материалов дела следует, что автотранспортное предприятие ООО "ПАП-2" осуществляет пассажирские перевозки общественным транспортом (автобусами) по маршрутам Единой Маршрутной Сети г. Каменска-Уральского.
Должностным лицом территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в г. Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах при обследовании общественного транспорта, принадлежащего заявителю, на остановках общественного транспорта "ДК "Юность" и "ул. Заводская" в г. Каменск-Уральский выявлены нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, что в салонах автобусов отсутствуют рециркуляторы бактерицидного действия или иное оборудование по обеззараживанию воздуха, что по мнению ТО Роспотребнадзора является нарушением требований п. 4.4 СП 3.1.3597-20.
Пунктом 3 оспариваемого предписания, на заявителя возложена обязанность обеспечить проведение противоэпидемических мероприятий, направленных на "разрыв" механизма передачи инфекции в соответствии с требованиями п.4.4. СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции" (COVID-19) - обеспечить использование оборудования по обеззараживанию воздуха (в т.ч. рециркуляторов бактерицидного действия).
Оценивая законность пункта 3 оспариваемого предписания, апелляционная коллегия учитывает, что особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.
Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.
Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.
В предписании об устранении выявленных нарушений должно быть указано требование об устранении выявленных нарушений, а также указание на нормативные правовые акты, требования которых нарушены. Содержащиеся в предписании административного органа формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано. Таким образом, предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. Предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть, на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, данные меры должны быть реальными и исполнимыми.
Вместе с тем, выводы ТО Роспотребнадзора, поддержанные судом первой инстанции, о том, что обществом допущены нарушения, выразившиеся в отсутствии в автобусах оборудования по обеззараживанию воздуха (рециркуляторов бактерицидного действия) следует признать незаконными, поскольку действующими нормативными актами не предусмотрена обязанность оснащать автомобильный транспорт общего пользования рециркуляторами бактерицидного действия.
Ссылки ТО Роспотребнадзора на письмо от 21.10.2020 ; 02/21655-2020-32 "Об обеззараживании воздуха в помещениях", апелляционной коллегией отклоняются, поскольку в указанном письме содержатся рекомендации по проведению очистки и обеззараживанию воздуха в объектах общественного назначения (помещениях) При этом, положения методических документов носят рекомендательный характер, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену прав и обязанностей граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; какая-либо ответственность за неисполнение рекомендаций не предусмотрена.
Поскольку по своей правовой природе предписание представляет собой акт, исходящий от государственного органа, обладающего властными полномочиями, содержащий властное волеизъявление, имеющий обязательный характер, порождающий правовые последствия для конкретной организации (юридического или физического лица), то в связи с установленными обстоятельствами, оспариваемое предписание в части пункта 3 (обеспечить использование оборудования по обеззараживанию воздуха (в т.ч. рециркуляторов бактерицидного действия) следует признать несоответствующим требованиям закона, нарушающим права и интересы заявителя, в связи с чем оспариваемый пункт 3 предписания подлежит признанию недействительным.
Суд апелляционной инстанции учитывает также решение Синарского районного суда, постановлением которого производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица заявителя прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения.
Доводы апелляционной жалобы признаются апелляционной коллегией обоснованными.
Доводы ТО Роспотребнадзора, поддержанные судом первой инстанции об отсутствии совокупности условий необходимых для признания пункта 3 оспариваемого предписания, следует признать несостоятельными, основанными на неверном толковании положений законодательства и оценке обстоятельств рассматриваемого дела.
Суждение заявителя жалобы о том, что в п.3 юридическому лицу предлагается лишь обеспечить соблюдение п.4.4. СП 3.1.3597-20 с предоставлением выбора оборудования и технологий не принимается судом во внимание, поскольку, как указано выше, формулировки и их правовая квалификация в предписании должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить, что ему следует сделать для их устранения.
Формулировка, содержащаяся в оспариваемом предписании указывает на необходимость использования рециркулятора, что законодательно не установлено, следовательно, нарушает права заявителя, о чем, в частности, свидетельствует и поведение органа, инициировавшего привлечение должностных лиц заявителя к административной ответственности.
При таких обстоятельствах принятое по настоящему делу судебное решение подлежит отмене как принятое при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение дела с нарушениями норм материального права (часть 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации понесенные заявителем судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению и по апелляционной жалобе относятся на заинтересованное лицо.
Руководствуясь статьями 104, 110, 176, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 29 января 2021 года по делу N А60-59333/2020 отменить.
Заявленные требования удовлетворить.
Признать недействительным и отменить пункт 3 предписания Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в городе Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах от 17.08.2020 N 130/2020-62.
Обязать Территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в городе Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Взыскать с Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в городе Каменск-Уральский, Каменском районе, Сухоложском и Богдановичском районах (ИНН 7707515984, ОГРН 1056603541565) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки - 2" (ИНН 661208539870, ОГРН 1069612002338) в порядке возмещения судебных расходов по уплате государственной пошлины 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки - 2" (ИНН 661208539870, ОГРН 1069612002338) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) руб., излишне уплаченную по платежному поручению N 157 от 25.02.2021.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.
Председательствующий
В.Г. Голубцов
Судьи
Г.Н. Гулякова
Л.Х. Риб


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка