Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2020 года №17АП-14544/2020, А60-25318/2020

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 22 декабря 2020 года Дело N А60-25318/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 22 декабря 2020 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Савельевой Н.М.,
судей Борзенковой И.В., Муравьевой Е. Ю.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,
при участии:
от заявителя - Вепрева О.Д., паспорт, доверенность от 11.11.2019, диплом.
от заинтересованного лица - не явились;
от третьего лица - муниципального казенного учреждения "Качканарское архитектурное бюро" - Вепрева О.Д., паспорт, доверенность от 21.09.2020, диплом;
лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Администрации Качканарского городского округа
на решение Арбитражного суда Свердловской области
от 30 сентября 2020 года по делу N А60-25318/2020
по заявлению Администрации Качканарского городского округа (ИНН 6615000260)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928)
третьи лица: муниципальное казенное учреждение "Качканарское архитектурное бюро", ИП Иванов Александр Тимофеевич
об оспаривании предупреждения N 11 от 17.04.2020,
установил:
Администрация Качканарского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Свердловской области) о признании недействительным предупреждения N 11 от 17.04.2020.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30 сентября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что наличие в Уставе пункта 15, как обязательного пункта определяющего исчерпывающий перечень видов услуг и работ, дающих казенному учреждению право оказывать дополнительные платные услуги и работы, не является противоправным поведением Администрации Качканарского городского округа и не является признаком нарушения антимонопольного законодательства, поскольку является только правовой возможностью Муниципального казенного учреждения "Качканарское архитектурное градостроительное бюро" оказывать платные услуги и работы. Отмечает, что запреты или ограничения на ведение каких-либо платных работ и услуг, в том числе, на проведение кадастровых работ, Законом о кадастровой деятельности не предусмотрены. Вынося предупреждение N 11, антимонопольный орган ввел ограничения для осуществления предпринимательской деятельности учреждения на кадастровые работы, что не относится к полномочиям Федеральной антимонопольной службы Свердловской области. Полагает, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, незаконно вторгся в компетенцию органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя Муниципального казенного учреждения "Качканарское архитектурное градостроительное бюро".
Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Третье лицо, МКУ "КАГБ" в своем письменном отзыве поддержало заявителя, просило решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.
Представитель заявителя жалобы в ходе судебного разбирательства на доводах апелляционной жалобы настаивал.
Явившийся в судебное заседание представитель третьего лица поддержал доводы апелляционной жалобы заявителя. Просит решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.
Заинтересованное лицо, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, в связи с поступлением обращения ИП Иванова Александра Тимофеевича, перенаправленное ФАС России (вх. N 01-48м от 16.01.2020), о нарушении Администрацией Качканарского ГО и МКУ "КАГБ" антимонопольного законодательства, выразившегося в совмещении МКУ "КАГБ" государственных и коммерческих функций, которое влечет ограничение конкуренции на рынке кадастровых и землеустроительных услуг в Качканарском городском округе, управлением проведена проверка.
Свердловским УФАС России вынесено предупреждение N 11 от 17.04.2020, которым предложено принять меры по приведению устава МКУ "Качканарское архитектурное бюро" в соответствие с антимонопольным законодательством Российской Федерации.
Полагая, что указанное предупреждение является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд.
При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предупреждение соответствует закону, прав и законных интересов заявителя не нарушает, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в отзывах на нее, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Из материалов дела следует, что оспариваемое предупреждение выдано заявителю по признакам нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).
В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения, не допускается.
На основании пункта 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Закон о кадастровой деятельности) кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее - кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в статье 29 настоящего Федерального закона (далее - кадастровый инженер).
Согласно части 1 статьи 29 Закона о кадастровой деятельности кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров. Кадастровый инженер может быть членом только одной саморегулируемой организации кадастровых инженеров.
В соответствии со статьей 35 Закона о кадастровой деятельности кадастровые работы выполняются кадастровым инженером на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и настоящего Федерального закона договора подряда на выполнение кадастровых работ, если иное не установлено федеральным законом (ч. 1).
Кадастровые работы могут выполняться кадастровым инженером, являющимся работником юридического лица, на основании трудового договора в случае, если кадастровые работы выполняются для собственных нужд такого юридического лица. При этом заключение предусмотренного частью 1 настоящей статьи договора подряда не требуется (ч. 1.1.).
В силу статьи 37 Закона о кадастровых работах результатом кадастровых работ кадастрового инженера - индивидуального предпринимателя, указанного в статье 32 настоящего Федерального закона, или работника юридического лица, указанного в статье 33 настоящего Федерального закона, является межевой план, технический план или акт обследования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской (далее - ГК РФ) учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учредитель является собственником имущества, созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ.
В силу пункта 1 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, в соответствии с Уставом МКУ "КАГБ" (утв. Постановлением Администрации Качканарского городского округа от 14.12.2017 г. N 1246) (далее - Устав) МКУ "КАГБ" является некоммерческой организацией, создаваемой Качканарским городским округом для выполнения функций и оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных Уставом Качканарского городского округа полномочий органов местного самоуправления Качканарского городского округа в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений.
В силу пункта 15 Устава МКУ "КАГБ" осуществляет платные услуги и работы, в том числе: подготовку межевого (или технического) плана, акта обследования объектов недвижимости в целях их регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе с выдачей кадастровых паспортов, в связи с чем антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в устав в указанной части противоречит нормам ГК РФ и Закону о кадастровой деятельности.
Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 Закона о контрактной системе, в которой указано, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Из этого следует, что закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупок, должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом (такие случаи предусмотрены ст.93 Закона о контрактной системе).
Так, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (п.6 ч.1 ст.93 Закона о контрактной системе).
В рассматриваемом случае установлено, что поставщиком на выполнение кадастровых работ определено МКУ "Качканарское архитектурное бюро".
При этом, исходя из смысла пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, учреждение не может быть определено в качестве единственного поставщика указанных работ.
В ходе проверки Администрация Качканарского ГО сообщила, что все выполняемые МКУ "КАГБ" работы, связаны только с муниципальной нуждой для решения вопросов местного значения, в том числе по указанным в заявлении ИП Иванова А.Т. земельным участкам:
а) кадастровый номер 66:48:0320001, разрешенное использование "образование и просвещение" - это участок, сформированный для строительства детского сада на территории Качканарского городского округа;
б) кадастровый номер 66:48:0301001, разрешенное использование "спорт" - это участок, сформированный для лыжной трассы для Муниципального учреждения дополнительного образования "Детскоюношеская спортивная школа "Ритм" на территории Качканарского городского округа;
в) кадастровый номер 66:48:0201003, разрешенное использование "обслуживание жилой застройки" - это участок, сформированный для обустройства места складирования бытовых отходов (площадка под мусорные баки);
г) кадастровый номер 66:48:0316001, разрешенное использование "земельные участки (территории) общего пользования" - это участок, сформированный для обустройства общественной территории по обеспечению реализации муниципальной программы "Формирование современной городской среды на территории Качканарского городского округа";
д) кадастровый номер 66:48:0316001, разрешенное использование "для строительства православного храма" - это участок, измененный как прилегающий в связи с обустройством общественной территории по обеспечению реализации муниципальной программы "Формирование современной городской среды на территории Качканарского городского округа";
е) кадастровый номер 66:48:0501001, разрешенное использование "для ведения личного подсобного хозяйства" - это участок, сформированный для ведения личного подсобного участка на основании заявлений граждан о предварительном согласовании и предоставлении земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства.
Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о кадастровой деятельности субъектом выполнения кадастровых работ может быть только кадастровый инженер.
Согласно части 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре) лицом, управомоченным на выполнение кадастровой работы (работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе) является кадастровый инженер.
Из части 1 статьи 29 Закона о государственном кадастре следует, что кадастровым инженером является физическое лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера, и который может выбрать формы организации своей кадастровой деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким юридическим лицом (ст. 31 Закона о государственном кадастре).
Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, в силу закона кадастровые работы не относятся к видам деятельности, которые могут осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им учреждениями.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии с положениями статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги представляют собой особый способ заключения договора, когда контрагент выбирается среди нескольких предложивших лучшую цену или лучшие условия, то есть содержит принцип состязательности хозяйствующих субъектов. Не проведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право выполнять соответствующие работы, что может привести к ограничению конкуренции.
Оценив надлежащим образом положения пункта 15 Устава, пояснения Администрации Качканарского ГО, информацию, содержащуюся в жалобе Иванова А.Т., постановления Администрации Качканарского ГО, обязывающие МКУ "КАГБ" подготавливать документы для кадастрового учета, суд пришел к законному и обоснованному выводу, что субъектом выполнения кадастровых работ может быть только кадастровый инженер. Действия администрации Качканарского ГО обоснованно квалифицированы антимонопольным органом и судом как уклонение от проведения закупки кадастровых работ для муниципальных нужд, в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе, путем утверждения Постановления от 14.12.2017 г. N 1246 Устава муниципального казенного учреждения "Качканарское архитектурное градостроительное бюро", согласно пункту 15 которого МКУ "КАГБ" вправе осуществлять кадастровые работы для муниципальных нужд, под видом собственных нужд.
Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции закономерно пришел к выводу о том, что предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выданное Администрации Качканарского ГО, в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, по приведению Устава МКУ "КАГБ" в соответствие с антимонопольным законодательством Российской Федерации, является законным.
В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и сохраняющем силу Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.
Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы 22.01.2016 N 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.
Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 АПК РФ, апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции обоснованными и поддерживает позицию антимонопольного органа о наличии оснований для выдачи предупреждения.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что оспариваемое предупреждение в части требования по внесению изменений в Устав учреждения, принято с превышением полномочий, предоставленных антимонопольному органу Законом N 135-ФЗ, отклоняется судом апелляционной инстанции, в связи со следующим.
Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; выдавать предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Термин "акт" используется в данной статье Закона N 135-ФЗ в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты.
Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт нарушает положения Закона N 135-ФЗ, вправе выдать предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ), а также предписание об отмене или изменении вышеуказанного акта (подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ).
Учитывая изложенное, довод заявителя о превышении антимонопольным органом полномочий является несостоятельным.
Заявитель жалобы указывает, что органы местного самоуправления вправе по собственному усмотрению предпринимать самостоятельные действия в рамках своих полномочий, в том числе создавать муниципальное учреждение с целью осуществления кадастровых работ для муниципальных нужд и (либо) осуществить закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, при этом антимонопольный орган, вводя ограничения для учреждения, незаконно вторгся в компетенцию органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя Муниципального казенного учреждения "Качканарское архитектурное градостроительное бюро".
Доводы заявителя проверены, однако не могут быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции, как несостоятельные в правовом отношении, не освобождающие орган местного самоуправления от обязанности не допускать создание своими актами (действиями) условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Изложенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права и оценке установленных по делу обстоятельств.
Доводы заявителя жалобы, по существу, сводятся к несогласию с правильной оценкой судом первой инстанции верно установленных фактических обстоятельств дела, что не является основанием для отмены либо изменения судебного акта.
Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Нарушений, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.
На основании изложенного суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оставляет решение суда первой инстанции в силе.
Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 сентября 2020 года по делу N А60-25318/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.
Председательствующий
Н.М. Савельева
Судьи
И.В. Борзенкова
Е.Ю. Муравьева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка