Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2020 года №17АП-12611/2020, А60-4540/2020

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 декабря 2020 года Дело N А60-4540/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 декабря 2020 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Гуляевой Е.И.,
судей Беляева К.П., Крымджановой Д.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Заикиным А.А.,
при участии представителя заявителя - Камальдинова Р.Т., по доверенности от 06.07.2020, паспорт;
(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),
рассмотрел в судебном заседании апелляционным жалобам заявителя Департамента лесного комплекса Тюменской области и Департамента лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу на решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.08.2020 по делу N А60-4540/2020
по заявлению Департамента лесного комплекса Тюменской области
к Департаменту лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу
о признании незаконным предписания,
установил:
Департамент лесного комплекса Тюменской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу от 01.11.2019 N 23/12-ОТР об устранении выявленных нарушений в сфере осуществления полномочий по распоряжению лесными участками.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26.08.2020 заявленные требования удовлетворены частично, предписание от 01.11.2019 N 23/12-ОТР признано незаконным в части пунктов 4, 5, 10. В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель Департамент лесного комплекса Тюменской области (заявитель) обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Заявитель указывает на то, что судом первой инстанции не принято во внимание, что пункты 1, 2, 3, 7 оспариваемого предписания не носят конкретного характера, в этой части предписание является неисполнимым, поскольку из него неясно, какие именно меры необходимо принять и какие действия необходимо совершить для исполнения предписания. Заявитель указывает на то, что Департаментом лесного хозяйства была нарушена процедура вынесения предписания, предусмотренная Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и приказом Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 "Об утверждении порядка действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок", что подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, которые судом во внимание также не приняты. Департамент лесного комплекса полагает, что поскольку процедура вынесения предписания нарушена, то предписание в целом является незаконным.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу (ответчик) не согласен с решением суда первой инстанции, полагает, что судом первой инстанции нарушены нормы материального и процессуального права, допущено неполное выяснение обстоятельств, имеющих значения для дела. В апелляционной жалобе ответчик просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.
Определениями Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2020 апелляционные жалобы приняты к производству, судебное разбирательство назначено на 02.12.2020.
До начала судебного разбирательства в апелляционный суд поступили дополнения ответчика к апелляционной жалобе, в которых Департамент полагает решение незаконным и подлежащим отмене в части признания незаконным пункта 5 предписания. Ответчик полагает, что указанный пункт предписания распространяет свое отношение и на правоотношения, которые могут возникнуть в будущем, сам по себе факт включения указанного пункта в предписание не свидетельствует о нарушении прав заявителя, так как в этой части предписание направлено на пресечение противоправного поведения в будущем, кроме того он не создает неопределенности в том, какие действия должен предпринять Департамент лесного комплекса для устранения нарушений. Также ответчик отмечает, что по результатам проверки пункт 5 оспариваемого предписания исполнен Департаментом лесного комплекса, в связи с чем снят с контроля.
Ответчик в дополнении к жалобе просит приобщить к материалам дела акт проверки от 22.10.2020 N 52-пр в качестве дополнительного доказательства.
Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу ответчика поддержал.
Ответчик явку представителей в судебное заседание не обеспечил, извещен о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в том числе публично, что не препятствует рассмотрению апелляционных жалоб в силу статей 123, 156 АПК РФ.
Ходатайство ответчика о приобщении дополнительных доказательств апелляционным судом рассмотрено и удовлетворено в порядке ст. 268 АПК РФ, учитывая невозможность представления акта в суд первой инстанции.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 18.02.2019 N АГ-П9-1110, пунктом 18 Плана мероприятий по решению проблем в сфере борьбы с незаконной заготовкой и оборотом древесины от 18.02.2019 N 1390 п-П9, утвержденного заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, поручением Федерального агентства лесного хозяйства от 01.03.2019 N НК-06-46/3448 с 14.10.2019 по 01.11.2019 на основании приказа от 08.10.2019 N 392 о проведении проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу была проведена внеплановая проверка деятельности Департамента лесного комплекса Тюменской области.
В соответствии с пунктом 6 приказа от 08.10.2019 N 392 проверка проводилась с целью контроля за осуществлением Департаментом лесного комплекса переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в части предоставления в аренду лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды лесных участков, проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов, осуществления на землях лесного фонда охраны, защиты и воспроизводства лесов.
В силу пункта 12 приказа от 08.10.2019 N 392 названная внеплановая проверка проводилась с учетом требований статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), приказа Рослесхоза от 19.06.2018 N 503 "Об утверждении Положения о порядке действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением предписаний об устранении выявленных нарушений при исполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и о внесении изменений в Порядок действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок, утвержденный приказом Рослесхоза от 15.04.2015 N 116", приказа Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 "Об утверждении Порядка действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок".
По результатам проведенной проверки оформлен акт от 01.11.2019 N 12-ОТР, копия акта вручена под роспись директору Департамента лесного комплекса.
01.11.2019 Департаментом лесного хозяйства вынесено предписание об устранении выявленных нарушений N 23/12-ОТР, которое 14.11.2019 направлено в Департамент лесного комплекса.
Посчитав вынесенное предписание незаконным, Департамент лесного комплекса обратился в суд с рассматриваемым заявлением.
Суд первой инстанции по результатам оценки приведенных участвующими лицами доводов и представленных ими доказательств признал оспариваемое предписание незаконным в части п.п.4, 5, 10. При этом суд исходил из отсутствия в правовых актах, регулирующих форму и содержание договора аренды лесного участка, указания на необходимость указания в договоре аренды минимального размера арендной платы, отсутствия в п.5 предписания определенности, истечения установленных сроков привлечения к административной ответственности за нарушения, приведенные в п.10 предписания.
Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционных жалоб, отзывов на них, исследовав имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд пришел к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.
Предписание представляет собой акт государственного органа, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.
Предписание должно быть исполнимым.
Неопределенность и неисполнимость выданного предписания влечет признание его недействительным.
Пунктами 9 и 11 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий: 1) дает согласие на назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия; 2) осуществляет контроль за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов, связанных с осуществлением переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений, а также с правом отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных им полномочий, по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации; 3) осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, а также представлений об отстранении от должности и (или) о привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе об освобождении от занимаемой должности, должностных лиц, ответственных за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий; 4) осуществляет контроль за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, представляемых уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 5) осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих актов лесопатологических обследований или о внесении в них изменений; 6) осуществляет оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий и подготовку при необходимости представления об изъятии с 1 января следующего года соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Методика оценки эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Руководитель уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий вправе: 1) выносить высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предписания об устранении нарушений, выявленных при осуществлении переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, подлежащие обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок; 2) вносить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представления об освобождении от занимаемой должности его заместителей и руководителей соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в случаях их ненадлежащего исполнения (неисполнения), которые подлежат рассмотрению высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в десятидневный срок; 3) давать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения указания по вопросам осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в том числе в случае, если требуется координация их осуществления органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации.
Положение о Федеральном Агентстве лесного хозяйства (Рослесхозе) утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736.
В соответствии с пунктом 5.4.31 Положения N 736 Рослесхоз осуществляет организацию контроля и контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений.
Таким образом проверка деятельности заявителя проведена ответчиком в соответствии с предоставленными полномочиями.
Согласно части 2 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) (в редакции Федерального закона от 29.12.2010 N 442-ФЗ) при заключении договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, по результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускалось, за исключением случая, предусмотренного частью 7 статьи 53.7 ЛК РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 29.05.2014 N 1021-О указал, что часть 2 статьи 74 ЛК РФ (в редакции Федерального закона от 29.12.2010 N 442-ФЗ, действовавшей на момент заключения указанных в таблице 12.9 Акта проверки переданных полномочий дополнительных соглашений) создает наряду с другими законоположениями, необходимую правовую основу порядка предоставления в аренду лесных участков, находящихся в государственной собственности, и направлена на обеспечение баланса интересов и равноправия участников аукциона, защиту публичных интересов, а также на предотвращение злоупотреблений при предоставлении в аренду лесных участков, находящихся в государственной собственности.
Исходя из изложенного ЛК РФ был установлен не только особый порядок заключения договоров аренды лесного участка, то есть по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, но и введен запрет на изменение условий договора по волеизъявлению его участников.
В последующем Федеральным законом от 21.07.2014 N 250-ФЗ "О внесении изменений в статьи 74 и 81 Лесного кодекса Российской Федерации" часть 2 статьи 74 ЛК РФ была изменена, указанная норма в данной редакции содержала положения. согласно которым при заключении договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, по результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается, за исключением случаев изменения целевого назначения лесов. существенного изменения параметров использования лесов (возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов) или существенного изменения обстоятельств, из которых стороны договора аренды лесного участка исходили при его заключении, если такие изменения обстоятельств возникли вследствие природных явлений (лесных пожаров, ветровалов, наводнений и других стихийных бедствий) и стали основанием для внесения изменений в государственный лесной реестр, а также случая, предусмотренного частью 7 статьи 53.7 ЛК РФ.
При этом введенная Федеральным законом от 21.07.2014 N 250-ФЗ в статью 74 ЛК РФ часть 2.1 содержала положение о том, что договор аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, заключенный по результатам аукциона, может быть изменен только по решению суда в случае существенного изменения количественных и качественных характеристик такого лесного участка.
В настоящее время аналогичные нормы закреплены в статье 74.1 ЛК РФ, которая введена в действие с 01.10.2015 Федеральным законом от 29.06.2015 N 206-ФЗ.
Таким образом, заключение дополнительных соглашений к договорам аренды лесного участка, изменяющих условия аукциона, до вступления в силу названной редакции ЛК РФ, допускающей возможность таких изменений, как верно отметил суд первой инстанции, противоречит требованиям закона (за исключением случаев существенного изменения обстоятельств вследствие осуществления мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров, или последствий этой чрезвычайной ситуации), а после вступления возможно только в судебном порядке.
Учитывая приведенные выше положения, оспариваемое предписание в части п.1 о необходимости обеспечения соответствия предмета договора аренды лесного участка аукционной документации, в части п.5 о допустимости изменения заключенных по результатам торгов договоров аренды лесных участков исключительно в определенных законом случаях, а также по решению суда, в части п.6 об осуществлении перерасчетов арендной платы по договорам аренды лесных участков (доначислении арендной платы и взыскании задолженности) соответствуют указанным выше положениям закона.
При этом доводы ответчика о том, что п.5 предписания носит определенный характер и является исполнимым, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны обоснованными, учитывая содержание акта проверки с фиксацией выявленных нарушений по изменению заключаемых и исполняемых договоров аренды лесных участков (в части предмета договора, размера арендной платы) в отсутствие определенных законом оснований и без судебного решения.
Доводы заявителя о неопределенности и неисполнимости предписания в данной части судом апелляционной инстанции отклонены с учетом изложенного выше.
Таким образом сделанные судом первой инстанции выводы о незаконности п.5 оспариваемого предписания судом апелляционной инстанции признаны ошибочными, не соответствующими обстоятельствам дела.
По правилам п.6 ч.4 ст.79 ЛК РФ (в редакции, действовавшей до 08.01.2018) извещение о проведении аукциона должно содержать сведения, в том числе о сроке, в течение которого по результатам аукциона должен быть заключен договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо договор купли-продажи лесных насаждений.
Согласно частям 8-11 ст.79 ЛК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2010) основаниями для отказа в допуске к участию в аукционе являются: 1) представление заявки, не соответствующей установленным требованиям; 2) представление заявки лицом, которому в соответствии с федеральными законами не могут быть предоставлены лесные участки; 3) осуществление в отношении заявителя (юридического лица или индивидуального предпринимателя) процедур банкротства; 4) нахождение заявителя - юридического лица в процессе ликвидации или прекращение заявителем-гражданином деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; 5) непоступление задатка на счет, указанный в документации об аукционе, после окончания срока подачи заявок на участие в аукционе.
Отказ в допуске к участию в аукционе по основаниям, не установленным частью 8 настоящей статьи, не допускается.
В заявке на участие в аукционе указываются наименование, организационно-правовая форма, местонахождение - для юридического лица, фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, место жительства - для индивидуального предпринимателя, а также реквизиты банковского счета.
К заявке на участие в аукционе прикладываются: 1) выписка из единого государственного реестра юридических лиц - для юридического лица, выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуального предпринимателя или нотариально удостоверенная копия соответствующей выписки; 2) документы, подтверждающие факт внесения задатка.
Установление в ходе осуществленной проверки фактов неуказания в извещениях о проведении торгов сведений о сроке, в течение которого должен быть заключен договор аренды лесного участка, а также допуска к аукциону лиц, не внесших задаток, обоснованно оценено ответчиком в качестве нарушения требований закона. На необходимость недопущения указанных нарушений правомерно указано в п.2 оспариваемого предписания.
Согласно ч.5 ст.74 ЛК РФ порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора аренды лесного участка утверждаются Правительством Российской Федерации.
Согласно п.п.7-9 постановления Правительства РФ от 28.05.2007 N 324 "О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности" договор содержит следующие существенные условия: а) сведения о лесном участке, в том числе площадь, местоположение и описание границ лесного участка, кадастровый номер, кадастровая карта (план), которая прилагается к договору как неотъемлемая часть, либо номер учетной записи в государственном лесном реестре и план лесного участка, заверенный органом государственной власти, осуществляющим ведение государственного лесного реестра (в случае предоставления до 1 января 2010 г. лесного участка в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета); срок договора; в) виды использования лесов, расположенных на лесном участке, предоставляемом в аренду; г) размер арендной платы, условия и сроки внесения арендной платы; д) объемы рубок лесных насаждений и изъятия других лесных ресурсов.
В договоре также указываются следующие условия: а) права и обязанности сторон по договору, в том числе обязанности по охране, защите и воспроизводству лесов; б) ответственность за нарушение условий договора, в том числе неустойки (штрафы, пени); в) основания и порядок расторжения и изменения договора; г) сведения об обременении, ограничении использования лесного участка; д) иные условия, не противоречащие законодательству Российской Федерации (указываются по усмотрению сторон).
Размер арендной платы по договору определяется в соответствии со статьей 73 Лесного кодекса Российской Федерации.
Так как проведенной ответчиком проверкой выявлено заключение заявителем договоров аренды лесных участков без указания сведений о размере арендной платы, характеристик лесного участка, характеристик насаждений лесного участка, средних таксационных показателей, и приведенные несоответствия указаны в соответствующем акте проверки, то предписание в п.3 об устранении указанных нарушений соответствует закону.
В п.4 оспариваемого предписания ответчиком указано на обеспечение устранения нарушений, допущенных при заключении договоров аренды лесных участков, в качестве нарушения при этом указано на отсутствие в договорах аренды расчета минимального размера арендной платы.
Признавая предписание в части п.4 незаконным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об ошибочности указанной части предписания исходя их данных ответчиком пояснений в ходе судебного разбирательства. Так как апелляционные жалобы не содержат несогласия с выводами суда первой инстанции в данной части, суд апелляционной инстанции полагает обоснованными выводы относительно предписания в указанной части, содержащиеся в решении.
В соответствии ст.88 ЛК РФ лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 настоящего Кодекса. Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч.1 ст.89 ЛК РФ).
Учитывая, что в ходе проверки зафиксированы случаи выдачи положительных заключений на несоответствующие закону проекты освоения лесов, в том числе при несоответствии распределения площади участка договору аренды, при предусмотрении проектом объектов инфраструктуры, не соответствующих виду использования лесов, при отсутствии в проектах сведений о наличии редких деревьев и кустарников, занесенных в Красную книгу Тюменской области, предписание в части п.7 также закону соответствует.
По правилам ст.ст.61, 62 ЛК РФ вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству. Воспроизводство лесов включает в себя, в том числе, лесное семеноводство, лесовосстановление, уход за лесами.
Воспроизводство лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по лесовосстановлению.
Лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, а также сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия.
Лесовосстановление осуществляется на основании проекта лесовосстановления лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений в соответствии с настоящим Кодексом, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 29.1, статьей 30, частью 4.1 статьи 32 настоящего Кодекса.
Пунктом 10 оспариваемого предписания указано на обеспечение привлечения к административной ответственности лиц, нарушивших требования закона в части обязательности воспроизводства лесов и лесоразведению в 2018 году.
В ходе судебного разбирательства по настоящему делу заявитель указывал на неисполнимый характер предписания в указанной части с учетом сроков совершения выявленных нарушений лесопользователями в 2018 году.
Признавая предписание в указанной части незаконным, суд первой инстанции принял во внимание истечение предусмотренного ст.8.27 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации срока привлечения к административной ответственности.
В силу с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Заявителем в ходе судебного разбирательства факты нарушения указанными в акте проверки и предписании лесопользователями положений ст.ст.61, 62 ЛК РФ, не оспаривались. Доводов о принятии мер к привлечению указанных лиц к административной ответственности заявитель также не приводил.
Вместе с тем, признавая предписание в части п.10 незаконным по причине истечения предусмотренного законом срока привлечения нарушителей к административной ответственности, суд первой инстанции не учел того обстоятельства, что неосуществление лицом, использующим лесной участок, мероприятий по лесовосстановлению как правонарушение носит длящийся характер, ввиду чего выводы об истечении предусмотренных законом сроков привлечения нарушителей к административной ответственности судом первой инстанции сделаны необоснованно.
Кроме того в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление N 5) разъяснено, что жалобы юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.
При этом дела, перечисленные в пункте 33 постановления N 5, в любом случае подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции (ответ на вопрос 10 раздела VI Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации 1(2014), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014).
Статья 8.27 КоАП РФ относится к главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Таким образом, исходя из характера правонарушения, содержание которого указано в оспариваемом предписании, арбитражный суд не наделен полномочиями на разрешение вопросов обоснованности привлечения к ответственности по ст.8.27 КоАП РФ.
Принимая во внимание длящийся характер правонарушения, а также отсутствие необходимой компетенции суд первой инстанции безосновательно признал пропущенным срок привлечения у ответственности указанных в предписании лиц и в связи с этим ошибочно признал предписание незаконным в этой части.
Доводы апелляционной жалобы Департамента лесного комплекса повторяют доводы, приведенные им в заявлении о признании предписания незаконным. Указанным доводам судом первой инстанции дана соответствующая оценка, с которой, за исключением оценки п.п.5, 10 предписания, суд апелляционной инстанции согласен.
Доводы заявителя о том, что ответчиком была нарушена процедура вынесения предписания, предусмотренная Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и приказом Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 "Об утверждении порядка действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок", судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены.
Согласно пункту 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемого на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.
Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.
Пунктом 8 указанной статьи определено, что положения настоящей статьи не применяются в случаях, если федеральными законами, соглашениями о передаче субъектам Российской Федерации осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти, заключенными в соответствии со статьей 26.8 настоящего Федерального закона, установлен иной порядок организации и проведения контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также к мероприятиям по контролю (надзору), проводимым должностными лицами органов федеральной службы безопасности. К отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
При оценке указанных выше доводов заявителя суд апелляционной инстанции исходит из того, что проверка деятельности заявителя проводилась ответчиком по поручению Правительства Российской Федерации, предметом проверки являлось осуществление заявителем полномочий, предусмотренных ст.83 ЛК, то есть деятельности, связанной с реализацией властных полномочий. С учетом этого положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ не подлежат применению при разрешении судом настоящего спора.
Кроме того, вынесение контролирующим органом по результатам проведенной внеплановой проверки предписания без получения разногласий проверяемого субъекта не отнесено законом к грубым нарушениям процедуры проведения проверки, а также не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов проверяемого субъекта, поскольку нарушения закона данным субъектом в ходе проверки нашли подтверждение.
С учетом изложенного оспариваемое предписание следует признать недействительным в части пункта 4. Оснований для признания предписания в остальной части не имеется.
По правилам ч.5 ст.198 АПК РФ на ответчика следует возложить обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя не имеется, жалоба ответчика признана судом подлежащей удовлетворению частично. Решение арбитражного суда первой инстанции в силу требований п. 3 части 1 статьи 270 АПК РФ следует изменить ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
В соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ, так как заявитель и ответчик от уплаты государственной пошлины освобождены (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации), распределение государственной пошлины по делу судом не производится.
Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.08.2020 по делу N А60-4540/2020 изменить, изложить в редакции:
заявление Департамента лесного комплекса Тюменской области удовлетворить частично.
Признать предписание Департамента лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу от 01.11.2020 N 23/12-ОТР недействительным в части пункта 4.
Обязать Департамент лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу устранить допущенные нарушения законных интересов Департамента лесного комплекса Тюменской области.
В удовлетворении заявления в остальной части отказать.
Апелляционную жалобу Департамента лесного комплекса Тюменской области оставить без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.
Председательствующий
Е.И. Гуляева
Судьи
К.П. Беляев
Д.И. Крымджанова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка