Дата принятия: 21 января 2021г.
Номер документа: 16АП-4733/2020, А15-5546/2019
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 января 2021 года Дело N А15-5546/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 14.01.2021.
Постановление изготовлено в полном объеме 21.01.2021.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Семенова М.У., Сомова Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., при участии от Министерства финансов Республики Дагестан - Расулова Р.М. (доверенность от 14.01.2021), от Управления федерального казначейства по Республике Дагестан - Салимгереева М.П. (доверенность от 29.12.2018 N 103-12-10/5882), рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 13.10.2020 по делу N А15-5546/2019 (судья Омарова П.М.),
УСТАНОВИЛ:
Министерство финансов Республики Дагестан (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее - Казначейство) о признании незаконным представления от 25.07.2019 N 103-20-08/3206 в части пунктов 1-3, 5, 6, 8-28.
Решением суда от 13.10.2020 требования Министерства удовлетворены. Признаны недействительными пункты 1-3, 5, 6, 8-28 представления Казначейства от 25.07.2019 N 103-20-08/3206.
Не согласившись с принятым решением, Казначейство обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе и дополнениях к ней просит решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, неполно выяснены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела.
Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте суда и Картотеке арбитражных дел (по веб-адресу: www.kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями части 6 статьи 121 АПК РФ.
Отзыв на апелляционную жалобу не поступил.
Определениями суда от 30.12.2020 удовлетворены ходатайства Министерства и Казначейства о проведении судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи Арбитражного суда Республики Дагестан.
В судебном заседании представитель Казначейства поддержал позицию, изложенную в жалобе и дополнении к ней. Считает, что представление не относится к бюджетным мерам принуждения и не должно содержать указание на совершение конкретных действий, которые должны быть осуществлены Министерством.
Представитель Министерства возразил по существу доводов Казначейства, считает решение суда законным и обоснованным. Нарушения, указанные в представлении не имели место либо не зависели от действий Министерства.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей Казначейства и Управления капитального строительства, считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.
Как следует из материалов дела, на основании приказов Казначейства от 03.04.2019 N 161, от 22.04.2019 N 203, от 29.05.2019 N 280, во исполнение плана мероприятий Казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2019 год, проведена проверка годовых отчетов Министерства об исполнении бюджета в 2018 году.
По результатам проверки составлен акт проверки от 25.06.2019.
Министерству финансов Республики Дагестан выдано представление от 25.07.2019 N 103-20-08/3206, в котором указаны следующие нарушения бюджетного законодательства, выявленные в ходе проверки: 1) в кассовых планах республиканского бюджета РД на 2018 год отсутствует показатель "Исполнено на отчетную дату", а также помесячное распределение доходов (налоговых и неналоговых) в разрезе кодов классификации доходов, источников финансирования дефицита бюджета РД в части поступления источников финансирования дефицита бюджета по соответствующим кодам бюджетной классификации и кассовых выплат по расходам бюджета РД в разрезе видов расходов классификации бюджетов в соответствии с показателями, утвержденными законом Республики Дагестан о бюджете Республики Дагестан на текущий финансовый год; 2) кассовые выплаты республиканского бюджета РД в 2018 году согласно ежемесячным кассовым планам предполагалось больше, чем расходы уточненной сводной бюджетной росписи; 3) Прогнозы движения средств на счете республиканского бюджета Республики Дагестан на 01.01.2018, на 01.03.2018, на 01.05.2018 и на 01.11.2018 представлены в УФК по РД позже установленного срока, т.е. позднее 10-го числа каждого месяца - 22.01.2018, 12.03.2018, 14.05.2018 и 12.11.2018 соответственно; 4) Сводная бюджетная роспись республиканского бюджета на 2018 финансовый год от 29.12.2017 и уточненная сводная бюджетная роспись республиканского бюджета на 2018 финансовый год от 29.12.2018 составлены на текущий финансовый год без планового периода и не включают бюджетные ассигнования по расходам республиканского бюджета в разрезе ведомственной структуры расходов республиканского бюджета и бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита республиканского бюджета в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов на плановый период; 5) не утвержден Порядок утверждения и доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств; 6) не велся учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств бюджета Республики Дагестан. Порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан утвержден в августе и октябре 2018 года; 7) до 29.08.2018 не был установлен порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и администраторов источников финансирования дефицита республиканского бюджета; 8) проект Закона Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" внесен в Народное Собрание Республики Дагестан до получения согласования Министерства финансов Российской Федерации; 9) нарушен срок подписания и обнародования закона Республики Дагестан "О внесении изменений в Закон РД "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", принятого Народным Собранием Республики Дагестан 28.06.2018; 10) при формировании республиканского бюджета на 2018 год не учтен налоговый потенциал по поступлениям в доход бюджета кредиторской задолженности по транспортному налогу по состоянию на 01.01.2018 в сумме 4405242300р; 11) не использованные по состоянию на 01.01.2019 межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, возвращены в федеральный бюджет с истечением 15 рабочих дней текущего финансового года; 12) проведено финансирование из республиканского бюджета на выплату окончательного расчета по заработной плате с начислениями за декабрь 2017 года; 13) необоснованно занижены показатели налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан с целью завышения дотации муниципальным районам (городским округам); 14) не соблюдены приоритетные расходы республиканского бюджета Республики Дагестан, выразившиеся в образовании кредиторской задолженности по расходам на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, социальное обеспечение населения, оплату коммунальных услуг и услуг связи, приобретение продуктов питания и услуг по организации питания для государственных учреждений Республики Дагестан в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, физической культуры и спорта, приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных, уплаты налогов и сборов; 15) средства, поступившие в виде дополнительных доходов в республиканский бюджет Республики Дагестан сверх запланированных, а также составляющие профицит по итогам 2018 года, не направлены на погашение кредиторской задолженности главных распорядителей средств республиканского бюджета Республики Дагестан и муниципальных образований Республики Дагестан; 16) в декабре 2018 года профинансированы мероприятия по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан без предоставления заявок (предложений) Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Дагестан по финансированию мероприятий по государственной поддержке дорожного хозяйства Республики Дагестан; 17) проект Закона Республики Дагестан "О внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" направлен на согласование в Министерство финансов Российской Федерации после внесения на рассмотрение в Народное Собрание Республики Дагестан указанного проекта, который принят НС РД 29.03.2018, который принят Народным Собранием Республики Дагестан до получения Заключения Минфина России (30.03.2018); 18) не исполнены принятые Республикой Дагестан обязательства по достижению целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента Российской Федерации по 5 показателям: - средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений по Республике Дагестан; средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений по Республике Дагестан; средней заработной платы младшего медицинского персонала по Республике Дагестан; средней заработной платы работников учреждений культуры по Республике Дагестан; средней заработной платы социальных работников по Республике Дагестан; 19) не утвержден по согласованию с Минфином России до 01.10.2018 года план мероприятий по росту доходного потенциала субъекта РФ и (или) оптимизации расходов бюджета субъекта РФ, позволяющих обеспечить с 2020 года финансовое обеспечение в полном объеме расходных обязательств субъекта Российской Федерации, без привлечения средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, а при невозможности достижения указанной цели - сокращение к 2020 году расходов бюджета субъекта Российской Федерации до уровня расчетных объемов расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления, определенных в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (в сопоставимых условиях); 20) значение показателя отношения количества межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в 2018 году, распределяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации и актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации до 01.03.2018, к общему числу межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, достигнуто в размере 95,83%, что меньше установленного значения (96%) на 0,17%; 21) соглашение о предоставлении Министерством финансов Республики Дагестан в 2018 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан из республиканского бюджета бюджету муниципального района (городского округа) Республики Дагестан заключены с муниципальными образованиями Республики Дагестан позже установленного срока (до 15.07.2018) 17.09.2018; 22) значение показателя доли расходов бюджета Республики Дагестан, формируемых в рамках государственных программ Республики Дагестан, в общем объеме расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году достигнуто в размере 93%, что меньше установленного значения (не менее 94%) на 1,0%; 23) показатель доли расходов на оплату труда работников органов государственной власти Республики Дагестан в общем объеме расходов бюджета Республики Дагестан в 2018 году превысил установленное значение показателя (не более чем 2,4 %) на 0,1 %; 24) значение показателя отношения объема просроченной кредиторской задолженности субъекта Российской Федерации и бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации к объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации в 2018 году составило 0,05 % против установленного значения показателя не более чем 0,0%; 25) Республикой Дагестан в 2018 году не осуществлены меры в рамках повышения качества управления региональными финансами, выразившиеся в наличии по состоянию на 1-е число каждого месяца просроченной задолженности по долговым обязательствам Республики Дагестан по данным долговой книги Республики Дагестан; 26) в 2018 году произведено финансирование расходов Министерства образования и науки РД по обязательствам 2012-2014 годов, стороной по которым Министерство образования и науки РД не являлось, подтвержденных Министерством образования и науки РД без наличия отраженной в учете кредиторской задолженности; 27) нарушены порядок и условия уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС) неработающего населения, что повлекло образование у Республики Дагестан в лице Страхователя - Министерства здравоохранения Республики Дагестан кредиторской задолженности перед Федеральным ФОМС, а также непредоставление субвенций из бюджета ФФОМС бюджету Территориального ФОМС на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере ОМС; 28) бюджетная отчетность об исполнении консолидированного бюджета Республики Дагестан и территориального государственного внебюджетного фонда за 2018 год является недостоверной, вследствие искажения сведений о наличии обязательств в сторону уменьшения.
В отношении перечисленных нарушений, как следует из содержания оспариваемого представления от 25.07.2019 N 103-20-08/3206, Казначейство указало на необходимость Министерству рассмотреть информацию о нарушениях, принять меры к выявлению условий (причин) совершения нарушений и устранению этих выявленных причин в срок 30 календарных дней с момента получения представления.
Несогласие Министерства с названными представлением в части пунктов 1-3, 5, 6, 8-28, послужило основанием для обращения Министерства в арбитражный суд с заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования Министерства, исходил из следующего.
Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (часть 1). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (частью 3).
Как установлено статьей 266.1 Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются, в том числе: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами.
В соответствии с частью 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092).
Подпунктом "а" пункта 68 Правил 1092 установлено, что при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ (действовавшим на момент выдачи оспариваемого представления) под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
Суд первой инстанции, признавая недействительными оспариваемые части представления Казначейства, пришел к выводу, что представление выносится в случае установления при проведении органом контроля соответствующей проверки нарушений требований бюджетного законодательства в целях их устранения и должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. Представление, являющееся по свое правовой природе ненормативным актом и содержащее адресованные конкретному лицу (в данном случае Министерству) властные распоряжения, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности.
Однако судом первой инстанции не учтено, что Казначейством в оспариваемом представлении не были указаны какие-либо требования к Министерству именно об устранении выявленных нарушений, поскольку, как следует из самого представления, Казначейством было отражено о несвоевременном совершении Министерством определенных действий (мероприятий), несвоевременность совершения которых явилось нарушением. При этом не принимается доводы о том, что Казначейство обязано было, но не указало последовательность конкретных необходимых действий Министерства, направленных на устранение выявленных нарушений на момент вынесения представления. Указанные доводы не могут являться основанием для признания представления недействительным.
В соответствии с положениями статьей 270.2, 306.2 БК РФ представление отнесено к бюджетным мерам принуждения и не должно содержать фактически пошаговую инструкцию с указанием последовательности совершения конкретных действий. Представление, содержащее информацию о выявленных нарушениях и обращенное к объекту контроля требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения, позволяет объекту контроля, определить без какой-либо дополнительной конкретизации как причины, так и условия совершения допущенных нарушений, а собственно принять самостоятельно меры к их устранению.
Представление Казначейства не содержит требование к Министерству об устранении нарушений. Из буквального содержания представления от 25.07.2019 следует требование Казначейства состоит в обязательности рассмотрения Министерством информации об указанных в представлении нарушениях, а также в обязательности принятия мер по устранению причин и условий их совершения.
Как следует из дела Министерство приняло к сведению и к исполнению оспариваемое представление Казначейства.
Письмом Министерства от 28.08.209 N 04-17-12/71-3690 сообщается информация о том, что представление Казначейства обсуждалось Министерством ("у министра"), и, как следует из смысла этого письма, выявлялись причины нарушений, поскольку, по результатам рассмотрения представления были даны поручения соответствующим управлениям и отделам по недопущению нарушений при формировании и исполнении республиканского бюджета Республики Дагестан.
В связи с рассмотрением Министерством представления и принятием соответствующих мер, о чем Казначейство было поставлено в известность, Казначейством не рассматривался вопрос о возможности принятия в отношении Министерства мер административной ответственности в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.
Суд первой инстанции со ссылкой на пункт 5 статьи 270.2 БК РФ пришел к ошибочному выводу о том, что в представлении не указывается информация о нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения, поскольку названные положения кодекса введены с 26.07.2019, то есть после вынесения оспариваемого представления и начали действовать с 06.08.2019.
Таким образом, судом первой инстанции применены положения недействующего в спорный период законодательства.
Вывод суда первой инстанции о признании оспариваемых пунктов 3, 17, 19, 20, 22, 23, 24, 25 представления недействительными в связи с их исполнением, не является основанием для их признания таковыми, поскольку Казначейство своим представлением, не требовало от Министерства устранять нарушения. Представление Казначейство имело цель рассмотреть информацию об указанных нарушениях, принять меры по устранению причин и условий их совершения.
Также ошибочны выводы суда в части отсутствия в пунктах 1, 2, 11, 12, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24 представления способа устранения нарушения, так как Казначейством представлением ставились иные вопросы, но не совершение действий по устранению нарушений, в связи с чем отсутствовала необходимость и обязанность Казначейства указывать в представлении перечень конкретных действий по устранению нарушений. Объект самоконтроля - Министерство, самостоятельно определяет способы устранения причин и условий их совершения.
В части пункта 5 суд первой инстанции указал, что статья 226.1 БК РФ не содержит обязательных требований об утверждении и доведении до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года, а предусматривают возможность такого утверждения. Вместе с тем, несоблюдение Министерством положений бюджетного законодательства в условиях высокой дотационности Республики Дагестан не будет способствовать повышению финансовой дисциплины при исполнении бюджета региона. Следует отметить, что согласно письму Министерства в ответ на представление названный порядок разработан и проходит процедуру согласования.
В части пункта 6 установлено, что фактически учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан осуществлялся не с даты издания Минфином РД соответствующего приказа, а с 01.01.2019 после заключения Соглашения об осуществлении Казначейством отдельных функций по исполнению республиканского бюджета Республики Дагестан при кассовом обслуживании исполнения бюджета Казначейством, при этом учет обязательств должен осуществляться в порядке установленным финансовым органом.
В части пункта 8 суд первой инстанции указал, что нарушение не совершено Министерством и не зависит от его волеизъявления. При этом, согласно положению о Министерстве, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 06.05.2019 N 102, Министерство является органом исполнительной власти в чьи непосредственные обязанности входит соблюдение исполнения бюджетного процесса в Республике Дагестан. Соответственно Министерство обеспечивает надлежащее исполнение соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики Дагестан от 31.12.2014 N 01-01-06/06-707, выполнение условий которого также проверяется в рамках проводимой проверки Казначейства.
В пункте 10 указано, что при формировании республиканского бюджета на 2018 не учтен налоговый потенциал по поступлениям в доход бюджета кредиторской задолженности. В целях недопущения нарушений, Министерству надлежит проводить соответствующие мероприятия: участвовать в разработке и реализации единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Республике Дагестан; разрабатывать совместно с Управлением Федеральной налоговой службы по Республике Дагестан и органами исполнительной власти Республики Дагестан предложения о налоговой политике Республики Дагестан; взаимодействовать в установленном порядке с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в республиканский бюджет Республики Дагестан.
В части пункта 13 суд первой инстанции указал, что довод Казначейства о необоснованном занижении Министерством показателей налогового потенциала муниципальных районов и городских округов с целью завышения дотации муниципальным районам не соответствует материалам дела и не подтвержден соответствующими доказательствами. Показатели налогового потенциала на 2018 год определены не Министерством, а Межведомственной комиссией и учтены министерством при определении расчета дотации. При этом данные показатели Министерством при формировании и рассмотрении параметров бюджета завышены, что привело к снижению размера дотации.
Однако судом не учтено, что постановлением Правительства Республики Дагестан от 24.11.2009 N 420 в целях проведения работы по реальной оценке налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан и организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами местного самоуправления в процессе определения налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан Правительством Республики Дагестан образована Межведомственная комиссия по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (далее Межведомственная комиссия).
Согласно представленному проверке сопроводительному письму N 03-03-01/25-3381/17 Министерством экономики и территориального развития Республики Дагестан от 11.09.2017 в адрес Министерства направлен налоговый потенциал муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан на 2018 год. По данным, представленным Министерством экономики и территориального развития Республики Дагестан и протоколов согласования налоговых и неналоговых доходов Межведомственной комиссии, прогнозируемая сумма налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан на 2018 год определены 7736030000р (без учета акцизов на ГСМ, имеющих целевое назначение). Министерством в расчетах при определении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан показатели налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан определены в сумме 7749030000р (без учета акцизов на ГСМ, имеющих целевое назначение).
В нарушение требований пункта 9 Положения о Межведомственной комиссии по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 24.11.2009 N 420 показатели Межведомственной комиссией по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан Министерством финансов Республики Дагестан необоснованно были занижены на сумму 46026000р, и в результате на указанную сумму дотации муниципальным районам (городским округам) необоснованно были завышены. Документ, с обоснованием причины снижения налогового потенциала к проверке не был представлен. При этом процент снижения налогового потенциала в разрезе районов и городов варьирует от 1,1 до 10,3 %.
Согласно Положению о Министерстве финансов Республики Дагестан, утвержденному постановлением Правительства Республики Дагестан от 30.04.2010 N 115 "Вопросы Министерства финансов Республики Дагестан", определение налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан, а также корректировку его размера в полномочия Министерства финансов Республики Дагестан и бюджетной комиссии не входит. Корректировка размера налогового потенциала с учетом недопоступления в предыдущие годы в текущем финансовом году нормативно-правовыми актами Республики Дагестан не предусмотрена.
Иные структуры, кроме Межведомственной комиссии по определению налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан, уполномоченных по проведению работы по реальной оценке налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан и организации взаимодействия между органами исполнительной власти Республики Дагестан, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами местного самоуправления в процессе определения налогового потенциала муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан на территории не создавались. Пунктом 9 Положения о Межведомственной комиссии Министерству финансов Республики Дагестан указано использовать показатели налогового потенциала при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.
В части пункта 16 суд первой инстанции ссылается на позицию Министерства о том, что перечисление средств Минтрансу РД в конце года без заявки было обусловлено необходимостью кассового исполнения предусмотренных бюджетом средств. Финансирование предусмотренных бюджетом обязательств должно быть произведено даже без заявок. Министерство утверждает, что даже без подтверждения потребности, должен обеспечить кассовое исполнение предусмотренных бюджетом средств, однако кассовое исполнение республиканского бюджета по расходам за 2018 год составило 99570001419,14р или 94,6 процента к бюджетным ассигнованиям, установленным Законом Республики Дагестан от 26.12.2017 N 100 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (в редакции Закона Республики Дагестан от 29.11.2018 N 82) в сумме 105253112740р. Таким образом, имеются противоречия в утверждениях Министерства и соответственно выводах суда первой инстанции.
В части пункта 18 суд первой инстанции указал, что средняя заработная плата указанных категорий работников сложилась в пределах допустимого 5-процентного отклонения. Данное отклонение сложилось в связи с тем, что фактическая среднемесячная начислена заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц в Республике Дагестан по итогам 2018 года (21121,0р) сложилась выше прогнозируемой Минэкономразвития РД (20202,8р), исходя из которой была просчитана потребность в повышении оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы на 2018 год. В телеграмме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31.5.2019 и в письме Министерства просвещения Российской Федерации NНР ОВ - 417/02 указывается на возможное 5-процентное отклонение при обеспечении повышения оплаты труда отдельных категорий работников, определенных указами Президента Российской Федерации. Таким образом, приведенные Казначейством показатели средней заработной платы указанных в пункте 18 представления 5 категорий работников, указывают на достижение в 2018 году целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы с учетом допустимого 5-процентного отклонения.
Суд в обосновании своих доводов ссылается на аналитические обзоры Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерства просвещения Российской Федерации. При этом Соглашением от 14.02.2018 N 01-01-06/06-77 (которое нарушено) или другим нормативным актом не предусмотрено допустимое отклонение (5-ти процентов) целевых показателей повышения оплаты труда работников бюджетной сферы. Кроме того, как предусмотрено пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
В части пункта 26 суд первой инстанции указывает, что между Правительством Республики Дагестан и Российским фондом фундаментальных исследований заключено Соглашение от 15.08.2011 N 163 о проведении совместного (регионального) конкурса проектов фундаментальных научных исследований на 2012-2014 годы. Между ФБУ "Российский фонд фундаментальных исследований" и бюджетными образовательными учреждения Республики Дагестан заключены договоры о предоставлении грантов на финансовое обеспечение научных, научно-технических программ и проектов. Вопросы, профинансированные за счет средств грантов, относятся к ведению Минобразования, средства для исполнения обязательств бюджета, выделены Минобрнауки РД. Судом первой инстанции не учтено, что возникновение обязательств должно быть отражено в бухгалтерском учете. В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 402-ФЗ от 06.12.2011 каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом и принимается к бухгалтерскому учету. Поскольку в бухгалтерском учете Минобрнауки РД нет данных
о наличии кредиторской задолженности, произведенные расходы неправомерны.
В части пункта 27 установлено, что Министерством в декабре 2015 года не в полном объеме были профинансированы средства на уплату страховых взносов на неработающее население, в результате чего у Министерства здравоохранения РД образовалась кредиторская задолженность перед Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Республики Дагестан, которая по состоянию на 01.01.2019 составляет 1322537246,33р (по взносам в размере 967101218,33р и пени в сумме 355436028р.
По пункту 28 указано, что задолженность в сумме 444,1 млн. руб. является несанкционированной, в связи с чем не принята Минстроем РД и не отражена в отчете за 2018 год.
При этом задолженность Министерства образования РД в размере 793,6 млн. рублей, возникшая при аналогичных обстоятельствах при отсутствии доведенных лимитов бюджетных обязательств и, по мнению суда, правомерно оплачивается и отражена в годовом отчете. Таким образом суд приводит взаимоисключающие доводы. Вместе с тем, вне зависимости от причины происхождения, задолженность должна быть отражена в отчете.
Оспариваемое представление Казначейства, соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, поскольку перечисленные в них нарушения подтверждены и повлекли нарушения бюджетного законодательства. Выдано уполномоченным лицом компетентного органа. Процедура проведения проверки не нарушена.
При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не установил наличия предусмотренных ст. ст. 198 - 201 АПК РФ оснований для признания недействительным представления.
Суд апелляционной инстанции полагает, что Казначейство доказало обстоятельства, послужившие основанием для направления в Министерство оспоримого представления.
Представление соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и охраняемые законом интересы Министерства.
Исследованные судом апелляционной инстанции доказательства, подтверждают доводы Казначейства о том, что деятельность Министерства нельзя признать надлежащей, так как не была проявлена должная степень заботливости и осмотрительности, какая требовалась от Министерства по характеру обязанностей и условиям бюджетного законодательства. Министерством не приняты все меры для надлежащего исполнения обязательств по контролю за эффективным использованием денежных средств бюджета.
Оснований для удовлетворения требований Министерства у суда первой инстанции не имелось, в связи с чем, апелляционную жалобу Казначейства надлежит удовлетворить, решение суда первой инстанции - отменить как принятое с нарушением пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ, отказать в удовлетворении требований..
Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу - удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 13.10.2020 по делу N А15-5546/2019 отменить, отказать в удовлетворении заявления Министерства финансов Республики Дагестан.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Цигельников И.А.
Судьи Семенов М.У.
Сомов Е.Г.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
