Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2020 года №16АП-4673/2018, А63-12657/2017

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 февраля 2020 года Дело N А63-12657/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 10.02.2020.
Полный текст постановления изготовлен 17.02.2020.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Макаровой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О.,
при участии в судебном заседании: от истца - Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора (ИНН 2626042723, ОГРН 1102650002212) - Исаева Г.М. (доверенность от 13.01.2020), Слюсаревой С.В. (доверенность от 09.01.2020); от ответчика - администрации города Лермонтова (ИНН 2629001066, ОГРН 1022603425272) - Давыденко И.Н. (доверенность от 09.01.2020 N 05-01-41/1), в отсутствие третьих лиц: муниципального унитарного предприятия города Лермонтова Ставропольского края "Управление жилищно-коммунального хозяйства" (ИНН 2629005857, ОГРН 1022603420730) и территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае (ИНН 2635134160, ОГРН 1102635006462), Арутюнян Ларисы Камовны и Чебан Анатолия Ивановича, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.12.2019 по делу N А63-12657/2017,
УСТАНОВИЛ:
Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу обратился в арбитражный суд с иском к администрации города Лермонтова (далее - администрация) о взыскании 24 785 280 рублей ущерба, причиненного окружающей среде в результате несанкционированного размещения отходов производства и потребления.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МУП города Лермонтова "Управление ЖКХ" и ТУ Росимущества в Ставропольском крае.
Решением от 31.08.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 03.12.2018, иск удовлетворен. С администрации в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в размере 146 926 рублей. Судебные акты мотивированы тем, что нарушение ответчиком законодательства в области охраны окружающей среды в виде порчи плодородного слоя почвы подтверждается материалами дела. Размер ущерба определен на основании Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России от 08.07.2010 N 238 (далее - Методика N 238).
Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.03.2019 решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.08.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2018 по делу N А63-12657/2017 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. Суд кассационной инстанции указал, что судами первой и апелляционной инстанций не учтено, что при проведении рейдовых мероприятий в отношении свалки отходов производства и потребления, расположенной на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27, департаментом зафиксированы въезд и выгрузка отходов автотранспортными средствами с государственными регистрационными номерами Е1210Р 26, А721ТО 26 и А8750У 126 (т. 1, л. д. 25, 34, 55, 56). Правовой титул указанных автомобилей не выяснялся, а требования о привлечении к гражданско-правовой ответственности предъявлены к администрации при объективной возможности установления как лиц, осуществляющих вывоз отходов на закрытый в 2013 году полигон, так и объема этих отходов.
При повторном рассмотрении дела суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Арутюнян Ларису Камовну и Чебан Анатолия Ивановича, как владельцев транспортных средств (согласно письму ГУ МВД России по Ставропольскому краю от 30.06.2016 N 16/7-6459) для выяснения правового титула автомобилей с государственными регистрационными номерами Е121ОР 26, А721ТО 26 и А875ОУ 126, посредством которых осуществлялся ввоз отходов на свалку. В порядке части 4 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд принял изменение наименования истца с Департамент Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу на Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора.
Решением от 10.12.2019 в удовлетворении исковых требований отказано в полном объеме. Суд указал, что в рамках рассмотрения заявления заместителя Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора к администрации города Лермонтова об оспаривании бездействия администрации по ликвидации несанкционированной свалки коммунальных отходов на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27, прокурор, действующий в интересах, которые в настоящем деле представляет Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора, реализовал в судебном порядке право на обращение за возмещением причиненного вреда путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Истец не доказал, что в рассматриваемом случае взыскание убытков обеспечивает восполнение стоимости причиненного ущерба, который не может быть возмещен посредством рекультивации земель, в частности, наличия невосполнимых либо трудновосполнимых потерь и их стоимостной оценки. Истец не обосновал предъявление требований именно к администрации в виде привлечения к деликтной ответственности, при наличии сведений о том, кому принадлежали в спорный период автомобили с государственными регистрационными номерами Е121ОР 26, А721ТО 26 и А875ОУ 123, а также при наличии нахождения земельных участков в период с 2002 по 2013 год в пользовании у МУП г. Лермонтова "Управление ЖКХ". При таких обстоятельствах на администрацию не может возлагаться вся полнота бремени несения затрат по очистке территорий от загрязнения отходами потребления. Истцом не представлено доказательств наличия прямой причинно-следственной связи между возникшим ущербом и бездействиями администрации в сфере организации мероприятий по охране окружающей среды в границах города Лермонтова (пункт 11 статья 8 Устава), а также что допущенное администрацией нарушение, явилось единственной причиной наступления негативных последствий в виде ущерба.
В апелляционной жалобе истец просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решении об удовлетворении исковых требований. Податель жалобы полагает, что выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. Так как обязанность по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на неразграниченных землях, возлагается на органы местного самоуправления. Обстоятельств о возможности возмещения вреда в натуре и сведений о принимаемых эффективных мерах и их сроках для восстановления нарушенного состояния окружающей среды администрацией не представлено. На лице, деятельность которого привела к загрязнению или иной порче земельного участка, лежит обязанность, как привести земельный участок в первоначальное состояние, так и возместить вред, причиненный окружающей среде. Управлением Росприроднадзора произведен расчет размера вреда окружающей среде на основании установленных требований законодательства. Факт порчи земельных участков, допущенный по вине администрации г. Лермонтова в результате бездействия подтвержден материалами дела и причинно-следственная связь между бездействием ответчика и причиненным вредом, доказана.
Администрация в отзыве на жалобу не согласилась с доводами заявителя, просила оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае представило письменные пояснения в которых указало, что администрацией как собственником (распорядителем) спорных земельных участков, в результате невыполнения обязанностей и мероприятий, установленных законодательством Российской Федерации направленных на сохранение и защиту земли, как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса, были нарушены требования земельного законодательства, что привело к причинению вреда почвам, в результате несанкционированного размещения отходов производства и потребления.
МУП города Лермонтова Ставропольского края "Управление жилищно-коммунального хозяйства", Арутюнян Л. К. и Чебан А. И., привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований на предмет спора, отзывов на апелляционную жалобу и своих представителей в суд не направили.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы жалобы и отзыва соответственно.
Изучив и оценив в ходе повторного пересмотра дела все материалы дела в совокупности, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, распоряжением главы г. Лермонтова Ставропольского края от 24.05.2002 N 548р признано утратившим силу распоряжение главы города Лермонтова от 17.10.2000 N 908-р "О предоставлении муниципальному унитарному предприятию "Городское автохозяйство" в пользование земельного участка, занимаемого полигоном бытовых отходов (городской свалкой) в западной промышленной зоне города Лермонтова" и предоставлен муниципальному унитарному предприятию "Жилищное хозяйство" в аренду на 49 лет земельный участок, площадью 35 178 кв.м (с учетом изменения площади, внесенного распоряжением главы г. Лермонтова Ставропольского края от 15.07.2002 N 773-р), занимаемый полигоном твердых бытовых отходов (городской свалкой), в западной промышленной зоне города Лермонтова, категория земель - земли поселений, кадастровый номер земельного участка 26:32:01 01 01:0015, в границах, согласно прилагаемому чертежу.
Муниципальное унитарное предприятие "Управление жилищно-коммунального хозяйства" письмом от 21.10.2003 обратилось к главе г. Лермонтова с заявлением о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на праве аренды.
Согласно перечню объектов, расположенных на земельных участках, подлежащих оформлению права постоянного (бессрочного) пользования на праве аренды от 15.12.2003 к числу прочих объектов, также указан полигон ТБО с ограждением.
Распоряжением главы г. Лермонтова Ставропольского края от 22.01.2004 N 55-р признаны утратившими силу распоряжения главы г. Лермонтова Ставропольского края от 24.05.2002 N 548р, от 15.07.2002 N 773-р и предоставлен муниципальному унитарному предприятию "Управление жилищно-коммунального хозяйства" в аренду сроком на пять лет, земельный участок из категории земель - земли поселений, площадью 35 177,60 кв.м, занимаемый полигоном твердых бытовых отходов (городской свалкой) в западной промышленной зоне г. Лермонтова, для осуществления производственной деятельности, в границах, согласно прилагаемому чертежу. Заключен договор аренды от 01.02.2001 N 705-У.
В соответствии с соглашением от 01.04.2013 между Управлением имущественных отношений администрации г. Лермонтова и МУП г. Лермонтова "Управление жилищно-коммунального хозяйства" договор аренды от 01.02.2001 N 705-У расторгнут с 1 апреля 2013 года.
Департаментом Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу на основании приказа Департамента от 15.06.2016 N 1473 в период с 15.06.2016 по 20.06.2016 проводилось рейдовое мероприятие соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды в границах муниципального образования города Лермонтова Ставропольского края.
В ходе осмотра территории в границах муниципального образования г. Лермонтова Ставропольского края на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27 обнаружена несанкционированная свалка отходов производства и потребления: на земельном участке с кадастровым номером 26:32:010101:32 площадью 0,434 га; на земельном участке с кадастровым номером 26:32:010101:32 площадью 0,2926 га; на земельном участке с кадастровым номером 26:32:010101:27 площадью 0,5974 га.
Департаментом выявлено, что территория данных земельных участков полностью не огорожена. На территории имеются очаги возгорания, зафиксирован факт въезда на территорию и выгрузки отходов производства и потребления с автотранспортных средств.
Согласно протоколу отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды от 15.07.2016 и акту (протоколу) отбора проб отходов от 15.07.2016 N 117, составленных в рамках проведения административного расследования с привлечением ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" ЦЛАТИ по Кавказским минеральным водам на земельном участке с кадастровым номером 26:32:010101:27 в присутствии заместителя главы администрации г. Лермонтова отобраны пробы отходов.
По результатам проведенного анализа проб отходов установлено, что отобранные пробы отходов относятся к 3 и 4 классам опасности для окружающей среды.
Также в рамках проведения административного расследования с привлечением ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" ЦЛАТИ по Ставропольскому краю на данных земельных участках отобраны пробы отходов и почв, согласно протоколу отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды от 29.07.2016; протоколам отбора проб отходов и почв от 29.07.2016 NN 102, 103, 104, 105, 106 и от 29.07.2016 N 32.
По результатам проведенного анализа проб отходов установлено, что отобранные пробы отходов относятся к 4 и 5 классам опасности для окружающей природной среды.
По результатам проведенного анализа проб почв (земельный участок с кадастровым номером 26:32:010101:32) установлены превышения по нефтепродуктам в 2,06 раза, по хлорид - иону в 5,04 раза, по нитрат-иону в 1,33 раза, по сульфат-иону в 4,33 раза.
По факту административного правонарушения составлены: акт обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 20.06.2016 N 16-1473/1; фото-таблица к акту обследования территории от 20.06.2016 N 16-1473/2; план-схема к акту обследования территории от 20.06.2016 N 16-1473/3; фото-таблица в рамках административного расследования от 24.06.2016 N 16-1473/АР/1-089/1.
В рамках проведения административного расследования установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27 не находятся в собственности или аренде юридических/физических лиц, на кадастровом учете числятся как раннее учтенные, относятся к землям, государственная собственность на которые не разграничена.
Постановлением о назначении административного наказания от 18.08.2016 N 16-1473/АР/1-089/4 администрация города Лермонтова привлечена к административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ "Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления".
Не согласившись с вышеуказанным постановлением, администрация г. Лермонтова обратилась с жалобой в Лермонтовский городской суд Ставропольского края. Решением Лермонтовского городского суда от 14.04.2017 постановление Департамента оставлено без изменения. Решением Ставропольского краевого суда от 21.06.2017 апелляционная жалоба Администрации г. Лермонтова оставлена без удовлетворения, а решение Лермонтовского городского суда без изменения.
Департаментом Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу осуществлен расчет ущерба, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, в результате размещения отходов производства и потребления в границах муниципального округа г. Лермонтова Ставропольского края, на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27, который составил 24 785 280 руб.
Письмом от 14.03.2017 N 11-01/1004 Департамент предложил администрации г. Лермонтова Ставропольского края возместить вред, причиненный окружающей среде, в денежном выражении в добровольном порядке, которое ответчиком не исполнено, в результате чего истец обратился в суд с настоящим иском.
Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Из содержания изложенных норм следует, что для возложения ответственности на основании статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации необходимо доказать одновременно совокупность следующих обстоятельств: неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом возложенных на него обязанностей, причинение его действиями или бездействием убытков (вина ответчика) и наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) этого лица и наступившими отрицательными последствиями в виде убытков у истца, а также наличие и размер убытков.
При этом возможность взыскания убытков закон связывает с доказыванием наличия и размера убытков, противоправного поведения лица, причинившего убытки, и наличия причинно-следственной связи между действиями (бездействием) этого лица и наступившими отрицательными последствиями в виде убытков.
При отсутствии хотя бы одного из названных элементов возложение гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков не представляется возможным.
Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9), владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2 статьи 36).
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяет Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, включая вопросы ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Согласно части 3 статьи 8 Закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.
В силу пункта 2, пункта 3 статьи 13 указанного Закона организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
Из системного толкования приведенных выше положений законодательства РФ следует, что органы местного самоуправления могут выступать, с одной стороны, как юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, а, с другой стороны, являются органами, осуществляющими лишь организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований.
Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" под отходами производства и потребления понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Исходя из статьи 1 указанного Закона обращение с отходами - это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.
Согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления и ликвидации последствий захламления земель. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).
Статьей 12 Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлены требования к объектам размещения отходов. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (часть 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 19 Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами утвержден Приказом Минприроды России от 01.09.2011 N 721.
Согласно подпункту 74 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежит лицензированию деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I - V классов опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).
В статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", перечислены основные понятия, к которым в том числе относятся: сбор отходов - прием или поступление отходов от физических и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; размещение отходов - хранение и захоронение отходов.
Из содержания названной нормы следует, что деятельность по сбору отходов непосредственно связана с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения и осуществляется лицами, для которых такая деятельность является специализированной.
Таким образом, ответчик непосредственно не осуществляет деятельность в области обращения с отходами.
При этом возмещение вреда в натуре - это один из способов возмещения вреда, предусмотренного положениями статьи 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, согласно пункту 1 статьи 78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", осуществляется добровольно или по решению суда.
В соответствии с частью 1 статьи 77 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
В части 3 статьи 77 Закона об охране окружающей среды указано, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Согласно пункту 2 статьи 78 названного Закона на основании решения суда вред окружающей среде, причиненный нарушением в области законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
С учетом изложенного законодатель предусмотрел два способа возмещения вреда окружающей среде - взыскание суммы убытков в денежной форме и возмещение вреда в натуре путем проведения мероприятий по восстановлению нарушенного состояния. При этом последний может быть применен, если восстановление окружающей среды объективно возможно и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.
Аналогичные положения содержатся в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде", а именно разъяснено, что возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (статья 1082 ГК РФ, статья 78 Закона об охране окружающей среды). При этом выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец. Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (пункты 1, 2 статьи 78Закона об охране окружающей среды, часть 1 статьи 196 ГПК РФ, часть 1 статьи 168 АПК РФ).
В случае, если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате проведения восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), возмещение вреда в соответствующей оставшейся части осуществляется в денежной форме (пункт 17 постановления Пленума N 49).
Таким образом, возмещение вреда в денежной форме одновременно с понуждением его причинителя восстановить нарушенное состояние окружающей природной среды в натуре допускается, когда последняя мера не приведет к полному восстановлению нарушенного состояния.
Судом установлено, что заместитель Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации города Лермонтова, в котором просил признать незаконным бездействие администрации города Лермонтова по ликвидации несанкционированной свалки коммунальных отходов на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27.
Решением Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 05.10.2016 по делу N 2а-281/2016 в удовлетворении административного искового заявления заместителю Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора отказано.
Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 17.01.2017 решение Лермонтовского городского суда отменено и по делу принято новое решение, в соответствии с которым требования Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены в полном объеме. Решение вступило в законную силу 17.01.2017.
В соответствии с определением судьи Верховного суда РФ администрации города Лермонтова отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации.
Определениями Лермонтовского городского суда от 21.09.2017, от 02.07.2018, от 12.03.2019 администрации г. Лермонтова предоставлена отсрочка исполнения решения суда до 01.07.2018, до 01.03.2019 и до 01.01.2022 соответственно.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно отметил, что апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 17.01.2017 на администрацию города Лермонтова уже возложена обязанность по ликвидации несанкционированной свалки коммунальных отходов на земельных участках и приведение земельных участков в состояние пригодное для их дальнейшего использования по целевому назначению ввиду чего будет возмещен причиненный окружающей среде вред в натуре путем проведения восстановительных работ по технологической и биологической рекультивации земель.
При новом рассмотрения настоящего спора после отмены судом кассационной инстанции администрацией на CD-диске представлена проектная документация "Рекультивация существующего полигона ТБО, расположенного на западной окраине г. Лермонтова Ставропольского края", разработанная подрядчиком ООО НТЦ "Вектор" в соответствии с муниципальным контрактом N 0121200004718000795, которая направлена в Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора для экспертизы на соответствие действующим нормам и стандартам.
Судом изучена проектная документация и установлено, что согласно проекту работы проводятся в два этапа: технический и биологический. Технический этап рекультивации включает исследования состояния свалочного тела и его воздействия на окружающую природную среду, подготовку территории участка к последующему целевому использованию. К нему относятся: получения исчерпывающих данных о геологических, геофизических, ландшафтно-геохимических и других условий участка размещения полигона (свалки), создания рекультивационного покрытия, планировка, формирование откосов, разработка, транспортировка и нанесение технологических слоёв и потенциально-плодородных почв, строительство дорог, гидротехнических и других сооружений. Биологический этап рекультивации включает мероприятия по восстановлению территории участка для её дальнейшего целевого использования в народном хозяйстве. Биологический этап рекультивации продолжается 4 года и включает следующие работы: подбор ассортимента многолетних трав, подготовку почвы, посев и уход за посевами. В соответствии с техническим заданием выбраны: донник белый, люцерна жёлтая, рейграс пастбищный.
Следовательно, Прокурор, действующий в интересах, которые в настоящем деле представляет Северо-Кавказское межрегиональное управление Росприроднадзора, реализовал в судебном порядке право на обращение за возмещением причиненного вреда путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. При этом срок исполнения Апелляционного определения Ставропольского краевого суда от 17.01.2017 (с учетом предоставленных отсрочек исполнения решения до 01.01.2022) еще не наступил.
В случае неисполнения указанного судебного акта стороны спора или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об изменении способа исполнения судебного акта путем взыскания убытков, рассчитанных в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда (статья 324 АПК РФ, пункт 23 постановления Пленума N 49).
Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда, что истец не доказал, что в рассматриваемом случае взыскание убытков обеспечивает восполнение стоимости причиненного ущерба, который не может быть возмещен посредством рекультивации земель, в частности, наличия невосполнимых либо трудновосполнимых потерь и их стоимостной оценки.
Постановлением от 13.10.2015 N 26-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
В определении от 28.03.2017 N 720-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, учитывая существование различных форм возможного негативного воздействия на окружающую среду, а также принимая во внимание, что содержание рассматриваемой компетенции муниципальных образований не может автоматически трактоваться как возлагающее на них всю полноту ответственности, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в постановлениях от 13.10.2015 N 26-П и от 26.04.2016 N 13-П и сохраняющие свою силу, не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, - в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение в отношении иных случаев неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования; в связи с этим при разрешении правоприменительными органами, в том числе судами, дел, касающихся определения полномочий и объема финансовых обязательств муниципальных образований в области обращения с отходами, помимо общих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", необходимо учитывать соответствующие нормы специального отраслевого законодательства, регулирующего данные вопросы.
Учитывая приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, до наделения органов местного самоуправления соответствующим государственными полномочиями с предоставлением соответствующего бюджетного финансирования, на органы местного самоуправления не может возлагаться вся полнота бремени несения затрат по очистке их территорий от загрязнений отходами потребления (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.02.2018 N 559-О).
Материалами дела опровергается, что автомобили с государственными регистрационными номерами Е121ОР 26, А721ТО 26 и А875ОУ 123, въезд и отгрузка которыми отходов зафиксированы истцом, в спорный период принадлежали на каком-либо вещном праве ответчику, более того определены конкретные владельцы транспортных средств, а также не определен документально объем ввезенных отходов, ввиду чего у ответчика отсутствует вина в осуществлении складирования отходов на полигоне, закрытом для функционирования с 2013 года и существовавшим до указанного времени с 1966 года.
Истец не обосновал предъявление требований именно к администрации в виде привлечения к деликтной ответственности, при наличии сведений о том, кому принадлежали в спорный период автомобили с государственными регистрационными номерами Е121ОР 26, А721ТО 26 и А875ОУ 123, а также при наличии нахождения земельных участков в период с 2002 по 2013 год в пользовании у МУП г. Лермонтова "Управление ЖКХ".
При этом в период 1966-2013 годы свалка на земельных участках с кадастровыми номерами 26:32:010101:32 и 26:32:010101:27 была санкционирована уполномоченными органами, а впоследствии ее эксплуатация прекращена. Однако администрации вменяется не только загрязнение после прекращения эксплуатации, но и накопившиеся отходы в период легитимного функционирования свалки и нахождения во владении третьего лица МУП г. Лермонтова "Управление ЖКХ".
Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что на администрацию не может возлагаться вся полнота бремени несения затрат по очистке территорий от загрязнения отходами потребления.
Требование о возмещении убытков может быть удовлетворено в случае, когда доказаны не только незаконное бездействие органа, но и наличие и размер убытков, а также причинно-следственная связь между первым и вторым.
При этом суд учел, что основания для привлечения к административной и деликтной ответственности различны и само по себе привлечение администрации к ответственности по части 2 статьи 8.6 КоАП РФ не означает автоматического наступления правовых последствий в виде возложения обязанности возместить ущерб в стоимостном выражении.
Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в случае, когда доказаны только незаконные действия (бездействие) соответствующего органа, однако не доказаны размер убытков и прямая причинно - следственная связь, а также то, что допущенное ответчиком нарушение явилось единственной причиной наступления негативных последствий в виде ущерба.
Таким образом, истцом не доказано наличие причинно-следственной связи между действиями администрации и ущербом, исходя из того, что под причинно-следственной связью понимается объективная категория, существующая между фактом причинения вреда (убытков) и незаконным решением, действием (бездействием) соответствующего органа и (или) его должностных лиц. Причинно-следственная связь должна быть юридически значимой, и признается таковой, если поведение причинителя непосредственно вызвало возникновение вреда, обусловило реальную, конкретную возможность наступления вредных последствий.
В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Изложенное свидетельствует о том, что истцом не представлено доказательств наличия прямой причинно-следственной связи между возникшим ущербом и бездействиями администрации в сфере организации мероприятий по охране окружающей среды в границах города Лермонтова (пункт 11 статья 8 Устава), а также что допущенное администрацией нарушение, явилось единственной причиной наступления негативных последствий в виде ущерба.
Таким образом, правовых оснований для возложения деликтной ответственности на администрацию, а так же для удовлетворения исковых требований не имеется.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения иска. Выводы суда первой инстанции подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, не вызывают у апелляционного суда сомнений в их законности и обоснованности.
Несогласие подателя жалобы с установленными судом конкретными обстоятельствами дела не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.
При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.12.2019 по делу N А63-12657/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий М.У. Семенов
Судьи Л.В. Афанасьева
Н.В. Макарова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка