Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2019 года №16АП-4538/2019, А63-8745/2019

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 ноября 2019 года Дело N А63-8745/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 05.11.2019.
Полный текст постановления изготовлен 11.11.2019.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Курганской Т.А., при участии представителя Прокуратуры Ставропольского края - Титова А.Н. (служебное удостоверение ТО N267578), рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью управляющей компании "СтройАрсеналСервис" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 по делу NА63-8745/2019 (судья Жирнова С.Л.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СтройАрсеналСервис" (г. Невинномысск, ОГРН 1102648000773) к Управлению Федеральной государственной регистрации, кадастра и картографии в лице межмуниципального отдела по городу Невинномысску, Кочубеевскому и Андроповскому районов Ставропольского края (с.Кочубеевское), третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора, администрация Кочубеевского муниципального района Ставропольского края (с. Кочубеевское, ОГРН 1042600816972), прокуратура Ставропольского края (г. Ставрополь, ОГРН 1022601995745), о признании незаконным и отмене постановления от 25.04.2019 о назначении административного наказания в виде административного штрафа
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "СтройАрсеналСервис" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии в лице межмуниципального отдела по городу Невинномысску, Кочубеевскому и Андроповскому районов Ставропольского края (далее - Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 25.04.2019 о назначении административного наказания в виде административного штрафа. Определениями суда от 11.06.2019, 10.07.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены: администрация Кочубеевского муниципального района Ставропольского края (далее - Администрация) и прокуратура Ставропольского края (далее - Прокуратура) .
Решением суда от 16.09.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован наличием в действиях Общества состава вменяемого правонарушения.
Не согласившись с решением суда, Общество обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Общества. Указывает на процессуальные нарушения, допущенные при производстве по административному делу.
Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте суда и Картотеке арбитражных дел (по веб-адресу: www.kad.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 АПК РФ.
В отзывах на апелляционную жалобу Администрация и Прокуратура возражают по существу доводов Общества, считают решение суда законным и обоснованным.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей Общества, Управления и Администрации.
Представитель Прокуратуры в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения.
Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения представителя Прокуратуры, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.
Как следует из материалов дела, 19.02.2019 Администрацией в адрес Прокуратуры направлено письмо N 838 о том, что на земельном участке с кадастровым номером 26:15:000000:6473 выявлены факты снятия и перемещения плодородного слоя почвы, имеются признаки использования земельного участка не по целевому назначению. В указанном письме Администрация просит принять меры прокурорского реагирования с целью пресечения возможной незаконной деятельности со стороны собственников участка.
10.04.2019 Управлением в адрес Прокуратуры направлено письмо о принятии мер прокурорского реагирования в отношении Общества по признакам нарушений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
11.04.2019 Прокуратурой принято решение N16 о проведении проверки по факту незаконной добычи общераспространенных полезных ископаемых и нецелевого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, с которым 11.04.2019 ознакомлен представитель Общества Хубиев Д.Х.
В ходе проверки установлено, что Обществом на земельном участке с кадастровым номером 26:15:000000:6473 велась разработка карьера по добыче песчано-гравийной смеси.
22.04.2019 Прокуратурой в отношении Общества вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, которое вместе с материалами проверки направлено в адрес Управления для рассмотрения по существу.
24.04.2019 Управлением, по результатам рассмотрения постановления Прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении от 22.04.2019 с приложенными материалами, принято определение о назначении дела об административном правонарушении к рассмотрению на 11 часов 00 минут 25.04.2019.
25.04.2019 должностным лицом Управления вынесено постановление, которым Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 295000р.
Не согласившись с постановлением Управления от 25.04.2019 о назначении административного наказания, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.
При рассмотрении дела административный орган выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, причины их неявки, и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела (пункт 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ).
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса.
Данные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные статьей 24.1 КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела.
Статьей 25.11 КоАП РФ предусмотрено, что прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении. Согласно пункту 1 статьи 21 Закона N 2202-1 прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении.
Требования к порядку составления постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, установлены статьями 28.2, 28.4 и 28.5 КоАП РФ.
На основании части 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Выполнение требований о надлежащем извещении при рассмотрении дела об административном правонарушении направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности.
В рассматриваемом случае постановление о возбуждении производства об административном правонарушении вынесено 22.04.2019.
Материалы дела не содержат доказательств надлежащего извещения Общества о вынесении 22.04.2019 прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.
Апелляционный суд установил, что при вынесении постановления от 22.04.2019 о возбуждении дела об административном правонарушении принимал участие представитель Общества Хубиев Д.Х., действующий на основании доверенности от 22.04.2019 N2 и доверенности от 08.09.2017.
Из содержания доверенности от 22.04.2019 N2 (т.1, л.д. 52) следует, что она выдана Хубиеву Д.Х. на представление интересов Общества в Межрайонной ИФНС России по Ставропольскому краю, Межрайонной ИФНС России N12 по Ставропольскому краю, УПФР по г. Ставрополю, ФСС, Роспотрбнадзор, Министерство природных ресурсов, Прокуратуре города Ставрополя. В доверенности также указано, что представитель вправе давать пояснения сотрудникам налоговой инспекции и других органов по вопросам, возникающим в ходе проведения проверок, представлять отчетность в ПФР, подавать письма, получать уведомления, акты проверок органами ПФР.
Из содержания доверенности не усматриваются полномочия представителя Хубиева Д.Х. на представление интересов Общества в прокуратуре Кочубеевского района Ставропольского края. Имеющаяся ссылка в доверенности на представление интересов Хубиева Д.Х. на представление интересов в прокуратуре г. Ставрополя, не подменяет право Хубиева Д.Х. на представление интересов Общества в прокуратуре Кочубеевского района Ставропольского края. Доверенность содержит конкретный перечень государственных органов, в которых Хубиев Д.Х. правомочен представлять интересы Общества, из чего следует вывод, что доверенность не дает право Хубиеву Д.Х. представлять интересы Общества во всех государственных органах.
Также наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
Из изложенного следует, что специальной доверенностью (выданной для участия в конкретном административном деле) является документ, позволяющий установить и конкретизировать проверку (по административному делу), с указанием на полномочия на участие в составлении протокола (постановления), рассмотрении дела об административном правонарушении.
Общая же доверенность, при отсутствии иных доказательств извещения лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, не является доказательством надлежащего извещения.
На вопросы апелляционного суда представитель Прокуратуры затруднился дать какие-либо пояснения в части участия представителя Общества - Хубиева Д.Х. на основании доверенности без права представления интересов Общества в прокуратуре Кочубеевского района Ставропольского края по административному делу. Отзывы Администрации и Прокуратуры также не содержат каких-либо пояснений в этой части.
Таким образом, участие представителя Общества Хубиева Д.Х.по доверенности от 22.04.2019 N2 (т.1, л.д. 52) не может быть приравнено к надлежащему извещению юридического лица, поскольку он (Хубиев Д.Х.) не являлся законным представителем Общества в том смысле, какой этому придается частью 2 статьи 25.4 КоАП РФ.
Из содержания другой доверенности от 08.09.2017 (т.1, л.д. 116-117) следует, что она выдана Хубиеву Д.Х. на представление интересов физического лица - Капушева С.К. и не содержит полномочий на представление интересов Общества. Таким образом, доверенность от 08.09.2017 не может быть принята в качестве документа, подтверждающего полномочия Хубиева Д.Х. на представление интересов Общества по административному делу.
Представителем Прокуратуры в судебном заседании апелляционного суда не даны какие-либо пояснения в части участия представителя Хубиева Д.Х. на основании доверенности от физического лица - Капушева С.К. Отзывы Администрации и Прокуратуры также не содержат каких-либо пояснений в этой части.
При таких обстоятельствах доверенности от 22.04.2019 N2 и доверенности от 08.09.2017 не подтверждают полномочий Хубиева Д.Х. на представление интересов Общества при вынесении прокурором Кочубеевского района Ставропольского края постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Вынесение 22.04.2019 прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отсутствие представителя Общества и в отсутствие данных о его надлежащем извещении нарушает права Общества. Нарушение выражается в отсутствии у Общества возможности представить свои объяснения и замечания по содержанию постановления.
Апелляционным судом при исследовании материалов дела, установлено, что на странице 111 тома N1 имеется рукописная запись со следующим содержанием: "Ознакомлен: 19.04.2019г 21-39 г Капушев С.К.", в конце записи имеется подпись. При визуальном сопоставлении подписи на листе дела 111, с подписями Капушева С.К. в материалах дела (т.1, л.д. 19, 20, 29, 84-92, 97, 108, 117), установлено их сходство, что позволяет сделать вывод о том, что текст изготовлен Капушевым С.К. и им подписан. Также возможен вывод, о том, что данная запись представляет собой расписку об ознакомлении Капушева С.К. о чем-либо.
Вместе с тем, данная запись не позволяет установить, с чем именно ознакомлен Капушев С.К. Не позволяет установить какой именно документ получен Капушевым С.К. для ознакомления.
На вопросы апелляционного суда представитель Прокуратуры затруднился дать какие-либо пояснения в части рукописной записи на листе 111 тома N1 настоящего дела. Отзывы Администрации и Прокуратуры также не содержат каких-либо пояснений в этой части.
Таким образом, наличие указанной рукописной записи, в том виде в каком она представлена в материалы дела не позволяет сделать вывод о том, что Капушев С.К. был ознакомлен именно о времени и месте вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по настоящему делу.
В материалах дела имеется поручение Прокуратуры в адрес Начальника ОМВД России по Кочубеевскому району от 17.04.2019 N7-87-19/2413 (т.1, л.д. 110), из содержания которого следует, что Прокуратурой проводится проверка по факту нецелевого использования земельного участка принадлежащего Обществу, руководителем которого является Капушев С.К. Прокуратура просит поручить подчиненным Начальнику ОМВД России по Кочубеевскому району сотрудникам обязать явкой Капушева С.К. на 10 часов 22.04.2019 в прокуратуру района.
Вместе с тем, названное поручение по своему содержанию не является извещением Общества о времени и месте рассмотрения материалов проверки по настоящему делу, поскольку не содержит сведений о составлении в отношении Общества 22.04.2019. Не содержит сведений о необходимости явки руководителя Общества, либо его законного представителя для дачи пояснений по факту нецелевого использования земельного участка.
Поручение не содержит указания на приложенные документы.
При таких обстоятельствах, представленное в материалы дела поручение начальнику ОМВД России по Кочубеевскому району не подменяет собой извещение (уведомление) Общества о необходимости явки его руководителя (либо представителя) для дачи пояснений на 10 часов 22.04.2019.
Кроме того, не представляется возможным установить, что поручение прокурора от 17.04.2019 N7-87-19/2413 исполнено сотрудниками ОМВД России по Кочубеевскому району Ставропольского края. Такие сведения в материалах дела отсутствуют.
Представленная в материалы дела расписка Капушева С.К.(т.1, л.д. 111), при отрицании самим Обществом его надлежащего извещения, не может быть принята в качестве доказательства об извещении (уведомлении) Общества (Капушева С.К.) о времени и месте рассмотрения материалов прокурорской проверки 22.04.2019 в отношении Общества.
Представителем прокуратуры в судебном заседании апелляционного суда не даны какие-либо пояснения в части исполнения поручения прокурора от 17.04.2019 N7-87-19/2413. Отзывы Администрации и Прокуратуры также не содержат каких-либо пояснений в этой части.
Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 4 постановления Пленума от 24.03.2005 N5, отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении), влекущим на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ обязанность должностного лица, рассматривающего административное дело, вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ Управление после получения материалов проверки от Прокуратуры имело основания для их возвращения, поскольку постановление Прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено в отсутствии надлежащего представителя Общества и его надлежащего извещения о времени и месте совершения процессуального действия.
В ходе подготовки к рассмотрению материалов дела об административном правонарушении Управление не выявило недостатки при извещении Общества о времени и месте вынесения Прокуратурой постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и не возвратило материалы административного дела в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ.
Устранение указанного недостатка (вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отсутствии представителя Общества при отсутствии доказательств его надлежащего извещения), имеет существенное значения для дела, не может быть произведено на стадии судебного разбирательства.
Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 22.04.2019 содержит существенный недостаток, выраженный в рассмотрении материалов прокурорской проверки в отсутствии представителя Общества с надлежаще оформленной доверенностью на право представление интересов Общества при производстве по административному делу и при отсутствии сведений о его надлежащем извещении.
Несоблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности свидетельствует о незаконности привлечения к административной ответственности независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.
Принимая во внимание допущенные при производстве по административному делу существенные и неустранимые нарушения процедуры привлечения Общества к административной ответственности, вопрос о наличии либо отсутствии события и состава административного правонарушения, за которое Общество привлечено к административной ответственности с указанными нарушениями, выяснению не подлежит и не имеет значения для дела.
С учетом положений части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления Управления от 25.04.2019.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.
Поскольку уплата государственной пошлины за рассмотрение арбитражными судами заявлений о привлечении к административной ответственности не предусмотрена, уплаченная Обществом за рассмотрение апелляционной жалобы государственная пошлина по чеку-ордеру от 24.09.2019 в сумме 3000р подлежит возврату.
Руководствуясь статьями 104, 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу - удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.09.2019 по делу NА63-8745/2019 отменить. Заявленные требования общества с ограниченной ответственностью "СтройАрсеналСервис" (г. Невинномысск, ОГРН 1102648000773) удовлетворить, признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной государственной регистрации, кадастра и картографии в лице межмуниципального отдела по городу Невинномысску, Кочубеевскому и Андроповскому районов Ставропольского края (с.Кочубеевское) от 25.04.2019.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью управляющая компания "СтройАрсеналСервис" из федерального бюджета 3000р излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий И.А. Цигельников
Судьи Л.В. Афанасьева
Д.А. Белов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка