Дата принятия: 20 мая 2020г.
Номер документа: 16АП-4287/2019, А63-7933/2019
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 2020 года Дело N А63-7933/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 13.05.2020
Полный текст постановления изготовлен 20.05.2020
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А., судей: Семенова М.У., Цигельникова И.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калугиной У.В., при участии в судебном заседании представителя Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу Мехрибановой А.В. (доверенность от 09.01.2020), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (г. Ессентуки) на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.09.2019 по делу N А63-7933/2019,
УСТАНОВИЛ:
В Арбитражный суд Ставропольского края обратилось открытое акционерное общество "Гидрометаллургический завод" (далее - заявитель, общество) с заявлением к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании недействительным требования от 06.02.2019 N 1 о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду в сумме 42 658 675,20 руб. и пени в размере 13 552 661,09 руб. (за 2016 г.) и требования от 06.02.2019 N 2 о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду в сумме 40 535 806,80 руб. и пени в размере 7 740 312,31 руб.(за 2017 г.). Основанием для начисления указанных задолженностей и пени стала не начисленная и не внесенная заявителем плата за размещение вида отхода "отходы разложения природных фосфатов серной кислотой (фосфогипс), нейтрализованные при производстве фосфорной кислоты", код по ФККО 31224111395 (далее - отходы фосфогипса) за 2016 и 2017 годы.
Заявленные требования мотивированы тем, что образуемый на предприятии нейтрализованный фосфогипс относится к побочным продуктам, образовавшимся при производстве экстракционной фосфорной кислоты, и отходом не является. В связи с тем, что фосфогипс с 01.01.2016 учитывается на балансе предприятия и отражается в бухгалтерском учете именно как побочный продукт, следовательно, в отчете об образовании отходов он не указывается.
Решением от 12.09.2019 суд удовлетворил заявление открытого акционерного общества "Гидрометаллургический завод", признал недействительными требования Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу от 06.02.2019 N 1, 2 о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду и пени (за 2016, 2017 годы).
В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда от 12.09.2019 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В отзыве на апелляционную жалобу общество просило оставить решение суда без изменения, полагает, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу и применил нормы права, подлежащие применению.
В судебном заседании представитель департамент поддержал апелляционную жалобу.
Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствии иных лиц, надлежащим образом извещенных о дате и месте проведения судебного заседания.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев повторно дело по апелляционной жалобе в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности материалы дела, находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене, апелляционную жалобу - удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается.
Департаментом вынесены в отношении общества два требования от 06.02.2019 N 1 о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду в сумме 42 658 675,20 руб. и пени в размере 13 552 661,09 руб. (за 2016 г.) и от 06.02.2019 N 2 о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду в сумме 40 535 806,80 руб. и пени в размере 7 740 312,31 руб. (за 2017 г.).
Основанием для начисления указанных задолженностей и пени стала не начисленная и не внесенная заявителем плата за размещение вида отхода "отходы разложения природных фосфатов серной кислотой (фосфогипс) нейтрализованные при производстве фосфорной кислоты", код по ФККО 31224111395 за 2016 и 2017 годы, при этом плата за негативное воздействие на окружающую среду Обществом в установленном законодательством порядке не исчислялась и не вносилась. Расчет задолженности произведен департаментом в соответствии с нормами Закона N 7 - ФЗ и Закона N 89 - ФЗ.
Полагая, вынесенные департаментом требования от 06.02.2019 N 1 за 2016 г. и от 06.02.2019 N 2 за 2017 г. о внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду недействительными, общество обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с настоящим заявлением.
Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции указал, что поскольку общество не осуществляло размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона N 89 - ФЗ, в связи с чем, не является плательщиком взносов за негативное воздействие на окружающую среду.
Так, согласно справке от 30.03.2018 N 02-25/243, представленной обществом в ходе проверки, фосфогипс, размещаемый на хвостохранилище, является побочным продуктом.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 184-ФЗ продукция - это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Согласно п. 3.16 ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами" побочный продукт - дополнительная продукция, образующаяся при производстве основной продукции и не являющаяся целью данного производства, но пригодная как сырье в другом производстве или для потребления в качестве готовой продукции.
В информационно-техническом справочнике ИТС 2-2015 (НДТ) "Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот", являющимся документом по стандартизации, фосфогипс также не определяется как отход производства. В разделе 4.2.3. ИТС 2-2015 содержится информация о фосфогипсе как о побочном продукте, а не как об отходе производства.
Согласно пункту 4.1.1. ИТС НДТ 2-2015 "Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот" одним из признаков НДТ является обработка или нейтрализация фосфогипса или ФПГ кальцийсодержащим агентом (мел, известь, известковое молоко и др.) или другими агентами с аналогичным действием либо иные способы, обеспечивающие повышение рН до значений 5+8, перевод всех примесей в малорастворимые соли и отсутствие негативного воздействия на окружающую среду как при размещении на площадке сухого складирования, так и на гидротехнических сооружениях.
В пункте 4.2.3.2 ИТС НДТ 2-2015 "Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот" указано, что основными направлениями использования фосфогипса являются:
1) Производство гипсовых вяжущих и изделий из них;
2) Цементная промышленность;
3) Сельское хозяйство;
4) Производство серной кислоты с попутным получением ряда продуктов (цемент, известь, силикатные материалы);
5) Производство строительных изделий с использованием непереработанного фосфогипса;
6) Производство удобрений и солей;
7) Применение в качестве наполнителя в различных отраслях промышленности: в производстве бумаги, в лакокрасочной промышленности, в производстве пластмасс и др.
8) Строительство автомобильных дорог.
Основание для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду установлено статьей 16 Федерального закона N 7 - ФЗ, согласно которой плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается в том числе за хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).
Суд первой инстанции установил, что осуществляемая заявителем деятельность связана с реализацией проекта рекультивации хвостохранилища радиоактивных отходов урановых рудников, ранее принадлежащего государственному предприятию "Алмаз", отход производства (фосфогипс) используется обществом в качестве рекультиванта (инертного материала), необходимого для создания противорадиационного экрана в рамках указанного проекта, что не является захоронением отходов по смыслу положений Закона N 89-ФЗ.
Согласно ответу Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее -госкорпорация) от 01.04.2019 N 1-2/14858 на запрос общества от 28.02.2019 N 10-20/128 следует, что проект рекультивации реализуется на основании федеральной целевой программы, в рамках которой в период с 2011 по 2015 год госкорпорацией реализовывались мероприятия по рекультивированию хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего государственного предприятия "Алмаз" в части рекультивации карт N 5а, 5б, ограждающей дамбы и прилегающих к хвостохранилищу территорий, до настоящего времени проект рекультивации не завершен, а также то, что контролирующими функциями над реализацией проекта наделен разработчик проекта.
АО "ВНИПИпромтехнологии" осуществляет авторский надзор реализации мероприятий проекта, поэтому вопросы по корректировке проекта должны разрешаться исключительно проектантом.
Согласно решению от 30.08.2017 N ГК-С180 Общество признано организацией, пригодной эксплуатировать объект использования атомной энергии и осуществлять деятельность в области использования атомной энергии, осуществлять эксплуатацию пункта хранения радиоактивных отходов - хвостохранилища радиоактивных отходов, образовавшихся при переработке урановых руд.
Сославшись на положения статьи 1, пунктов 1, 2 статьи 16, Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), статьи 1, абзац 1 статьи 12 Закона N 89- ФЗ "Об отходах производства и потребления" ( далее -Закон N 89-ФЗ) суд первой инстанции указал, что поскольку эксплуатируемое обществом хвостохранилище не включено в ГРОРО, оно не может считаться специализированным объектом для размещения отходов, так как деятельность по размещению отходов имеет специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.
Так же суд указал, что хвостохранилище радиоактивных отходов образовано в 1957 году в результате деятельности по промышленной переработке урановой руды государственным предприятием "Алмаз". До 1991 года хвостохранилище заполнялось хвостами ГМЗ от переработки урановых руд, объем которых составил 12 млн.м3 или 14 млн.т.
Хвостохранилище радиоактивных отходов размещается в особо охраняемой природной территории Кавказских Минеральных Вод, в балке "Калмыцкая", состоит из семи карт N 1, 1а, 5, 5а, 5б, 4, 6. Карта N 6 расположена в нижнем брефе хвостохранилища, образована путем отсыпки грунтовой дамбы и является прудом-накопителем-испарителем.
В рамках Федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2007 N 444, в 2010 году проектно-изыскательским институтом был разработан проект по рекультивированию хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего государственного предприятия "Алмаз".
Выполнение заложенных в проект технических решений по рекультивации, согласно проектной документации, направлено на обеспечение радиационной безопасности населения и окружающей среды.
Суд первой инстанции сделал вывод, что в настоящее время не завершены работы по рекультивации (экранированию) площади основной карты N 4 хвостохранилища. Ориентировочный срок завершения работ по нанесению экранирующего слоя - 2020 год, что соответствует технической мощности общества по переработке апатитового концентрата и последующей выработки фосфогипса.
При таких обстоятельствах, суд первой инстанции отклонил довод департамента о том, что под видом рекультивации общество осуществляло захоронение отходов производства, поскольку не нашел подтверждения, при этом, деятельность общества по рекультивации хвостохранилища имеет природоохранное значение, направлена на обеспечение радиационной безопасности окружающей среды и населения.
Судом первой инстанции, при удовлетворении заявленных обществом требований, не в полной мере учтены следующие обстоятельства.
В соответствии с проектной документацией и заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего предприятия "Алмаз" г. Лермонтов, Ставропольский край" определено, что фосфогипс передается на хвостохранилище для складирования.
В соответствии с понятиями данными Законом N 89-ФЗ, складированием отходов используется в терминах "накопление отходов", "хранение отходов".
Так согласно ст. 1 Закона N 89-ФЗ накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.
В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для предъявления требований об оплате задолженности) плату необходимо исчислять и перечислять за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; размещение отходов производства и потребления.
Основанием для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду является сам факт осуществления хранения и захоронения (размещения отходов), отнесенной законодательством к видам негативного воздействия на окружающую среду, без учета того обстоятельства, как именно данное воздействие повлияло на состояние окружающей среды.
Федеральным законом прямо определено, что "размещение отходов производства и потребления" является видом негативного воздействия на окружающую среду. Учитывая, что общество выполняет работы по размещению отходов фосфогипса на хвостохранилище, оказание негативного воздействия применительно к ст. 16 Закона N 7-ФЗ следует считать подтвержденным. Это обстоятельство не требует доказывания, а обязанность по уплате возникает по факту размещения отходов.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды", регулирующий отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды (преамбула), в числе принципов, на основе которых должна осуществляться деятельность органов публичной власти, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, называет платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде и, соответственно, предусматривает в качестве одного из методов экономического регулирования в этой области установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в отношении такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов (статьи 3 и 16).
Суд апелляционной инстанции учитывает довод заявителя о том, что по делу N А63-6104/2017 установлено, что положениям Закона N 7-ФЗ обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в названном Федеральном законе.
Так, до 31.12.2015 обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду была возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды.
Данная правовая позиция сформулирована в Постановлениях Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 N 14561/08 по делу N A3 2-3 30/2008-13/3-ЗАЖ <416>. от 12.07.2011 N 1752/11, от 12.07.2011 N 709/11, от 20.07.2010 N 4433/10, от 17.03.2009 N 14561/08.
Таким образом, положениями статьи 16 Закона об охране окружающей среды (в ред., действующей до 31.12.2015) была предусмотрена необходимость доказывания негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйствующей и иной деятельности.
В настоящее время, законодатель предусматривает взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду за определённые его виды Законом об охране окружающей среды, без учета того обстоятельства, как именно данное воздействие повлияло на состояние окружающей среды.
Отсутствие признаков негативного воздействия вредных веществ на окружающую среду не исключает обязанность общества по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. Размещение (хранение) отходов в специально для этого предназначенном объекте (хвостохранилище), соответствует установленному законом виду негативного воздействия на окружающую среду, в связи с чем сам факт размещения отходов, в том числе хранение отходов в специальном хранилище, предназначенном для их размещения, является объектом взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Причинение вреда окружающей среде не является необходимым условием для возникновения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении деятельности по размещению отходов. Достаточным для этого является факт осуществления деятельности, отнесенной законодательствам к видам такого негативного воздействия.
Кроме того, по делу N А63-6104/2017 установлено, что обществом выполнение работ по рекультивации объектов хвостохранилища выполнялись, в том числе на основании договоров от 25.04.2013, от 07.08.2014. Однако, в спорный период срок действия указанных договоров истек.
Также по делу N А63-6104/2017 установлено, что проект рекультивации реализуется на основании федеральной целевой программы, в рамках которой в период с 2011 по 2015 годы госкорпорацией реализовывались мероприятия по рекультивированию хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего государственного предприятия "Алмаз" в части рекультивации карт N 5а, 56, ограждающей дамбы и прилегающих к хвостохранилищу территорий.
Срок реализации целевой программы закончился в 2015 году.
В соответствии с письмом Ростехнадзора от 01.07.2016 N 00-01-22/333 "Ответ на представление Счетной палаты Российской Федерации от 30.05.2016 N ПР 09-77/09-03" руководства по безопасности и федеральные нормы и правила при использовании атомной энергии в 2015 году разрабатывались в рамках выполнения мероприятий федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. N 444. Ряд проектов являются переходящими, поэтому продолжение работ запланировано на 2016 год в рамках мероприятий федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года", направленной на продолжение решения накопленных проблем ядерного наследия, начатых в рамках федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года".
Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года" http://хп-2030-bwe0hi7au5h.xn-plaiA мероприятия программы ФЦП ЯРБ-2 реализуется по четырем направлениям:
• Создание основных объектов инфраструктуры по обращению с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами.
• Практическое решение проблем, связанных с прошлой деятельностью.
• Развитие систем контроля и обеспечения ядерной и радиационной безопасности и повышение защищенности работников (персонала) объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от радиационного воздействия.
• Научно-методическое и информационное сопровождение работ в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Вместе с тем, мероприятия программы ФЦП ЯРБ-2 "Практическое решение проблем, связанных с прошлой деятельностью" направлено на снижение и завершение исполнения государственных обязательств, связанных с последствиями прошлой деятельности, включая вывод из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов, ликвидацию пунктов временного хранения РАО, размещение на долговременное централизованное хранение и переработку ОЯТ, реабилитацию загрязнённых территорий. Однако, данный раздел не содержит мероприятий по рекультивации хвостохранилища, объектов гидрометаллургического завода и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего государственного предприятия "Алмаз".
Подлежит отклонению довод общества о том, что поскольку фосфогипс не является отходом и заявителем в период с 2016 по 2017 год не осуществлялось размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормам и Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), то общество не может являться плательщиком взносов за негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии с пунктом 11 приказа Ростехнадзора от 23.11.2016 N 491 "Об утверждении руководства по безопасности при использовании атомной энергии "Обеспечение безопасности при рекультивации территорий предприятий по добыче и переработке урановых и ториевых руд" (вместе с "РБ-113-16...") в комплекс работ по рекультивации территории включается, в том числе осуществление радиационного контроля и мониторинга состояния рекультивируемой (рекультивированной) территории.
В соответствии с подпунктом 6.3 пункта 6 Заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего предприятия "Алмаз" г. Лермонтов Ставропольский край" от 31.05.2013 N 02-08/1957 (далее - Заключение экспертной комиссии) проектная документация "Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего предприятия "Алмаз" г. Лермонтов Ставропольский край" может быть реализована только с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в пункте 5 Заключения экспертной комиссии.
Согласно подпунктами 1, 2 пункта 5 Заключения экспертной комиссии проект "Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего предприятия "Алмаз" г. Лермонтов Ставропольский край" предусматривает работы по организации экологического мониторинга, целью которого является оценка эффективности проектируемых мероприятий (работ) по снижению (устранению) негативного воздействия на окружающую среду последствий разработки уранового месторождения.
Программа экологического мониторинга должна быть разработана в соответствии с требованиями п. 4.89 СП 11-102-97 с детальной разработкой следующих аспектов:
- анализ существующих ситуаций, состава и характера проектных рекультивационных решений;
- создание наблюдательной сети на фоне обстановки, сложившейся к началу работ по реализации проекта;
- ведение наблюдений в течении всего периода рекультивационных работ и первого года эксплуатации;
- мероприятий по устранению нештатных ситуаций;
- разработки смет, учитывающих затраты на проведение всех этапов рекультивационных работ;
- создание сети наблюдения, проведения необходимых анализов и камеральной обработки этапов осуществления запроектированных мероприятий.
Программа экологического мониторинга должна включать систему комплексного наблюдения и контроля за всеми экосистемами:
- воздушной средой;
- поверхностными и грунтовыми водами;
- радиационной ситуации;
- почво-грунтами;
- управление отвалами;
- наблюдение за отвалами шахтных вод после закрытия устьев горных выработок не менее 5 лет.
Проектными решениями планируется закрытие площади поверхности карт N N1, 1 а, 4 (которые закрыты частично), покрытых водой, слоем фосфогипса толщиной не менее 0,5 м, служащего противорадиационным экраном, защитным и выравнивающим слоем из местного грунта и почвенно-растительным слоем с посевом трав.
По окончании рекультивационных работ (выполнения работ по реализации проекта в соответствии с заключением государственной экологической экспертизы до 27.05.2018 г.) ОАО "ГМЗ" необходимо произвести засыпку поверхности хвостохранилища и дамбы грунтом, его планировку, уплотнение и посев травы.
ОАО "ГМЗ" по состоянию на 20.04.2018 проектные решения, в указанной части, не реализованы.
Кроме того, ОАО "ГМЗ" рекультивационные работы выполнялись в отсутствии программы экологического мониторинга, что противоречит заключению экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Рекультивация хвостохранилища ГМЗ и урановых рудников N 1 и N 2 бывшего предприятия "Алмаз" г. Лермонтов Ставропольский край" и не соответствует требованиям приказа Ростехнадзора от 23.11.2016 N 491.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ
"Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Согласно ч. 7 ст. 30 Закона N 174-ФЗ осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы является нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Кроме того, в соответствии с пп. 3 п. 2 части 5 ст. 18 Закона N 174-ФЗ, в случае реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу.
По настоящее время, Общество продолжает выполнять работы по рекультивации хвостохранилища складируя отходы фосфогипса, который по мнению судов служит противорадиационным экраном. Вместе с тем, Общество не располагает достоверными данными, свидетельствующими о негативном воздействии хвостохранилища отходов переработки урановых руд бывшим государственным предприятием "Алмаз", поскольку не осуществляет мониторинг состояния рекультивируемой (рекультивированной) территории, а также экологический мониторинг.
Проектными решениями планируется закрытие площади поверхности карт N N1, 1 а, 4 (которые закрыты частично), покрытых водой, слоем фосфогипса толщиной не менее 0,5 м, служащего противорадиационным экраном, защитным и выравнивающим слоем из местного грунта и почвенно-растительным слоем с посевом трав. Достигнув необходимого уровня (не менее 0,5 м), в отсутствии достоверных сведений о наличии негативного воздействия, Общество продолжает выполнять работы по рекультивации хвостохранилища и складировать отход фосфогипса, высота которого превышает отметку 0,5 м. Следовательно, используя отход фосфогипса с целью рекультивации хвостохранилища Общество фактически осуществляет деятельность по размещению (хранению) отходов.
Подлежит отклонению довод общества о том, что, поскольку эксплуатируемое обществом хвостохранилище не включено в ГРОРО, оно не может считаться специализированным объектом для размещения отходов.
Так, согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
Объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Объекты захоронения отходов - предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.
Объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.
Накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.
Деятельность по размещению отходов производства и потребления носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.
Объект АО "ГМЗ" хвостохранилище - является специализированным объектом размещения отходов, на котором осуществляется размещение (хранение) отходов в смысле, придаваемом этому процессу Законом N 89-ФЗ.
Подлежит отклонению довод общества о том, что решениями Лермонтовского городского суда от 31.07.2017 и от 06.07.2018 в рамках рассмотрения дел N 12-30/2017 и N 12-12/2018 установлено, что действия АО "ГМЗ" по представлению отчетов по форме 2-ТП за 2016-2017 годы без побочного продукта-фосфогипса являются правомерными и привлечение общества за сокрытие, искажение достоверной информации о состоянии окружающей среды по ст. 8.5 КоАП РФ незаконно. И соответственно поскольку фосфогипс не является отходом и заявителем в период с 2016 по 2017 год не осуществлялось размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормам и Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), то общество не может являться плательщиком взносов за негативное воздействие на окружающую среду.
Вместе с тем, постановлением N 19-Э/АР/043/7 от 25 апреля 2019 года, вынесенного старшим государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды по СКФО Магомедовым К.Р., оставленным без изменения судьей Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 30 июля 2019 года, юридическое лицо ОАО "ГМЗ" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.
Решением судьи Ставропольского краевого суда от 18 сентября 2019 года вынесенные в отношении ОАО "ГМЗ" акты (постановление должностного лица и решение судьи городского суда) отменены, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Постановлением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2020 года по делу N 16-146/2020 жалоба старшего государственного инспектора Департамента Росприроднадзора по СКФО Магомедова К.Р. удовлетворена частично.
Постановление N 19-/Э/АР/043/7 от 25 апреля 2019 года, решение судьи Лермонтовского городского суда Ставропольского края от 30 июля 2019 года, решение судьи Ставропольского краевого суда от 18 сентября 2019 года, вынесенные в отношении ОАО "ГМЗ" по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 КоАП РФ, отменены. Производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
В решении от 14 февраля 2020 года судья Пятого кассационного суда общей юрисдикции опроверг вывод Ставропольского краевого суда о том, что в действиях ОАО "ГМЗ" отсутствует событие административного правонарушения, поскольку образуемый на предприятии нейтрализованный фосфогипс не относится к отходам производства, а является побочным продуктом. Так, межрегиональным управлением последовательно приводились доводы о том, что в рамках административного расследования экспертами ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" - ЦЛАТИ по Кавказским Минеральным Водам" с целью определения класса опасности отхода проведены ряд исследований, был произведен отбор проб фосфогипса на территории хвостохранилища, и согласно протоколу биотестирования проб отхода от 08 апреля 2019 года N 33о фосфогипс нейтрализованный, обезвоженный, уплотненный относится к 5-му классу опасности.
Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что вышеприведенные и иные доводы административного органа, содержащиеся в поданных на жалобу возражениях, не получили надлежащей правовой оценки судьи Ставропольского краевого суда.
Кроме того, кассационная инстанцией установлено, что судьей краевого суда оставлено без внимания то, что технологическая документация утверждена и разработана обществом самостоятельно, и по содержанию она не соотносится с документацией, имеющейся у контролирующего органа.
В обоснование данного вывода суд ссылается на основной документ, содержащим сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности, которым является декларация безопасности гидротехнического сооружения, в которой указано, что фосфогипс является отходом.
Таким образом, Пятый кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу, что суждение судьи краевого суда о том, что постановление должностного лица административного органа и решение судьи Лермонтовского городского суда не содержат надлежавшего обоснования совершения юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, не является обоснованным.
Кроме того, статьей 14 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) предусмотрено, что разработка декларации промышленной безопасности предполагает в том числе, всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы, анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности.
Декларация безопасности гидротехнического сооружения - документ, в котором обосновывается безопасность гидротехнического сооружения и определяются меры по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения с учетом его класса (статья 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Федеральный закон N 117-ФЗ).
Согласно статье 10 Федерального закона N 117-ФЗ декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении декларации безопасности гидротехнического сооружения, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе в выдаче такого разрешения (статья 11 Федерального закона N 117-ФЗ).
Так, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 25.02.2016 выдано разрешение N 16-16(02)0029-00-ГОР на эксплуатацию гидротехнического сооружения хвостохранилища РАО ОАО "ГМЗ".
Согласно статье 3 Федерального закона N 117-ФЗ гидротехнические сооружения представляют собой, в том числе, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.
Пункт 9.3 Декларации безопасности комплекса ГТС хвостохранилища РАО ОАО "ГМЗ" (далее - Декларация безопасности) содержит в себе сведения в том числе, о накопителе жидких отходов промышленности. Карта N 6 -накопитель оборотной воды, в которую поступает жидкая фаза фосфогипсовой пульпы, обезвоженной в картах N 1, 1 а и 4, а также дренажные воды.
Так, Декларацией безопасности подтверждается, что на обезвоженные и уплотненные РАО укладывается слой инертного материала (верхний экран) расчетной толщины, в качестве которого используется нейтрализованный фрсфогипс - отход производства азотно-фосфорных удобрений (стр. 22 Декларации безопасности).
Как устанавливалось Департаментом при проведении проверок в отношении ОАО "ГМЗ", так и подтверждается Декларацией безопасности, что пульпа фосфогипса после нейтрализации известковым молоком перекачивается из цеха производства минеральных удобрений ОАО "ГМЗ" на карты хвостохранилища по пульпопроводам. На картах происходит осаждение фосфогипса (пункт 10.16, стр. 32 Декларации безопасности).
При этом на ОАО "ГМЗ" проводится работа по обеспечению безопасности ГТС в соответствии с требованиями Федерального закона N 117-ФЗ и Правил безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов ГШ 03-438-02.
В соответствии с приказом Ростехнадзора от 25.04.2016 N 159 "Об утверждении состава, формы представления сведений о гидротехническом сооружении, необходимых для формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений, и правил ее заполнения" устанавливаются технические характеристики ГТС, содержащие классификацию по видам и типам ГТС. Так, к Виду 6. ГТС специального назначения относят Тип 1. Сооружения, ограждающие хранилища жидких отходов промышленных организаций (хвостохранилища, шламохранилища, золошлакохранилища).
При этом, Сведения о ГТС, необходимые для формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений включают себя ограждающую дамбу N 4 комплекса ГТС хвостохранилища РАО, Вид 6. ГТС специального назначения, относящуюся к Типу 1. Сооружения, ограждающие хранилища жидких отходов промышленных организаций (хвостохранилища, шламохранилища, золошлакохранилища) (таблица 2.17 Приложения 1 Декларации безопасности).
В соответствии с актом преддекларационного обследования комплекса ГТС хвостохранилища РАО ОАО "ГМЗ" от 18.11.2015, утвержденного генеральным директором ОАО "ГМЗ" Пашиным А.С. 29.10.1999 (далее - акт преддекларационного обследования комплекса ГТС) утвержден рабочий проект рекультивации хвостохранилища и начались работы по закрытию карт нейтрализованным фосфогипсом, являющимся отходом производства азотно-фосфорных удобрений на ОАО "ГМЗ". При этом комплекс ГТС хвостохранилища РАО принадлежит ОАО "ГМЗ". Право собственности на комплекс ГТС хвостохранилища РАО принадлежит ОАО "ГМЗ" на основании договора купли-продажи от 17.11.2011 (стр. 2 акта преддекларационного обследования комплекса ГТС).
Вместе с тем, согласно пункту 11 акта преддекларационного обследования комплекса ГТС, описание Карты N 4 включает факт заполнения проектных отметок обезвоженными отходами переработки урановых руд (РАО), использование для обезвоживания фосфогипса - отхода производства азотно-фосфорных удобрений, который применяется в качестве изолирующего слоя, в описание Карты N 6 указан класс опасности складируемых отходов - отходы, используемые с 1991 г. для рекультивации карт (нейтрализованный фосфогипс) - 5 класса (код по ФККО 3 12 241 11 39 5) (стр. 6 акта преддекларационного обследования комплекса ГТС).
В соответствии с пунктом 12.6 акта преддекларационного обследования комплекса ГТС установлено, что карта N 4 наливная, заполняется нейтрализованным фосфогипсом.
На картах N 1, 1а намывается и обезвоживается нейтрализованный фосфогипс, который используется в качестве инертного материала имеющего низкий коэффициент фильтрации, что исключает эманацию радона с поверхностных карт, в которых размещены РАО. Нейтрализованный фосфогипс - отход 5 класса опасности, код по ФККО 3 12 241 11 39 5 (стр. 6 расчета размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии на комплексе ГТС хвостохранилища РАО).
Таким образом, Декларация безопасности и акт преддекларационного обследования комплекса ГТС свидетельствуют о том, что в процессе деятельности ОАО "ГМЗ" образуется отход - фосфогипс.
При этом, представленные доказательства ОАО "ГМЗ" об образовании побочного продукта - фосфогипса подтверждают изменение технологических процессов в результате деятельности ОАО "ГМЗ". Вместе с тем, согласно пункту 3.1 части 3 Федерального закона N 116 декларация промышленной безопасности находящегося в эксплуатации опасного производственного объекта разрабатывается вновь в случае изменения технологических процессов на опасном производственном объекте.
При этом, Декларация безопасности ОАО "ГМЗ" утвержденная 24.02.2016 содержит сведения об образовании нейтрализованного фосфогипса - отхода производства фосфорной кислоты. Необходимо отметить, что разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения выдано на основании Декларации безопасности, сроком до 25.02.2020. Иной Декларации безопасности, предусматривающей образование фосфогипса как побочного продукта, Общество не имеет.
При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что вынесенные департаментом требования от 06.02.2019 N 1 за 2016 г. и от 06.02.2019 N 2 за 2017 г. о внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду недействительными является законными и обоснованным, а требования заявителя не подлежащими удовлетворению.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (неполное выяснение обстоятельств по делу), а апелляционная жалоба департамента - удовлетворению.
Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, не допущено.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
1. Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.09.2019 по делу N А63-7933/2019 - отменить.
2. Апелляционную жалобу Департамента Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (г. Ессентуки) на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.09.2019 по делу N А63-7933/2019 - удовлетворить.
3. В удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Гидрометаллургический завод" (г. Лермонтов) - отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Д.А. Белов
Судьи М.У. Семенов
И.А. Цигельников
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка