Дата принятия: 15 ноября 2019г.
Номер документа: 16АП-4101/2019, А15-104/2018
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 ноября 2019 года Дело N А15-104/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 11.11.2019
Полный текст постановления изготовлен 15.11.2019
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А., судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ковалевой З.С., в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.07.2019 по делу N А15-104/2018 (судья Тагирова З.Т.),
УСТАНОВИЛ:
В Арбитражный суд Республики Дагестан обратилась администрация городского округа "город Каспийск" (далее - заявитель, администрация ГО "город Каспийск", администрация) с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее - заинтересованное лицо, управление, антимонопольный орган) от 01.12.2017 по делу N04-74/2017.
Гусейнов А.С., Абдуллаев Р.М-К. привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя Определениями суда от 13.02.2018, 19.11.2018.
Заявленные требования мотивированы тем, что решение и предписание вынесены с нарушением законодательства, в связи с чем являются незаконными и не обоснованными.
Решением от 31.07.2019 суд признал недействительными пункты 1 и 2 решения от 01 декабря 2017 года по делу N04-74/2017 и предписание Управления ФАС России по РД от 01 декабря 2017 года по делу N04-74/2017, как не соответствующие требованиям антимонопольного законодательства. В удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 3 решения Управления ФАС России по РД от 01 декабря 2017 года по делу N04-74/2017 отказано.
В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда от 31.07.2019 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Отзыв на апелляционную жалобу в суд не поступал.
Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствие сторон, надлежащим образом извещенных о дате и месте проведения судебного заседания.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.07.2019, в порядке ч.5 ст. 268 АПК РФ проверяется только в обжалуемой части, поскольку лица, участвующие в деле, не заявили возражений об этом.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев повторно дело по апелляционной жалобе в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности материалы дела, находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене, апелляционную жалобу - подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается.
На основании договора купли-продажи земельного участка от 28.01.2015 за Гусейновым А.С. Управление Росреестра по Республике Дагестан (далее - Управление Росреестра по РД) зарегистрировало право собственности на земельный участок с кадастровым номером 05:48:000054:50 площадью 600 кв.м (категория земель - земли населенных пунктов - земельные участки индивидуальных жилых домов), расположенного по адресу: РД, г.Каспийск, ул.Бекенезская, 32. (свидетельство о госрегистрации права от 28.01.2015 серии 05АА978526).
Администрация ГО "город Каспийск" своим постановлением от 16.06.2015 N601 изменила вид разрешенного использования земельного участка площадью 600 кв.м с кадастровым номером 05:48:000054:50, принадлежащего Гусейнову А.С. на праве собственности (свидетельство о государственной регистрации права N05-05/012¬05/148/001/2015-253/2 от 28.01.2015), расположенного по адресу: г.Каспийск, ул. Бекензая, 32, со строительства индивидуального жилищного строительства на строительство 3 этажного с мансардой многоквартирного жилого дома, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2013 N131 -ФЗ, статей 4.5,6,10 Правил землепользования и застройки ГО "город Каспийск" (далее - Правила), утвержденных решением Собрания депутатов ГО "город Каспийск" от 01.10.2013 N146 и генерального плана ГО "город Каспийск".
Гражданину Абдуллаеву Рустаму Магомед-Камильевичу 04.07.2016 на основании договора купли - продажи земельного участка от 23.06.2016 Управление Росреестра по РД выдало свидетельство о государственной регистрации права собственности земельного участка площадью 600 кв.м с кадастровым номером 05:48:000054:50 (категория земель - земли населенных пунктов - под строительство трехэтажного жилого дома, расположенного по адресу: РД, г.Каспийск, ул.Бекензская, дN32, о чем в Едином государственном реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 24.10.2014 сделана запись регистрации N05-05/012-05/148/010/2016-2240/2.
Разработанный начальником Управления по строительству и архитектуры администрации ГО "город Каспийск" генеральный план земельного участка,, расположенного по адресу: г.Каспийск. ул.Бекензская, 32, с кадастровым номером 05:48:000054:50, общей площадью 600 кв.м утверден постановлением администрации от 25.12.2015 N1287.
В соответствии с приказом Управления ФАС России по Республике Дагестан от 02.02.2016 N12 (сводный план проведения проверок на 2016 год размещен на официальном сайте прокуратуры РД) управление провело плановую выездную проверку в отношении администрации ГО "город Каспийск" на предмета соответствия антимонопольному законодательству предоставление земельных участков и по его результатам оставило акт проверки от 15.04.2016 N11.
Приказом N171 от 06.07.2017 по результатам проверки по признакам нарушения администрацией ГО "город Каспийск" управление возбудило дело N04-74/2017 по части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Решением управления от 01.12.2017 по делу N04-74/2017 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в издании акта (Постановление от 16.06.2015 N601) об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 600 кв.м., расположенного по адресу: г.Каспийск, ул. Бекензая, 32, с кадастровым номером 05:48:000054:50, в обход процедуры, предусмотренной земельным и антимонопольным законодательством.
Пунктом 2 решения решено выдать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Пунктом 3 решения предусмотрено передать материалы дела N04-74/2017 о нарушении антимонопольного законодательства уполномоченному должностному лицу Управления ФАС России по РД для решения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц административного производства.
В соответствии с указанным решением управление выдало администрации предписание от 01.12.2017 по делу N04-74/2017, которым предписало администрации в течение 14 рабочих дней со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно:
отменить постановление администрации от 16.06.2015 N601 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка";
принять меры в рамках любого доступного и обеспечивающего достоверность и полноту оценки способа оценки разницы между любыми правами пользования земельным участком с видом разрешенного использования со "строительство индивидуального жилого дома" на вид разрешенного использования "строительство 3-хэтажного с мансардой многоквартирного жилого дома" либо путем приведения земельного участка с кадастровым N05:48:000054:50 в состояние, в котором он был до принятия постановления администрации от 16.05.2015 N601 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка".
Администрация, не согласившись с принятыми управлением актами, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 10.01.2018 по делу N04-74/2017.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление администрации, сослался на положения части 1 статьи 15, статьи 23, части 1, 2 статьи 39 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", так же на части 1, 3 статьи 37, часть 2 статьи 39, часть 10 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ, пункт 4 статьи 37, пункт 3 и 3.5 части 1 статьи 4 Федерального закона РФ от 29.12.2004 N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ, статью 209 ГК РФ, указал что собственник может самостоятельно выбрать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий и при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки принятия соответствующего решения об изменении вида разрешенного использования главой местной администрации не требуется.
Суд первой инстанции, сославшись на решение 23-й сессии Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" пятого созыва N146 от 01.10.2013 утвердившее Правила землепользования и застройки городского округа "город Каспийск" с приложением Генплана г. Каспийска, схемы территориального зонирования г. Каспийска, указал, что публичные слушания не предусмотрены, так как имелись утвержденные в установленном Порядке Правила.
Таким, образом, измененный вид разрешенного использования со строительство индивидуального жилого дома на строительство малоэтажного многоквартирного дома совпадает с видами разрешенного использования земельных участков, указанных в п.1 статьи 5 Правил.
Принятое администрацией постановление от 16.06.2015 N601 соответствует требованиям части 3 статьи 37 ГрК РФ и градостроительному регламенту, содержащемуся в статье 10 Правил.
Суд первой инстанции указал, управлением не установлено, каким образом указанное постановление администрации ограничивает конкуренцию или может привести к ее ограничению, поскольку материалами дела не подтверждается факт нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции".
Кроме того, суд первой инстанции указал, что администрация не вправе отменить постановление, послужившее основанием для соответствующей регистрации и возникновения права у Абдуллаева Р.М-К. с измененным видом права пользования на земельный участок, поскольку на день выдачи администрации оспоренного предписания от 01.12.2017 по делу N04-74/2017 предписывающее администрации отменить постановления от 16.06.2015 N601 за Абдуллаевым Р.М-К. в Управление Росреестра по РД уже было зарегистрировано право с измененным видом разрешения использования земельного участка (свидетельство о госрегистрации права собственности от 04.07.2016).
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что судом первой инстанции не в полной мере учтены следующие обстоятельства.
Одной из характеристик земельного участка как объекта недвижимости является его вид разрешенного использования. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При кадастровом учете участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11).
Согласно пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действовавших на момент вынесения администрацией ГО "город Каспийск" актов об изменении видов разрешенного использования, градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации) на основные виды, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования. Последние допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования, осуществляемых совместно с ними.
Частью 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
В силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Согласно пункту 2 ст. 7 ЗК РФ приказа Минэкономразвития РФ от 1.9.2014 г. N 540 утвержден (п. 1) классификатор видов разрешенного использования земельных участков, установлено (п. 2), что в соответствии с классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления настоящего приказа в силу.
Правила землепользования и застройки городского округа "город Каспийск", в связи с отсутствием в них карты градостроительного зонирования, признаны не соответствующими закону решением Собрания депутатов городского округа N230 от 15.04.2015г. "О протесте прокурора города на решение Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" от 01.10.2013г. N146 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа "город Каспийск". Данным решением протест прокурора удовлетворен. В связи с длительным неисполнением указанного решения прокурор 17.11.2015г. обратился в суд, которым Правила признаны недействующими. Через месяц после обращения прокурора в суд, администрацией городского округа "город Каспийск" издано постановление N1295 от 15.12.2015г. "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки горе дского округа "город Каспийск", необходимость принятия которого также подтверждает факт несоответствия закону ранее утвержденных Правил.
Согласно пункту 14 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях обеспечения перехода к конкурентным процедурам предоставления прав на земельные участки для строительства установлено, что с 01 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.
Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка определен статьей 4 Закона N 191-ФЗ.
Решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей часта и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.
Таким образом, применение данной нормы не исключает возложенной на орган местного самоуправления обязанности по исполнению норм Земельного кодекса Российской Федерации и антимонопольного законодательства.
Изменение вида разрешенного использования земельного участка соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного земельного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком-либо праве.
При этом, особенности предоставления земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы в статье 39.1 ЗК РФ. В силу пункта 2 статьи 39.1 ЗК РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39.3 настоящего Кодекса, а также случаев приведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.
В связи с изложенным, Решение и Предписание по делу N04-74/2017 от 01.12.2017г. о нарушении антимонопольного законодательства вынесено Дагестанским УФАС России в соответствии с действующим законодательством и в пределах предоставленных антимонопольным органам полномочий.
Подлежат отклонению доводы администрации о том, что в данном случае публичные слушания не предусмотрены, так как имелись утвержденные в установленном Порядке Правила.
Так, обращение прокурора об отмене Правил землепользования и застройки ГО "город Каспийск" в суд было связано именно с отсутствием приложенной к ним карты градостроительного зонирования. Отсутствие карты градостроительного зонирования изначально не позволяет определить к какой зоне относится тот или иной земельный участок.
Кроме того, подлежит отклонению довод администрации о нарушении антимонопольного законодательства Комиссии Дагестанского УФАС России, при рассмотрении дела N04-74/2017, администрация ГО "город Каспийск" письмом от 15.06.2019г. N1508 сообщило, что согласно Схемы территориального зонирования г.Каспийск, приложения к Правилам землепользования и застройки ГО "город Каспийск", утвержденных Решением Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" N146 от 1.10.2013г. (действовавший на момент изменения вида разрешенного использования), ссылка на которую содержится в п. 1 ст. 6 указанных Правил, земельный участок, расположенный по адресу: г.Каспийск, ул. Бекенезская, 32, принадлежащий Гусейнову А.С. на праве собственности, с кадастровым номером 05:48:000054:50 находится в общественной деловой зоне (ЖД1). Сама схема территориального зогирования г.Каспийск Комиссии не представлена со ссылкой на то, что она не сохранилась, в связи с чем невозможно представить.
Так, администрацией ГО "город Каспийск" заявлено, что согласно выкопировке из схемы территориального зонирования Генерального плана г.Каспийска, утвержденного Решением Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" от 01.10.2013г. N147., земельный участок пл. 600 кв.м., с кадастровым номером 05:48:000054:50, расположенный по адресу: г.Каспийск, ул. Бекенезская, 32 выделен бледно красным цветом и расположен в зоне Ж1. Согласно статьи 5 Правил землепользования и застройки ГО "город Каспийск", утвержденных Решением Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" N146 от 01.10.2013г., Ж1 - это зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-9 этажей и выше).
При таких обстоятельствах следует отнестись критично к представленной администрацией ГО "город Каспийск" в Комиссию Дагестанского УФАС России и суд первой инстанции выкопировке из схемы территориального зонирования Генерального плана г.Каспийска, утвержденного Решением Собрания депутатов городского округа "город Каспийск" от 01.10,2013г. N147, поскольку состоялся факт признания Правил незаконными исключительно по причине отсутствия в них карты градостроительного зонирования, что не позволяет определить к какой зоне относится та или иная Территория городского округа.
В случае противоречия местных нормативных правовых актов (Правила землепользования и застройки ГО "город Каспийск", в последствии отменных) Федеральному закону применяются Федеральный закон (Земельный кодекс Российской Федерации).
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что заявление о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан от 01.12.2017 по делу N04-74/2017 подлежит удовлетворению - являются необоснованным и не соответствующим законодательству.
Следовательно, при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неверно применены нормы материального права, что обусловило неправомерность удовлетворения заявленных администрацией требований по спорному решению и предписанию.
При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.
Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, не допущено.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан - удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.07.2019 по делу N А15-104/2018 в части признания недействительными пунктов 1 и 2 решения от 01.12.2017 по делу N 04-74/2017 и предписания Управления ФАС России по РД от 01.12.2017 по делу N 04-74/2017 - отменить.
В удовлетворении заявления администрации городского округа "город Каспийск" в данной части - отказать.
В остальной части решение оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Д.А. Белов
Судьи Л.В. Афанасьева
И.А. Цигельников
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
