Дата принятия: 05 июля 2019г.
Номер документа: 16АП-2165/2019, А22-4924/2018
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 июля 2019 года Дело N А22-4924/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2019 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2019 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Бейтуганова З.А., судей: Годило Н.Н., Жукова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Савиным Д.Е., в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления городского хозяйства и административно-технического контроля Администрации города Элисты на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 08.04.2019 по делу N А22-4924/2018 (судья Садваев Б.Б.), принятое по исковому заявлению прокурора Республики Калмыкия (г. Элиста) к Управлению городского хозяйства и административно-технического контроля Администрации города Элисты (г. Элиста, ОГРН 10208008769351, ИНН 0814145326) и казенному предприятию Республики Калмыкия Дирекция "Стройзаказчик" (г. Элиста, ОГРН 1020800769472, ИНН 0814134758) о признании сделки недействительной, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерство по строительству, транспорту и дорожному хозяйству (г. Элиста), Администрация города Элисты (г. Элиста), общество с ограниченной ответственностью "КИЦ" (с. Ачикулак),
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Республики Калмыкия (далее - прокурор, истец) обратился в суд с исковым заявлением к Управлению городского хозяйства и административно-технического контроля Администрации города Элисты (далее - Управление, ответчик), казенному предприятию Республики Калмыкия "Дирекция "Стройзаказчик" (далее - предприятие, ответчик) о признании недействительной в силу ничтожности сделку, оформленную договорами на оказание услуг по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Кирова (от Кировского моста до ул. Лермонтова) в г. Элисте РК" N 101 от 12.07.2018, N 102 от 20.07.2018, N 103 от 27.07.2018, N 104 от 31.07.2018, N 105 от 01.11.2018.
Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 08.04.2019 исковые требования удовлетворены. Суд признал недействительными в силу ничтожности договоры на оказание услуг по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Кирова (от Кировского моста до ул. Лермонтова) в г. Элисте РК" N 101 от 12.07.2018, N 102 от 20.07.2018, N 103 от 27.07.2018, N 104 от 31.07.2018, N 105 от 01.11.2018. Судебный акт мотивирован тем, что спорные договоры заключены в нарушении требований предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).
Не согласившись с вынесенным решением, управление обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. Апеллянт ссылается на то, что судом первой инстанции при вынесении обжалуемого судебного акта нарушены нормы материального и процессуального права. Суд ошибочно пришел к выводу, что Законом N 44-ФЗ не предусмотрены ограничения по сумме заключенных договоров. Кроме того, сумма заключенных договоров составляет менее 5% от совокупного годового объема закупок заказчика. Суд не учел, что истцом не представлены доказательства подтверждающие одноименность оказываемой услуги, а также доказательства, подтверждающие нарушение прав и законных интересов иных хозяйствующих субъектов в результате заключения сторонами оспариваемых договоров.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.
Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена 22.05.2019 в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://arbitr.ru/ в соответствии с положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 08.04.2019 по делу N А22-4924/2018 подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Управлением (заказчик) и предприятием (исполнитель) заключены договоры на оказание услуг по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Кирова (от Кировского моста до ул. Лермонтова) в г. Элисте РК" N 101 от 12.07.2018, N 102 от 20.07.2018, N 103 от 27.07.2018, N 104 от 31.07.2018, N 105 от 01.11.2018.
По условиям договоров предприятие обязалось оказать Управлению услуги по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Кирова (от Кировского моста до ул. Лермонтова) в г. Элисте РК", Управление в свою очередь обязалось оплатить оказанные услуги в порядке и на условиях, установленных договорами.
Цена каждого договора не превышает 100 000 руб.
Прокурор, полагая, что при заключении договоров нарушены положения Закона N 44-ФЗ обратился в суд с настоящим иском.
В силу Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
- с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
- с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
- с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.
Из приведенного перечня следует, что прокурор вправе обратиться в суд с иском как о признании сделки недействительной, так и с самостоятельным иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки.
В данном деле прокурор обратился с иском о признании заключенных договор недействительными.
На основании пункта 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным данным Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент заключения договоров).
В пункте 73 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" приведен примерный перечень сделок, являющихся ничтожными в силу прямого указания закона.
Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 74 и 75 названного постановления, также ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к статьям 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично - правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.
Исходя из совокупности условий Закона N 44-ФЗ и пунктов 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта.
Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Положениями части 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 Закона N 44-ФЗ).
В Законе N 44-ФЗ содержится явно выраженный запрет на заключение сделок в обход таких конкурентных способов, без использования которых нарушаются права неопределенного круга третьих лиц - потенциальных участников торгов.
В соответствии со статьей 1 Закона N 44-ФЗ им регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 данного Закона.
Статьей 6 Закона N 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок. При этом согласно статье 8 Закона N 44-ФЗ под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Частью 2 статьи 59 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона.
Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей.
Статья 93 Закона N 44-ФЗ также устанавливает перечень иных случаев, когда заказчик вправе осуществлять закупку у единственного участника. В частности, предусмотрено осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.
Согласно пункту 13 статьи 22 Закона N 44-ФЗ идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке. Определение идентичности товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями (пункт 17 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).
Из спорных договоров следует, что их предметом является оказание Управлению услуг по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по объекту "Капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Кирова (от Кировского моста до ул. Лермонтова) в г. Элисте РК". Следовательно, предмет у всех договоров идентичный, таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что спорные договоры следует считать единой сделкой по оказанию услуг, оформленной пятью договорами.
Заключение ряда связанных между собой гражданско-правовых договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений, предусмотренных названными Законами, с целью уйти от необходимости проведения конкурентных процедур для вступления в правоотношения с муниципальным заказчиком, по сути, дезавуирует его применение и открывает возможность для приобретения незаконных имущественных выгод.
Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что фактически данные договоры образуют единую сделку, оформленную несколькими самостоятельными договорами для формального соблюдения указанного выше ограничения (100 000 руб.), предусмотренного специальным законом, с целью уйти от соблюдения конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.
Таким образом, общая стоимость по спорным договорам составляет свыше 100 000 рублей, что превышает предельно допустимый размер стоимости заказа работ, при размещении которого его стороны вправе заключить гражданско-правовой договор без проведения процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.
В то же время, доказательств соблюдения обязательных конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, при заключении спорной единой сделки в материалы дела не представлено.
Таким образом, довод апеллянта о том, что Законом N 44-ФЗ не предусмотрены ограничения по сумме заключенных договоров, судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на неверном понимании норм материального права.
Между тем, проанализировав содержание спорных договоров, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что определение цены каждого договора в пределах, не превышающих ста тысяч рублей, оценивается судом апелляционной инстанции как обстоятельство, свидетельствующее о намерении сторон уйти от соблюдения конкурентных процедур.
Заключение ряда связанных между собой гражданско-правовых договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, с целью уйти от необходимости проведения конкурентных процедур вступления в правоотношения с государственным заказчиком, по сути, дезавуирует его применение и открывает возможность для приобретения незаконных имущественных выгод.
Ответчики не представили каких-либо доказательств обоснованности дробления единой закупки. Вместе с тем, заключение идентичных договоров на оказание услуг с единственным поставщиком услуг, при наличие у них возможности и обязанности заключения единого контракта с соблюдением предусмотренных Законом N 44-ФЗ требований, свидетельствует об искусственном дроблении единой сделки и оформлении ее самостоятельными договорами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного специальным законом, с целью уйти от соблюдения конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.
Принимая во внимание цели законодательного регулирования Закона N 44-ФЗ, а именно: обеспечение единства экономического пространства, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, а также принципы и основные положения закупки, апелляционный суд считает, что спорные договоры является недействительным (ничтожным), поскольку заключены с нарушением требований Закона N 44-ФЗ и посягают на публичные интересы, либо права или охраняемые законом интересы третьих лиц (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При этом, нарушение публичных интересов выражается в том, что отсутствие публичных процедур способствовало созданию преимущественного положения поставщика (подрядчика, исполнителя) и лишило возможности других хозяйствующих субъектов реализовать свое право на заключение договора.
Привлечение исполнителя без соблюдения процедур, установленных Законом N 44-ФЗ, противоречит требованиям законодательства о контрактной системе, приводит к необоснованному ограничению числа участников закупок и не способствует выявлению лучших условий поставок товаров, выполнения работ или оказания услуг.
Исходя из специфики субъектного состава спорной сделки, процедура заключения договоров, стороной по которым является муниципальный орган, установлена законодателем именно для избежания нецелевого расходования бюджетных средств, следовательно, заключение каких-либо сделок в ином порядке (без запроса котировок, конкурса или аукциона), означает совершение действий в обход закона с противоправной целью, то есть заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом) (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что спорные договоры не соответствуют требованиям, установленным Законом N 44-ФЗ, в связи с чем в силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации являются недействительными (ничтожными).
Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.
Довод апеллянта о том, что истцом не представлены доказательства подтверждающие одноименность оказываемой услуги, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку идентичность оказываемых услуг по спорным договорам усматривается из самого предмета договора.
Ссылка на отсутствие доказательств, подтверждающих нарушение прав и законных интересов иных хозяйствующих субъектов в результате заключения сторонами оспариваемых договоров, не подлежит принятию, поскольку нарушение интересов иных лиц выражается в том, что отсутствие публичных процедур способствовало созданию преимущественного положения поставщика (подрядчика, исполнителя) и лишило возможности других хозяйствующих субъектов реализовать свое право на заключение договора.
Учитывая изложенное, оценив в совокупности материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия считает, что выводы, изложенные в обжалуемом решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом применены нормы права, подлежащие применению, вследствие чего апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права и не влияют на правильность принятого по делу судебного акта, в связи с чем, отклоняются судом апелляционной инстанции.
При указанных обстоятельствах у апелляционного суда отсутствуют предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для изменения или отмены судебного акта арбитражного суда первой инстанции.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 08.04.2019 по делу N А22-4924/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий
З.А. Бейтуганов
Судьи
Н.Н. Годило
Е.В. Жуков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
