Дата принятия: 03 августа 2020г.
Номер документа: 16АП-2032/2020, А15-5850/2019
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 августа 2020 года Дело N А15-5850/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 29.07.2020
Полный текст постановления изготовлен 03.08.2020
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Макаровой Н.В., судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 11.06.2020 по делу N А15-5850/2019, принятое по заявлению Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан об отмене постановления Межрегионального отдела по надзору за объектами нефтегазового комплекса Кавказского управления Ростехнадзора от 14.10.2019 N ПР-208- ПН-1.6/А32-00352-0002/3-1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания,
УСТАНОВИЛ:
Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением об отмене постановления Межрегионального отдела по надзору за объектами нефтегазового комплекса Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, Ростехнадзор) от 14.10.2019 N ПР-208-ПН1.6/А32-00352-0002/3-1 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением суда первой инстанции от 11.06.2020 в удовлетворении заявления министерства отказано.
Судебный акт мотивирован тем, что поскольку министерство, являясь собственником опасного производственного объекта (далее - ОПО), не предприняло должных мер для соблюдения требований промышленной безопасности и обеспечения его регистрации в реестре опасных производственных объектов, не сообщило уполномоченному органу о передаче данного объекта во владение или пользование третьего лица, а также не представило в ходе производства по делу об административном правонарушении доказательств, подтверждающих заявленные им доводы, в действиях заявителя имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, следовательно, основания для отмены обжалуемого постановления управления Ростехнадзора отсутствуют.
Не согласившись с принятым решением, министерство обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В апелляционной жалобе министерство указывает на то, что привлечение его к административной ответственности является незаконным, поскольку министерство не является организацией, эксплуатирующей спорные объекты газораспределения. Ссылается на то, что распоряжением министерства от 27.09.2019 N 578-р спорный объект закреплен на праве оперативного управления за ГКУ РД "Спецгазстройсервис". Министерство как собственник имущества эксплуатацию газопровода не осуществляет. Указанный газопровод по договору передан на техническое облуживание ООО "Газпром трансгаз Махачкала". Апеллянт считает, что обязанность по регистрации газопровода в государственном реестре опасных производственных объектов лежит на организации, которой данный объект передан в оперативное управление. Кроме того, министерство полагает, что само по себе наличие газопровода в собственности не представляет никакой опасности до момента начала его эксплуатации. Просит обжалуемые решение и постановление о привлечение министерства к административной ответственности отменить, производство по делу прекратить.
В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо с доводами, приведенными в ней министерством, не согласно, считает, что заявителем документально не подтвержден факт передачи газопровода в аренду или оперативное управление. Просит обжалуемое решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения по следующим основаниям.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Ростехнадзором в целях осуществления контрольно-надзорных функций в отношении ООО "Газпром трансгаз Махачкала", эксплуатирующего магистральный газопровод Дербентский ЛПУМГ, проведена выездная проверка, в ходе которой установлено, что действующий газопровод отвод высокого давления "Ахты" с рабочим давлением до 5 МПа, присоединенный к магистральному газопроводу "МоздокКазимагомед" на 441 км, и газораспределительная станция "Ахты" (далее - газопровод, газораспределительная станция, опасные производственные объекты) не внесены в государственный реестр опасных производственных объектов.
Уведомлением от 09.08.2019 N ПР-208-ПН-А/1.6/А32-00352-0002/3.-1 министерство было извещено о времени и месте составления определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования и необходимости прибыть 15.08.2019 в 11-00 в структурное подразделение Ростехнадзора. Факт вручения уведомления подтвержден входящим штампом министерства и подписью сотрудника (т. 1 л.д. 60-61).
Определением от 15.08.2019 (с учетом определения об исправлении описок, опечаток от 04.12.2019) управлением возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ в отношении министерства как собственника опасных производственных объектов.
Копия определения от 15.08.2019 направлена в адрес министерства заказным письмом с уведомлением о вручении (т.1 л.д. 62-66).
16.08.2019 в адрес министерства направлен запрос о представлении сведений, касающихся газопровода отвода высокого давления "Ахты", присоединенного к магистральному газопроводу "Моздок-Казимагомед" на 441 км, и газораспределительной станции "Ахты", присоединенной к ГО "Ахты".
16.09.2019 в адрес министерства направлено уведомление о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Уведомление направлено по почте заказным письмом с уведомлением о вручении (т.1 л.д. 62-66).
04.10.2019 в отсутствие законного представителя министерства по результатам административного расследования главным государственным инспектором Шапиевым М.А. в отношении министерства составлен протокол N ПР-208-ПН-1.6/А32-00352-0002/3-1 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.
Копия протокола и определение о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении направлены министерству по почте заказным письмом с уведомлением о вручении (т.1 л.д. 76-83).
Постановлением от 14.10.2019 N ПР-208-ПН-1.6/А32-00352-0002/3-1 министерство привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст.9.1 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.
Копия постановления вручена министерству 16.10.2019, что подтверждается штампом входящей корреспонденции за N 13-4813/19 (т. 1 л.д.14) и уведомлением о вручении почтового отправления (т. 1 л.д.91-92).
В отношении министерства управлением вынесено представление от 16.10.2019 N ПР-208-ПН-1.6/А32-00352-0002/3-1 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, Копия представления направлена заказным письмом с уведомлением о вручении (т. 1 л.д.98).
Полагая свои права нарушенными, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления о привлечении к административной ответственности.
Отказывая в удовлетворении требований министерства, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Объективная сторона данного правонарушения состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность.
Под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Федеральном законе от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, принимаемых в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
Статьей 9 Закона N 116-ФЗ установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО, в том числе обязанность организации соблюдать положения Закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.
Частью 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ предусмотрено, что организация, эксплуатирующая ОПО, обязана обеспечить укомплектованность штата работников ОПО в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на ОПО лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечить проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на ОПО нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на ОПО; организовать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечить наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечить проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на ОПО, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на ОПО посторонних лиц; обеспечить выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ; разрабатывать декларацию промышленной безопасности; заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО; принять участие в техническом расследовании причин аварии на ОПО, принять меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на ОПО, принять меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на ОПО; принять меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на ОПО; вести учет аварий и инцидентов на ОПО.
В соответствии со статьей 2 Закона N 116-ФЗ к ОПО относятся предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении N 1 к Закону N 116-ФЗ.
Согласно данному приложению к категории ОПО относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся, горючие, взрывчатые, токсичные.
В соответствии с частью 3 статьи 2 и подпункту 1 пункта 4 приложения N 2 к Закону N 116-ФЗ устанавливается II класс опасности для опасных производственных объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением свыше 1,2 мегапаскаля или сжиженного углеводородного газа под давлением свыше 1,6 мегапаскаля.
Присвоение класса опасности опасному производственному объекту осуществляется при его регистрации в государственном реестре (часть 4статьи 2 Закона N 116-ФЗ).
Частью 2 статьи 2 Закона N 116-ФЗ предписано, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре (далее - реестр ОПО) в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 N 1371 (далее - Правила регистрации ОПО).
Пунктом 5 Правил регистрации ОПО предусмотрено, что для регистрации объектов в государственном реестре организации и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие эти объекты, не позднее 10 рабочих дней со дня начала их эксплуатации представляют в установленном порядке на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, сведения, характеризующие каждый объект.
Объекты, вводимые в установленном порядке в эксплуатацию, подлежат регистрации федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" в государственном реестре не позднее 20 рабочих дней со дня поступления сведений, предусмотренных пунктом 5 настоящих Правил (п. 6 Правил).
Регистрация ОПО в государственном реестре осуществляется путем предоставления государственной услуги, оказываемой в соответствии с Административным регламентом по предоставлению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденным приказом Ростехнадзора от 08.04.2019 N 140 (далее - Административный регламент).
Согласно пункту 18 Административного регламента основанием для предоставления государственной услуги является направление (представление) заявителем в территориальный орган Ростехнадзора (по адресу места нахождения заявителя) заявления о предоставлении государственной услуги, а также документов, определенных требованиями Административного регламента, содержащих сведения, необходимые для формирования и ведения реестра ОПО.
Заявление о предоставлении государственной услуги заполняется заявителем в соответствии с формой, установленной приложением N 1 к Административному регламенту (далее - заявление), от руки или с использованием электронных печатающих устройств и подписывается руководителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо уполномоченным представителем заявителя, заверяется печатью заявителя (при наличии) или оформляется в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо уполномоченного представителя заявителя (далее - усиленная квалифицированная электронная подпись) (пункт 19 Административного регламента).
В соответствии с пунктом 2 Административного регламента заявителями являются юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие эксплуатацию опасных производственных объектов на праве собственности или ином законном основании (далее - заявители).
Таким образом, из указанных норм следует, что лицами, осуществляющими эксплуатацию ОПО, являются собственники, арендаторы ОПО либо организации (юридические лица или индивидуальные предприниматели), осуществляющие непосредственную эксплуатацию ОПО на ином законном праве.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 17.05.2018 N 48 министерство является органом исполнительной власти Республики Дагестан, реализующим в Республике Дагестан государственную политику в сфере управления государственным имуществом Республики Дагестан, включая вопросы управления земельными ресурсами, реализующим функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере земельных и имущественных отношений, осуществляющим полномочия собственника по управлению имуществом, находящимися в государственной собственности Республики Дагестан, в том числе земельными участками.
Судом первой инстанции также установлено и не оспаривается заявителем, на основании распоряжения Министерства по управлению государственным имуществом Республики Дагестан от 27.09.2013 N 578-р (далее - распоряжение N 578-р) и актов приемки законченных строительством объектов и разрешений на ввод в эксплуатацию, с согласия Правительства Республики Дагестан от 18.09.2013 N 14-16 в государственную собственность Республики Дагестан приняты объекты газораспределения, построенные в рамках республиканских инвестиционных программ, в том числе: газопровод отвод с АГРС к с. Ахты Ахтынского района протяженностью 62030 м, балансовой стоимостью 372665610 руб., акт приемки законного строительством объекта от 03.05.2012 (п. 1 распоряжения N 578-р) (т.1 л.д.120-121).
Пунктом 4 этого же распоряжения объекты газораспределения, указанные в пункте 1 распоряжения, закреплены на праве оперативного управления за КП РД "Спецгазстройсервис".
Согласно обязательству по оперативному управлению объектами газораспределения Республики Дагестан от 18.09.2009 N 237 Министерство по управлению государственной собственность Республики Дагестан передает КП РД "Спецгазстройсервис" для пользования на праве оперативного управления объекты газораспределения, построенные за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан, расположенные в городах и районах Республики Дагестан общей протяженностью 5360,863 км, согласно приложению, являющемуся неотъемлемой частью обязательства (п. 1.1). Настоящее обязательство требует государственной регистрации (п. 1.4).
Дополнительным соглашением от 22.07.2014 к обязательству от 18.09.2009 N 237 внесены изменения в пункт 1.1. обязательства, цифры 5534,02 заменены цифрами 6398,026. Приложение к обязательству изложено в новой редакции. Дополнительное соглашение является необъемлемой частью обязательства, составлено в трех экземплярах и подлежит обязательной регистрации в Управлении Росреестра по Республике Дагестан за счет пользователя.
Согласно выписке из реестра государственного имущества Республики Дагестан от 13.09.2019 N 773/19 в реестре государственного имущества Республики Дагестан содержатся сведения об объекте - газопровод отвод с АГРС к с. Ахты, протяженностью 62030 м. В разделе сведения о правообладателе указано ГКУ РД "Спецгазстройсервис", вид права - оперативное управление, при этом сведений о государственной регистрации права не имеется (т.1 л.д. 69-70).
Исходя из системного толкования пункта 1 статьи 131 и пункта 2 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также пункта 5 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22, право оперативного управления на недвижимое имущество возникает с момента его государственной регистрации, если иное не установлено законом.
Таким образом, апелляционная коллегия считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что несмотря на наличие документов, свидетельствующих о передаче министерством ОПО в оперативное управление ГКУ РД "Спецгазстройсервис", право оперативного управления в отношении указанных ОПО у данной организации не возникло, в силу отсутствия государственной регистрации.
В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно указал, что при отсутствии надлежаще оформленных правоустанавливающих документов о передаче спорного объекта (газопровода отвода с АГРС к с. Ахты), обладающего признаками опасного производственного объекта, третьим лицам, министерство является эксплуатирующей организацией спорных ОПО и соответственно лицом, обязанным в силу положений Закона N 116-ФЗ исполнить комплекс мероприятий, направленных на подготовку и подачу документов для обеспечения регистрации ОПО в реестре опасных производственных объектов.
Следовательно, вывод суда первой инстанции о том, что не исполнив указанной обязанности, министерство является субъектом ответственности за нарушения, предусмотренные частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, является обоснованным.
Апелляционная коллегия критически относится к доводу жалобы о том, что само по себе наличие в собственности министерства опасных производственных объектов не представляет никакой опасности, пока не начнется их эксплуатация, ввиду того, что нормы Закона N 116-ФЗ определены законодателем с целью обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлены на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Квалифицирование промышленных объектов в качестве опасных имеет целью четкое регламентирование обязанностей собственников и лиц, эксплуатирующих такие объекты, по постановке ОПО на учет в государственном реестре, поскольку данной мерой обеспечивается исполнение контрольных функций уполномоченными организациями.
По этой же причине законодателем предусмотрена обязанность внесения изменений в реестр ОПО при смене эксплуатирующего их лица.
Материалами дела подтверждается, что на дату вынесения Ростехнадзором в отношении министерства постановления и предписания от 16.10.2019 сведения о регистрации спорных ОПО в государственном реестре отсутствовали, следовательно, обязанность министерства как собственника ОПО, предусмотренная Законом N 116-ФЗ, не исполнена.
Следовательно, довод министерства об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, отклоняется апелляционным судом.
Апелляционный суд также отклоняет довод заявителя о том, что суд первой инстанции в своем решении указал, что на момент вынесения обжалуемого постановления нарушение министерством не устранено, не соответствует действительности, поскольку право оперативного управления зарегистрировано за ГКУ РД "Спецгазстройсервис" 03.10.2019, но апелляционный судом из материалов дела установлено, что в ходе административного разбирательства заявителем в Ростехнадзор соответствующие документы о регистрации права оперативного управления за ГКУ РД "Спецгазстройсервис" не представлены, возражений ни на протокол, ни на постановление и представление об устранении нарушений не заявлено, в связи с чем в момент вынесения оспариваемого постановления сведения о регистрации прав у Ростехнадзора отсутствовали.
Министерство, являясь лицом, осуществляющим полномочия собственника в отношении указанного опасного объекта, не предприняло должных мер для соблюдения требований промышленной безопасности и обеспечения его регистрации в реестре ОПО, не сообщило уполномоченному органу о передаче этого объекта во владение или пользование третьего лица, не представило в ходе производства по делу об административном правонарушении доказательств об этом.
Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Доказательств невозможности соблюдения заявителем требований законодательства о промышленной безопасности в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется.
С учетом вышеизложенного и установленных в ходе рассмотрения дела обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии в действиях (бездействии) министерства состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и его вины.
Существенных нарушений порядка привлечения заявителя к административной ответственности, влекущих отмену постановления по делу об административном правонарушении, судом первой инстанции не установлены.
Апелляционный суд считает, что поскольку Законом N 116-ФЗ не предусмотрен срок, в течение которого собственник или другая эксплуатирующая ОПО организация должна исполнить обязанность по регистрации ОПО в государственном реестре, данное правонарушение является длящимся и срок привлечения к административной ответственности исчисляется с момента его обнаружения.
В связи с чем, апелляционный суд считает, что оспариваемое постановление вынесено в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения к административной ответственности с момента обнаружения административного правонарушения. Назначенное управлением наказание соответствует минимальному размеру санкции, установленной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству; нормы материального и процессуального права не нарушены и применены правильно; судом полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 11.06.2020 по делу N А15-5850/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Н.В. Макарова
Судьи: Д.А. Белов
И.А. Цигельников
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
