Дата принятия: 15 июня 2020г.
Номер документа: 16АП-1121/2020, А63-15884/2019
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июня 2020 года Дело N А63-15884/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 08.06.2020.
Полный текст постановления изготовлен 15.06.2020.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Макаровой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., при участии в судебном заседании: от заявителя - муниципального бюджетного учреждения культуры муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края "Муниципальное бюджетное учреждение культуры "Журавское сельское культурное объединение" (ОГРН 1152651013173) - Посевкина В.А. (доверенность от 01.08.2019); от заинтересованного лица - контрольно-счетной палаты Новоселицкого муниципального района - Шейкиной Л.В. (доверенность от 01.06.2020), Дорошенко Т.И. (доверенность от 01.06.2020), в отсутствие администрации Новоселицкого муниципального района Ставропольского края, администрация муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения культуры муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края "Муниципальное бюджетное учреждение культуры "Журавское сельское культурное объединение" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2020 по делу N А63-15884/2019,
УСТАНОВИЛ:
решением Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2020 отказано в удовлетворении требований муниципального бюджетного учреждения культуры муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края "Муниципальное бюджетное учреждение культуры "Журавское сельское культурное объединение" (далее - учреждение, учреждение культуры), к контрольно-счетной палате Новоселицкого муниципального района (далее - контрольно-счетная палата), к администрации Новоселицкого муниципального района Ставропольского края (далее - администрация района), об оспаривании представления от 14.06.2019; о признании незаконными действий председателя контрольно-счетной палаты Шейкиной Л.В. по вынесению представления от 14.06.2019. Судебный акт мотивирован тем, что представление не нарушает прав и интересов учреждения в сфере экономической деятельности, направлено на выполнение бюджетного законодательства, не возлагает на него дополнительных обязательств и не влечет негативных для него последствий.
В апелляционной жалобе и дополнениях к ней заявитель просит отменить решение суда и удовлетворить его заявление, ссылаясь на нарушение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В обоснование доводов учреждение культуры ссылалось на существенные нарушения бюджетного законодательства и Стандарта финансового контроля Контрольно-счетной палаты Новоселицкого муниципального района Ставропольского края "Общие правила проведения контрольного мероприятия" являющегося приложением N 5 к распоряжению главы Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 28.05.2013 N 42 при проведении проверки, указывало на то, что проверка проведена в отношении учреждения, не наделенного полномочиями получателя бюджетных средств, в отсутствие соответствующего распоряжения; срок проведения контрольного мероприятия был значительно расширен, изменения в программу контрольного мероприятия относительно сроков его проведения не внесены, соответствующий распорядительный акт по этому поводу не издан. Также учреждение культуры настаивает на отсутствии в оспариваемом представлении ссылок и выводов о нарушении бюджетного законодательства, незаконность вынесения представления в части устранения нарушений иного законодательства, не регламентирующего бюджетные правоотношения (налогового, трудового).
Представители контрольно-счетной палаты в отзыве на апелляционную жалобу и в судебном заседании просят суд оставить решение без изменения, как принятое на основе всестороннего и полного исследования доказательств, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Администрация муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора, отзыв на апелляционную жалобу и своих представителей в суд не направила.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие администрации района и третьего лица, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом.
Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом, контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется советом Новоселицкого муниципального района и ему подотчетна.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Положения о Контрольно-счетной палате Новоселицкого муниципального района Ставропольского края, утвержденного решением совета Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 15.06.2017 года N 390 (далее - Положение о контрольно-счетной палате) контрольно-счетной палатой был сформирован план работы на 2019 год, утвержденный приказом председателя от 25.12.2018 N 11 (далее - план работы).
Пунктом 2.1 плана работы было предусмотрено проведение контрольного мероприятия в учреждении культуры.
Основанием для включения в план работы данного контрольного мероприятия стало ходатайство администрации МО от 29.11.2018 N 866.
В соответствии с пунктом 1.4 Соглашения от 09.01.2018 N 4 "О передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля", заключенного между администрацией МО и советом Новоселицкого муниципального района, "другие контрольные и экспертно-аналитические мероприятия включаются в план работы контрольно-счетного органа района на основании предложений органов местного самоуправления поселения, представляемых в сроки, установленные для формирования плана работы контрольно-счетного органа района.
Администрация МО инициировала проведение проверки учреждения в связи с необходимостью осуществления контрольных функций учредителя и в связи с отсутствием в штате администрации МО квалифицированных специалистов ревизоров.
05 марта 2019 года в совет Новоселицкого муниципального района Ставропольского края на имя председателя совета Ворониной С.Н. поступил запрос прокуратуры Новоселицкого района от 04.03.2019 N 7/4-77-2019 о проведении совместных объективных и всесторонних проверочных мероприятий с контрольно-счетной палатой в отношении учреждения.
Данный запрос был передан в контрольно-счетную палату для исполнения.
20 марта 2019 года в соответствии с пунктом 2.1 плана работы председателем контрольно-счетной палаты был издан приказ N 3 о проведении контрольного мероприятия в отношении учреждения с указанием срока проведения проверки - с 26.03.2019 по 26.04.219.
В соответствии с пунктом 9.3 Регламента контрольно-счетной палаты, утвержденного распоряжением главы Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 22.03.2013 N 22 (далее - Регламент) 20.03.2019 на имя руководителя учреждения был направлен запрос о предоставлении документов в срок до 25.03.2019.
25 марта 2019 года согласно пункту 9.4 Регламента председателем контрольно-счетной палаты был издан приказ N 4 "Об утверждении программы контрольного мероприятия".
До 25.03.2019 бухгалтерские и нормативно-правовые документы, указанные в перечне запроса учреждением были представлены не полном объеме.
Как следует из служебной записки от 23.04.2019 инспектора контрольно-счетной палаты, направленной председателю контрольно-счетной палаты, бухгалтерский учет учреждения велся с нарушениями, а именно: в части ведения кассовых, в части неверного исчисления размеров среднего заработка (отпускные) по всем работникам учреждения в 2016-2018 годах, в части учета и списания основных средств, в части учета и списания материальных запасов.
Выявленные нарушение послужили основанием для продления срока проведения проверочного мероприятия до 03.06.2019, о чем в соответствии с пунктом 9.7 статьи 9 Регламента председателем контрольно-счетной палаты был издан приказ от 24.04.2019 N 5.
Приказом председателя контрольно-счетной палаты от 24.04.2019 N 6 были внесены изменения в программу контрольного мероприятия.
По результатам проверки в соответствии с пунктом 11.6 статьи 11 Регламента был составлен акт от 03.06.2019.
Разногласий либо пояснений к данному акту от учреждения не поступило, акт был подписан директором учреждения с отметкой "но не согласна", пояснения в письменном виде не оформлялись.
Ввиду отсутствия разногласий к акту проверки и в соответствии с пунктом 13.1 статьи 13 Регламента учреждению было вынесено представление от 14.06.2019 с указанием нарушений и недостатков, выявленных в результате проведенного контрольного мероприятия.
Как следует из представления,
- в нарушение пункта 3.2 муниципального задания учреждения на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов учреждением не представлены учредителю отчеты об исполнении муниципального задания по форме, утвержденной пунктом 3.1, за 1 полугодие 2016 года - в срок до 10.07.2016, за 2016 год - в срок до 01.02.2017;
- в нарушение пункта 4.3 муниципального задания учреждением не представлены учредителю отчеты об исполнении муниципального задания по форме, утвержденной пунктом 4.1 за 1 полугодие 2017 года - в срок до 10 июля 2017, за 2017 год - в срок до 01.02.2018;
- в нарушение пункта 4.3. муниципального задания учреждения культуры на 2018 год и плановый период 2019, 2020 годов учреждением не представлены учредителю отчеты об исполнении муниципального задания по форме, утвержденной пунктом 4.1 "Форма отчета об исполнении муниципального задания", за 1 полугодие 2018 года - в срок до 10.07. 2018, за 2018 год - в срок до 01.02.2019;
- в нарушение пункта 14 постановления администрации МО от 25.02.2014 N 14 "О внесении изменений в Порядок формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений Новоселицкого муниципального района и финансового обеспечения выполнения муниципального задания" учреждением на момент проверки не размещены в установленном порядке на официальном сайте в информационно телекоммуникационной сети "Интернет" отчеты об исполнении муниципального задания за первое полугодие 2016 года и за 2016 год, за первое полугодие 2017 года и за 2017 год, за первое полугодие 2018 года и за 2018 год, предусмотренные учредителем;
- в нарушение статьи 32 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ) в Учетной политике учреждения на 2016 год имеется ссылка на Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ, который утратил силу с 01.01.2013;
- в нарушение статьи 8 Закона N 402-ФЗ в учреждении отсутствует Положение об учетной политике на 2017 год;
- в нарушение пункта 11 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения" (далее - приказ N 81н) к плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения на 2017 год, на 2018 год не приложены расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам, являющиеся справочной информацией к Плану и сформированные с учетом норм трудовых, материальных, технических ресурсов, используемых для оказания учреждением услуг (выполнения работ);
- в нарушение пункта 3 приказа N 81н план финансово-хозяйственной деятельности утвержден учредителем только на 2017 год без учета планового периода, на 2018 год без учета планового периода, на 2019 год также, без учета планового периода;
- в нарушение статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) нарушена последовательность утверждения муниципального задания и плана финансово-хозяйственной деятельности в 2016, 2018 годах;
- в нарушение пункта 4.6 Указаний Центрального банка РФ от 11.03.2014 N 3210-У "О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства" при оформлении кассовых документов в проверяемом периоде кассовые операции составили 30 450,00 руб., в том числе 2016 году - 13 200,00 руб., в 2017 году- 17 250,00 руб.;
- в нарушение статьи 11 Закона N 402-ФЗ, БК РФ инвентаризация финансовых обязательств перед составлением годовой бухгалтерской отчетности за 2016-2018 годы в учреждении не проводилась, что дает право усомниться в достоверности бухгалтерской отчетности за указанный период;
- в нарушение пунктов 3, 4 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" факт предоставления недостоверной информации о принятых учреждением обязательствах, повлек за собой искажение валюты баланса в 2016 году в активе на общую сумму 2 301,02 руб., в пассиве - на общую сумму 1 346,75 руб., в 2017 году в активе - на общую сумму 4 511,56 руб., в пассиве - на общую сумму 1 203,83 руб., в 2018 году в активе - на сумму 6 842,75 руб., в пассиве - на сумму 246,70 руб.;
- в нарушение статьи 34 БК РФ учреждением произведены неэффективные расходы бюджетных средств, в части прочих расходов (уплата пени, штрафов) в общей сумме 63 614,19 руб., в том числе в 2016 году - 3 353,71 руб., в 2017 году - 60,48 руб., в 2018 году - 60 200,00 руб.;
- в нарушение статьи 34 БК РФ учреждением произведены неэффективные расходы бюджетных средств, в части прочих работ и услуг (оплата за консультационные услуги по формированию учетной политики, что в соответствии с должностной инструкцией бухгалтера учреждения, входит в его должностные обязанности) в 2018 году в сумме 4 950,00 руб.;
- в нарушение статьи 34 БК РФ учреждением произведены опережающие платежи по расходам текущего года (в марте 2018 года единовременно произведена оплата за услуги по информационно технологическому сопровождению программного продукта "1С: Предприятие 8" за 12 месяцев), вследствие чего неэффективное использование бюджетных средств в 2018 году составило 35 592,00 руб.;
- в нарушение статей 208, 420 Налогового Кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) (при расчетах по договорам ГПХ не производилось удержание и перечисление сумм НДФЛ (48 269,00 руб.), суммы вознаграждения не облагались страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование (100 622,30 руб.);
- в нарушение пункта 4.4 раздела 4 Устава учреждения, пункта 10 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" учреждением произведено списание особо ценного движимого имущества без согласия Учредителя на сумму 1 156 531,97 руб.;
- в нарушение статьи 9 Закона N 402-ФЗ, приказа Министерства финансов Российской Федерации от 25.03.2011 N 33н "Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений" (далее - приказ N 33н), приказа N 157н, приказа Министерства финансов Российской Федерации от 16.12.2010 N 174н "Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкции по его применению" (далее - приказ N 174н) учреждением списано 436 347,63 руб. основных средств без нормативно-правового документа и без акта на списание;
- в нарушение раздела 3 абзаца 2 Приложения N 5 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.03.2015 N 52н в отдельных инвентарных карточках не в полном объеме указаны сведения об объекте;
- в нарушение пункта 3.44 приказа Министерства финансов Российской Федерации от 13.06.1995 N 49 "Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств", пункта 2 статьи 12 Закона N 402-ФЗ в учреждении не проводилась инвентаризация расчетов перед составлением годовой бухгалтерской отчетности за 2016 - 2018 гг., что дает право усомниться в достоверности бухгалтерской отчетности учреждения за 2016-2018 г.г.;
- установлены нарушения статьи 9 Закона N 402-ФЗ в части отражения в учете и списании строительных материалов в 2016-2018 г.г. на сумму 383 298,16 руб.;
- установлены нарушения статьи 9 Закона N 402-ФЗ в части отражения в учете и списании материальных запасов (ткани) в 2016-2018 гг. и истекшем периоде 2019 года на сумму 68 435,32 руб. (в проверяемом периоде не установлены факты постановки на учет сценических костюмов из приобретенных тканей);
- установлены нарушения статьи 9 Закона N 402-ФЗ в части отражения в учете и списании сувенирной продукции, подарочных наборов, елочных украшений, шаров, гирлянд и т.д. в 2016-2017 г.г. на сумму 51 541,34 руб.;
- установлены нарушения статьи 13 Закона N 402-ФЗ в части отражения недостоверной бухгалтерской отчетности в Справке о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах (форма 0503730) за 2017 год по забалансовому счету 03 "Бланки строгой отчетности" на сумму 41,00 руб., по забалансовому счету 21 "Основные средства стоимостью до 3 000 рублей включительно в эксплуатации" на сумму 12 277,60 руб.;
- установлены нарушения статьи 13 Закона N 402-ФЗ в части отражения недостоверной бухгалтерской отчетности в Справке о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах (форма 0503730) за 2018 год по забалансовому счету 21 "Основные средства в эксплуатации" на сумму 7 317,60 руб.;
- установлены нарушения статьи 9 Закона N 402-ФЗ в части составления первичных учетных документов при совершении факта хозяйственной жизни (в части не предоставления отчетов по билетам и квитанциям) в 2016-2018 г.г., истекшем периоде 2019 г. на сумму 191 150,00 руб.;
- в нарушение Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений администрацией МО не утверждено Положение о системах оплаты труда работников учреждения, не определены минимальные оклады (ставки) по профессиональным квалификационным группам (квалификационным уровням профессиональных квалификационных групп). Следовательно, размеры должностных окладов, определенные учреждением самостоятельно и утвержденные Положениями об оплате труда работников учреждения от 15.01.2016, от 27.12.2018 установлены не обоснованно;
- в нарушение статьи 144 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) в учреждении в проверяемом периоде установлено несоответствие отнесения должностей к профессиональным квалификационным группам должностей работников культуры, искусства и кинематографии;
- в нарушение статьи 135 ТК РФ, Положения по оплате труда работников учреждения от 15.01.2016 не установлены размеры должностного оклада по отдельным должностям (звукооператор; аккомпаниатор; специалист по закупкам; делопроизводитель; программист; водитель; мастер по ремонту здания и хозяйственного инвентаря; завхоз; костюмер; художник-декоратор; уборщик служебных помещений), однако такие должности утверждены штатными расписаниями учреждения;
- в нарушение Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 N 2190-р, которой предусмотрено осуществление мероприятий по обеспечению соответствия работников государственных и муниципальных учреждений обновленным квалификационным требованиям, образование отдельных работников учреждения не соответствует требованиям к уровню квалификации, установленным критериями отнесения занимаемых должностей к профессиональным квалификационным группам работников культуры, искусства и кинематографии;
- сумма неправомерно начисленной и выплаченной ежемесячной выплаты стимулирующего характера за интенсивность и высокие результаты директору учреждения Резниковой Е.М. за период с июля 2016 г. по декабрь 2016 г. составила 3 747,00 руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 1 131,59 руб. по статье 2130000 "Начисления на выплаты по оплате труда;
- сумма неправомерно начисленной и выплаченной ежемесячной выплаты стимулирующего характера за специальное образование в области культуры (10%) директору учреждения Резниковой Е.М. за период с июля 2016 г. по февраль 2019 г. составила 48 902,90 руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 14 768,68 руб. по статье 2130000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- неправомерно произведенные расходы учреждения в части оплаты труда в 2016 году (выполнение доп. работы, входящей в должностные обязанности работника) составили 8 588,70 руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 2 593,78 руб. по статье 2130000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- в нарушение штатного расписания от 15.05.2017 N 2, приказа директора учреждения от 01.06.2017 N 32/1 недоплата заработной платы (в связи с неверно установленным окладом) хормейстеру народного коллектива "Истоки" Тучкову А.А. за июнь 2017 года составила 1 928,50 руб.;
- неправомерно произведенные расходы учреждения в части оплаты труда в 2016 г. (несоответствие фактически отработанных дней по табелю и дней, указанных в расчетно-платежной ведомости) составили 3 153,71 руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 1 007,58 руб. по статье 2130000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- неправомерно произведенные расходы учреждения в части оплаты труда (излишне начисленная надбавка за стаж) в 2016 г. составили 1 335,71руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 403,38 руб. по статье 2130000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- в нарушение пункта 1 приказа директора учреждения от 21.04.2017 N 44 по должностям режиссера, руководитель клубного формирования оклад увеличен на 33,3%, по должностям программист, завхоз, уборщик служебных помещений должностные оклады установлены в прежнем размере (по приказу увеличение должно быть на 20%);
- в нарушение пункта 1 приказа директора учреждения Резниковой Е.М. от 27.04.2018 N 24 по должности хормейстер народного коллектива "Истоки" оклад увеличен с 7 418,00 руб. до 12 037,00 руб., то есть на 62,3% (по приказу увеличение должно быть на 30%);
- неправомерно произведенные расходы учреждения в части выплаты премий работникам в 2016-2019 г.г. (отсутствие распорядительных документов о назначении премий) составили 45 555,39 руб. по статье 2110000 "Заработная плата" и 13 757,73 руб. по статье 213000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- неправомерно произведенные расходы учреждения в 2017 году в части оплаты труда (размеры начисленных выплат стимулирующего характера работникам учреждения не соответствуют размерам, установленным приказом директора), составили 3 664,06 руб. по статье 211000 "Заработная плата" и 1 106,55 руб. по статье 213000 "Начисления на оплату труда". Недоплата составила 1 026,00 руб.; - неправомерно произведенные расходы учреждения в 2017 году в части оплаты труда (размер начисленной премии идет в разрез приказу) составили 2 000,00 руб. по статье 211000 "Заработная плата" и 604,00 руб. по статье 213000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- неправомерно произведенные расходы учреждения в 2017 году в части оплаты труда за выполнение дополнительного объема работы (отсутствие распорядительных актов о поручении дополнительной работы и установлении размера доплаты) составили 30 594,11 руб. по статье 211000 "Заработная плата" и 9 239,42 руб. по статье 213000 "Начисления на выплаты по оплате труда";
- в нарушение статьи 34 БК РФ учреждением произведены неэффективные расходы бюджетных средств, в части заработной платы (в штат принят водитель при отсутствии транспортного средства на балансе учреждения) за 2016 год в общей сумме 118 180,06 руб., в том числе по статье 211000 "Заработная плата" 90 768,10 руб., по статье 213000 "Начисления на оплату труда" 27 411,96 руб;
- неправомерные выплаты в части исчисления среднего заработка по учреждению в проверяемом периоде составили в общей сумме 11 827,31 руб. по статье 211000 "Заработная плата" и 3 571,84 руб. по статье 213000 "Начисления на выплаты по оплате труда".
В представлении имеются выводы о наличии в действиях учреждения культуры признаков административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.11, 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Оспариваемым представлением учреждению предложено:
- неукоснительно соблюдать требования по ведению бухгалтерского учета и кассовых операций, изложенные в Законе N 402-ФЗ, в приказе N 157н, в приказе N 174н, Порядке ведения кассовых операций в Российской Федерации, ТК РФ;
- руководителю усилить контроль за надлежащим оформлением приказов, первичных учетных документов, бухгалтерской документации; принять меры по устранению несоответствия образования отдельных работников учреждения требованиям к уровню квалификации, установленным критериями отнесения занимаемых должностей к профессиональным квалификационным группам работников культуры, искусства и кинематографии;
- главному бухгалтеру устранить указанные в акте нарушения и недостатки в части ведения бухгалтерского учета и формирования бюджетной отчетности;
- руководителю принять меры по установлению виновных лиц и привлечению их к дисциплинарной ответственности, по фактам установленных в ходе проверки нарушений; принять меры по возмещению в бюджет муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края неправомерно произведенные расходы в части оплаты труда в общей сумме 207 553,44 руб., в т.ч. за 2016 год - 120 271,44 руб., за 2017 год - 73 677,29 руб., за 2018 год - 13 604,71руб.;
- о принятом решении необходимо уведомить контрольно-счетную палату в срок до 14.07.2019.
Не согласившись с вынесенным представлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.
При этом указанный Федеральный закон не разделяет такие субъекты как казенные, бюджетные и автономные государственные (муниципальные) учреждения.
Названная норма свидетельствует о том, что внешний муниципальный контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении казенных, бюджетных и автономных муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования.
Пунктом 2 статьи 8 Положения о контрольно-счетной палате Новоселицкого муниципального района, утвержденного решением совета Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 15.06.2017 N 390 (далее - Положение о контрольно-счетной палате) определено, что внешний финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой в отношении органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в собственности Новоселицкого муниципального района.
В соответствии с Уставом учреждение является муниципальным бюджетным учреждением культуры муниципального образования Журавского сельсовета Новоселицкого района Ставропольского края.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 1 статьи 8 Положения о контрольно-счетной палате между советом Новоселицкого муниципального района и муниципальным образованием Журавского сельсовета Новоселицкого района заключено Соглашение от 29.01.2019 N 4 о передаче контрольно-счетной палате полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и передаче из бюджета муниципального образования Журавского сельсовета в бюджет Новоселицкого муниципального района Ставропольского края межбюджетных трансфертов на осуществление переданных полномочий (далее - Соглашение).
Разделом 4 данного Соглашения установлены права и обязанности сторон.
Согласно пункту 4.2 Соглашения контрольно-счетный орган района включает в планы своей работы ежегодно - внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета поселения и экспертизу проекта бюджета поселения; в сроки, не противоречащие законодательству - иные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия с учетом финансовых средств на их исполнение; проводит предусмотренные планом своей работы мероприятия в сроки, определенные по согласованию с инициатором проведения мероприятия (если сроки не установлены законодательством); для подготовки к внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета поселения имеет право в течение соответствующего года осуществлять контроль за исполнением бюджета поселения и использованием средств бюджета поселения; определяет формы, цели, задачи и исполнителей проводимых мероприятий, способы их проведения, проверяемые органы и организации в соответствии со своим регламентом и стандартами внешнего муниципального финансового контроля и с учетом предложений инициатора проведения мероприятия.
В соответствии со статьей 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются государственные (муниципальные) учреждения.
Судом установлено, что проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения культуры за 2016 год, 2017 год, 2018 год и истекший период 2019 года контрольно-счетной палатой проведено в соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ, статьей 8 Положения о контрольно-счетной палате, статьей 266.1 БК РФ.
Как следует из Программы проведения контрольного мероприятия, целью контрольного мероприятия является определение законности, эффективности и целевого использования объемов бюджетных ассигнований, предоставленных в 2016 году, 2017 году, 2018 году и истекшем периоде 2019 года на осуществление финансово-хозяйственной деятельности учреждения культуры.
В соответствии со статьей 6 БК РФ бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Статьей 69 БК РФ установлено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Согласно статье 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам; осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.
Названная норма свидетельствует о том, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг относятся как ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений, так и ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Субсидии бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания - это вид бюджетных ассигнований. Субсидия имеет бюджетно-правовую основу и определяется как предоставляемые из бюджета соответствующего уровня денежные средства юридическому лицу, а именно бюджетным и автономным учреждениям, для финансирования целевых расходов, то есть на обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг бюджетными или автономными учреждениями.
При этом нормами действующего бюджетного законодательства не установлено, что ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания после списания в установленном порядке с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения теряют статус средств соответствующего бюджета.
Исходя из вышеизложенного, цель контрольного мероприятия вопреки доводам учреждения культуры не является ничтожной.
Доводы учреждения о том, что оно не является участником бюджетного процесса, судом отклонены правомерно.
В соответствии с пунктом 2 статьи 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Положениями статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлено, что бюджетное учреждение не может являться получателем бюджетных средств и не является участником бюджетного процесса.
Согласно положениям статьи 78.1 Кодекса в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Как указано в письме Министерства финансов Российской Федерации от 23.05.2014 N 02-03-11/24579, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения указанная субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения статьи 306.4 БК РФ.
При этом статья 78.1. БК РФ не содержит норм, в соответствии с которыми, субсидия после списания в установленном порядке с единого счета бюджета и зачисления ее на счет бюджетного учреждения, теряет статус средств соответствующего бюджета.
Указанные письменные разъяснения Минфина России не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Соответствующие письма Минфина России имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации и не препятствуют руководствоваться нормами законодательства в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России.
Исходя из того, что Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329, не установлены полномочия Министерства финансов Российской Федерации официально толковать положения законодательства Российской Федерации и практику его правоприменения, ссылка учреждения на указанное письмо, является несостоятельной.
Как следует из Регламента контрольно-счетной палаты, пункт 10.1 статьи 10 касается контрольных мероприятий, осуществляемых контрольно-счетной палатой по месту нахождения проверяемого объекта.
Из пояснений сторон следует, что контрольное мероприятие осуществлялось не по месту нахождения проверяемого объекта, находящегося по адресу: с. Журавское, ул. Шоссейная, 8, а в помещении контрольно-счетной палаты по адресу: с. Новоселицкое, ул. Шоссейная 45, куда и предоставлялись документы учреждением.
В ходе опроса свидетеля Пчелинцевой Елены Васильевны, вызванной судом по ходатайству учреждения, являющейся на момент проведения контрольного мероприятия главным бухгалтером учреждения, проверка фактически проводилась на территории контрольно-счетной палаты на основании документов, предоставляемых учреждением.
Основания проведения мероприятий на территории учреждения или на территории контролирующего органа не являются существенными для оценки законности оспариваемого предписания.
В соответствии с пунктом 10.1 статьи 10 Регламента контрольно-счетной палаты председателем были подготовлены удостоверения на право проведения контрольного мероприятия N 1 от 26.03.2019 и N 2 от 26.03.2019.
Руководителю проверяемого объекта удостоверения перед началом проведения контрольного мероприятия не представлялись, поскольку сотрудники контрольно-счетной палаты не находились по месту нахождения проверяемого объекта, необходимость предъявления удостоверений отсутствовала.
При этом основание проведения контрольного мероприятия, тема контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, Ф.И.О. и должности сотрудников контрольно-счетной палаты, которые будут проводить контрольное мероприятие, содержится в уведомлении о проведении контрольного мероприятия от 20.03.2019 N 11, с которым руководитель проверяемого объекта был ознакомлен 20.03.2019.
В соответствии с пунктом 9.4 статьи 9 Регламента контрольно-счетной палаты утвержденная программа в процессе проведения контрольного мероприятия может быть при необходимости дополнена или сокращена ответственным за ее проведение с обязательным утверждением изменений председателем контрольно-счетной палаты.
В ходе проведения контрольного мероприятия возникла необходимость внесения изменений в пункты 7, 9 программы в части изменения сроков его проведения и составления акта проверки, что явилось основанием для издания приказа от 24.04.2019 N 6 "О внесении изменений в приказ председателя контрольно-счетной палаты Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 25.03.2019 N 4 "Об утверждении программы контрольного мероприятия".
Поскольку пункт 9.4 Регламента контрольно-счетной палаты не содержит норм, обязывающих уведомлять руководителя проверяемого объекта о продлении сроков контрольного мероприятия с указанием причин его продления, учреждение не было ознакомлено с приказом от 24.04.2019 N 6.
В соответствии с пунктом 9.7 статьи 9 Регламента контрольно-счетной палаты решение о продлении первоначально установленного срока проведения контрольного мероприятия принимается председателем контрольно-счетной палаты, либо исполняющим обязанности председателя. Решение о продлении срока проведения контрольного мероприятия принимается на основании мотивированной служебной записки руководителя контрольного мероприятия, в которой указывается выполненный на дату окончания срока объем работ и обосновывается причина, по которой необходимо продлить сроки проведения контрольного мероприятия.
Как установлено из материалов проверки, 23.04.2019 на имя председателя контрольно-счетной палаты поступила служебная записка от инспектора контрольно-счетной палаты о проведенной работе, перечне не представленных к проверке документов по состоянию на 23.04.2019. Служебная записка содержала информацию о том, что в учреждении неудовлетворительное состояние бухгалтерского учета, а именно: в части ведения кассовых операций (данный факт зафиксирован в акте от 03.06.2019 на страницах 24-28 с приложением пояснительных записок бухгалтера Пчелинцевой Е.В. от 23.04.2019 N 43, от 23.04.2019 N 44); в части неверного исчисления размеров среднего заработка (отпускные) по всем работникам учреждения в 2017 - 2018 годах.
Выявленные обстоятельства явились основанием для проведения инспектором перерасчетов размеров среднего заработка по всем работникам учреждения за проверяемые периоды, проведения сверки предоставленного к проверке учреждением перечня основных средств на списание за 2016 год с актами на списание, оборотно-сальдовой ведомостью, главной книгой и формами годовой бухгалтерской отчетности за 2016 год: установления достоверной стоимости списанного учреждением имущества и правомерности его списания в части учета и списания материальных запасов (строительных материалов, приобретенных учреждением в проверяемый период с целью проведения ремонта служебных помещений); проведения сверки приобретенных в проверяемом периоде строительных материалов на общую сумму 383 298,16 руб. с оборотно-сальдовыми ведомостями, актами на списание, уточнения направления их расходования, в связи с отсутствием дефектных ведомостей, сметных расчетов на строительные работы.
На основании служебной записки инспектора председателем контрольно-счетной палаты был издан приказ от 24.04.2019 N 5 "О внесении изменений в приказ председателя контрольно- счетной палаты от 20.03.2019 N 3 "О проведении контрольного мероприятия" в части срока проведения основного этапа контрольного мероприятия и срока предоставления акта по результатам контрольного мероприятия, остальные пункты первоначально утвержденного приказа о проведении контрольного мероприятия, остались без изменений.
Данный приказ издан по форме, соответствующей Приложению N 1 Стандартов контрольно-счетной палаты, Приложению N 1 Регламента контрольно-счетной палаты.
При этом пункт 9.7 статьи 9 Регламента контрольно-счетной палаты не содержит норм, устанавливающих основания продления сроков контрольного мероприятия.
Кроме того, судом установлено, что учреждением не были представлены к проверке документы за текущий период 2019 года (январь - февраль), тогда как тема проверки затрагивала текущий период, что явилось основанием для направления в адрес учредителя запроса от 03.05.2019 N 16, касающегося предоставления нормативно-правовых документов в части установления выплат стимулирующего характера директору Резниковой Е.М. в 2015-2016 годах.
Недостающие документы были представлены учреждением 30.05.2019, 31.05.2019, 01.06.2019 (за рамками проверки), после получения письма контрольно-счетной палаты от 27.05.2019, которым учреждение было уведомлено о наступлении административной ответственности, предусмотренной статьей 19.4.1 КоАП РФ.
В последние два дня проверки (30.05.2019, 31.05.2019) были представлены документы в значительном объеме, а именно: коллективный договор на 2019 год; положение по оплате труда на 2019 год; должностная инструкция на должность руководителя клубов по интересам, работе с детьми и молодежью, а также на должность мастера по ремонту здания; форма N 0503737 "Отчет об исполнении учреждением плана его финансово-хозяйственной деятельности за истекший период 2019 года (январь - февраль) (по всем видам деятельности); оценочные листы, протокола оценочной комиссии за 4 квартал 2018 года; кассовая книга за январь - февраль 2019 года; распоряжения учредителя на установление размера выплат стимулирующего характера на 2019 год на директора учреждения; книга учета бланков строгой отчетности за январь - февраль 2019 года; Положение по учетной политике на 2019 год; акты сверок за январь - февраль 2019 года; трудовые договоры работников и дополнительные соглашения к ним, договоры гражданско-правового характера, договоры, контракты на приобретение товаров, работ и услуг на 2019 год; нормативно-правовые документы по контрактной службе и исполнению законодательства о контрактной системе, включая пакеты документов на закупку товаров, работ и услуг путем проведения запроса котировок, конкурсов и аукционов, сведения об исполнении, расторжении контрактов за январь - февраль 2019 года, тогда как срок предоставления акта по результатам контрольного мероприятия был установлен 03.06.2019.
Несмотря на позднее представление документов, выводы в оспариваемом представлении основаны на доказательствах, представленных учреждением, что также отражено в акте проверки.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 26 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О счетной палате" по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата вправе направить руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законодательства РФ. Представление счетной палаты должно содержать информацию о выявленных недостатках и нарушениях законодательства РФ и иных нормативных правовых актов.
Как следует из представления контрольно-счетной палаты, в нем указано на нарушение учреждением законодательства о бухгалтерском учете, бюджетного, налогового и трудового законодательства в части отражения в бухгалтерском учете и использовании бюджетных денежных средств.
Все выводы контрольно-счетной палаты сделаны на основании представленных учреждением документов, вопреки доводам учреждения не являются голословными, и не опровергнуты учреждением соответствующими доказательствами.
Как следует из статьи 16 Закона N 6-ФЗ, контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам.
Как следует из оспариваемого представления, оно вынесено в пределах компетенции контролирующего органа, предоставленной Законом N 6-ФЗ, ссылки на нарушение учреждением норм иного (не бюджетного) законодательства не противоречат нормам БК РФ.
Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные правоотношения, субъекты которых, будучи участниками бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, наделены субъективными правами и обязанностями.
Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Статьей 2 БК РФ к бюджетному законодательству кроме решений соответствующего уровня о принимаемом бюджете отнесены иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие правоотношения, указанные в статье 1 БК РФ.
В соответствии со статьей 6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Учреждение культуры является бюджетным учреждением, основу его экономической деятельности составляют бюджетные ассигнования, обеспечивающие его надлежащее функционирование.
Ввиду того, что учреждению администрацией МО ежегодно доводится муниципальное задание и в соответствии со статьей 78.1 БК РФ предоставляется субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, учреждение является субъектом бюджетных правоотношений, поскольку получив бюджетные средства, оно стало участником расходов бюджета и в силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ и объектом финансового контроля (составной частью бюджетных правоотношений), а значит, приняло статус субъекта бюджетных правоотношений.
Таким образом, федеральные законы и иные нормативные акты, устанавливающие расходные обязательства лиц, получающих средства соответствующего бюджета, в том числе средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания или целевые субсидии, затрагивают бюджетные правоотношения, в том числе процесс расходования бюджетных средств.
Нормы трудового законодательства, устанавливающие правила в части расходования денежных средств на оплату труда работников, налогового законодательства, устанавливающего правила в части расходования средств на оплату налоговых платежей и сборов, относятся к нормам, регулирующим процесс расходования средств, соответственно, в случае, если данными нормами руководствуются государственные (муниципальные) учреждения, то они становятся нормами, регулирующими процесс расходования средств соответствующего бюджета.
Таким образом, отношения, возникающие в процессе осуществления расходов средств бюджета (субсидия на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания), предоставленных на оплату труда работников учреждения, на оплату налогов и сборов и т.д., то есть расходные обязательства учреждения, являются бюджетными правоотношениями.
Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ к объектам государственного (муниципального) финансового контроля также относятся государственные (муниципальные) учреждения, в отношении которых в соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ (в редакции от 15.04.2019) органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, к компетенции контрольно-счетной палаты помимо соблюдения требований БК РФ и принятых в соответствии с ним решений о бюджете, относится также проверка положений иных нормативных актов, на основании которых осуществляется расходование бюджетных средств.
Целью контрольного мероприятия являлось определение законности, эффективности и целевого использования объемов бюджетных ассигнований, предоставленных в 2016, 2017, 2018 годах и истекшем периоде 2019 года на осуществление финансово-хозяйственной деятельности учреждения. В ходе проверки установлены нарушения использования средств субсидии на выполнение муниципального задания при оплате труда работников учреждения, при расчетах по договорам гражданско-правового характера и т.д. При этом должностными лицами контрольно-счетной палаты в процессе проведения контрольного мероприятия не изучались вопросы соблюдения учреждением трудового или налогового законодательства при осуществлении им финансово-хозяйственной деятельности.
Вынесенное представление касается не существа трудовых и налоговых отношений, а устанавливает факт неправомерного (незаконного) расходования средств бюджета, предоставленных в виде субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учреждения.
Нормы Закона 6-ФЗ не содержат указания на то, что представление контрольно-счетной палаты должно содержать только ссылки на нормы бюджетного законодательства или иные правовые акты, регламентирующие бюджетные правоотношения.
Доводы учреждения, не нашли своего подтверждения и не основаны на нормах действующего законодательства.
Довод учреждения о том, что представление содержит субъективные, не основанные на нормах права выводы контрольно-счетной палаты отклонены, поскольку выводы контролирующего органа основаны на представленных учреждением документах за проверяемый период, доказательств, опровергающих выводы контрольно-счетной палаты, суду не представлено.
Доказательств отсутствия в действиях учреждения выявленных нарушений не в материалах дела не имеется.
Процессуальные нарушения при вынесении представления не установлены.
На основании части 2 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
В силу части 3 статьи 201 АПК РФ при установлении арбитражным судом, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Оценив представленные в материалы дела доказательства в совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признаний незаконным оспариваемого представления и удовлетворения требований заявителя.
Суд апелляционной инстанции соглашается с такими выводами и не находит оснований для отмены судебного решения, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования, им дана надлежащая оценка.
При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2020 по делу N А63-15884/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий М.У. Семенов
Судьи Л.В. Афанасьева
Н.В. Макарова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
