По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"  

Именем
Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской
Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"



город Москва 15 июля 1996 года



Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д.Рудкина,
судей М.В.Баглая, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева,

О.И.Тиунова, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей сторон, обратившихся с запросами в Конституционный Суд
Российской Федерации: от Правительства Москвы - кандидатов юридических наук Г.С.Пономарева и

А.Л.Спичека, от администрации Санкт-Петербурга - доктора юридических наук А.П.Сергеева;
представителя Совета Федерации Федерального Собрания - председателя Комитета Совета
Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам В.М.Платонова,


руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом
"а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74,
84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской

Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и
пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в

Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25 декабря 1992 года и
федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11 ноября 1994 года и от 23 июня 1995 года).


Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов исполнительной власти Москвы и
Санкт-Петербурга, в которых ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона
Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" статье 5 (части 1 и 4)
Конституции Российской Федерации.


Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской
Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.


Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В.Баглая, объяснения представителей сторон,
заключение эксперта - директора отдела налогового консультирования аудиторской фирмы
"Финансовые и бухгалтерские консультанты" С.Г.Пепеляева, выступления приглашенных в заседание

заместителя директора Федеральной автомобильно-дорожной службы Российской Федерации
В.Н.Полосина и заместителя Премьера Правительства Москвы Ю.В.Росляка, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации


установил:

1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных

фондах в Российской Федерации" предусматривает, что на территории Российской Федерации
финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством
2

автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств,

концентрируемых:

в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;


в дорожных фондах республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной
области, автономного округа.

Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона, на необходимость проверки конституционности

которого также указывается в обоих запросах, все пять служащих источниками образования
дорожных фондов налогов (пункт 1 статьи 3), уплачиваемых в Москве и Санкт-Петербурге,
зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, из которого выделяются

субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных
улиц этих городов по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

В то же время, как подчеркивают заявители, все другие, кроме Москвы и Санкт-Петербурга,

субъекты Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 Закона
вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды, зачислять в них три из
пяти установленных в пункте 1 статьи 3 налогов (на пользователей автомобильных дорог, с
владельцев транспортных средств, на приобретение автотранспортных средств) и использовать

консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети
автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих
субъектов Российской Федерации.


Правительство Москвы и администрация Санкт-Петербурга полагают, что оспариваемые ими
нормы Закона вводят для этих городов - субъектов Российской Федерации исключения из общих
правил, касающихся образования территориальных дорожных фондов и зачисления в них

соответствующих налогов, что противоречит статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской
Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5, части 1 и 4; статья 11, часть 3;

статьи 71, 72, 73, 75) все составляющие Российское государство республики, края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа являются равноправными
субъектами Российской Федерации. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой. Это

выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление
федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов

государственной власти со всеми субъектами федерации.

3. Из статей 71 (пункты "з", "и") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что
регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием

федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. В соответствии
с этими положениями пункт "м" части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции Законов Российской
Федерации от 16 июля 1992 года, от 22 декабря 1992 года и от 21 мая 1993 года) относит налоги,

служащие источниками образования дорожных фондов, к федеральным налогам, зачисляемым в них
в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации.
Не меняет федеральной природы этих налогов и наделение субъектов федерации в соответствии с

Законом Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" полномочиями
определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов,
устанавливать ставки и сроки уплаты соответствующих налогов и т.д.


Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать
вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без
учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное
сужение правовых возможностей субъектов федерации.


4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные дорожные фонды
рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе с тем, согласно пункту 2 его статьи 2, они не

включены в перечень субъектов Российской Федерации, которые управомочены самостоятельно
определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов. Это
позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 1
Закона: не включив Москву и Санкт-Петербург и в перечень субъектов Российской Федерации,
3

имеющих территориальные дорожные фонды, законодатель имел в виду, что создание таких фондов

в Москве и Санкт-Петербурге не предусматривается. Отсутствие законного права зачислять в свои
территориальные дорожные фонды средства, получаемые от трех налогов, указанных в пункте 3
статьи 3 Закона, исключает для этих субъектов федерации возможность образования таких фондов
за счет имеющихся налоговых поступлений, что может побуждать их к установлению дополнительных

налогов на дорожные нужды, для удовлетворения которых налоги гражданами уже были уплачены.

Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность использовать на содержание
дорог только субвенции и дотации из Федерального дорожного фонда, получаемые и другими

субъектами Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех остальных субъектов,
финансирование затрат на эти нужды также из собственных дорожных фондов. Такой подход
нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации.


Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов федерации во
взаимоотношениях с федеральными органами власти должно означать, что Федерация не может
отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в

возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.

5. Установление для Москвы и Санкт-Петербурга порядка зачисления и использования
образующих дорожные фонды налогов, отличного от предусмотренного для других субъектов

Российской Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению общих правовых
основ создания дорожных, в том числе территориальных, фондов (преамбула и пункт 1 статьи 1
Закона). Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на финансирование
которых должны направляться средства территориальных дорожных фондов, включает в себя по

Закону только внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности соответствующих
субъектов Российской Федерации, законодатель ограничил право городов федерального значения на
общих основаниях создавать территориальные дорожные фонды. В то же время норма абзаца

второго пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает наличие фактических и правовых оснований для
образования территориальных дорожных фондов городов федерального значения, поскольку
признает существование дорог общего пользования, относящихся к собственности городов Москвы и
Санкт-Петербурга. Из данного факта исходит оспариваемый заявителями пункт 4 статьи 3 Закона,

поскольку он предусматривает частичное содержание дорог в Москве и Санкт-Петербурге за счет
Федерального дорожного фонда, а также принятые во исполнение содержащегося в нем предписания
постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 года №
249 "Об утверждении перечней отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга,

для долевого участия в финансировании ремонта и содержания которых выделяются субвенции из
Федерального дорожного фонда Российской Федерации" и постановление Правительства Российской
Федерации от 15 апреля 1996 года № 476 "О дополнении постановления Совета Министров -

Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 г. № 249".

Сопоставление имеющихся в данных постановлениях перечней автомобильных дорог с
перечнями магистральных и прочих федеральных дорог, утвержденными постановлением

Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 года № 62, а также с введенным постановлением
Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 года № 61 "О классификации автомобильных дорог в
РСФСР" порядком исчисления протяженности автомобильных дорог (пункт 3) подтверждает, что
Москва и Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги общефедерального значения.

К тому же в приложениях к этим постановлениям магистральные улицы этих городов
квалифицируются как продолжение магистральных автомобильных дорог.


Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-
Петербург не включены в перечень субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные
дорожные фонды, а также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с другими
субъектами Российской Федерации порядок финансирования затрат на содержание и развитие дорог

общего пользования, противоречат частям 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации.

6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации
"О дорожных фондах в Российской Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана

обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы неконституционной в полном
объеме могло бы означать, что все указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других
субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и Санкт-Петербурге, должны зачисляться в

территориальные дорожные фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное
пользование граждан) перечисляются в Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами
Российской Федерации в равной степени. Следовательно, установленная Законом аналогичная
4

обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует конституционному принципу равноправия

субъектов Российской Федерации.

7. Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной
и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской

Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во
многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически
сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является
необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных

стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять

поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные
дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать собственные
территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое
на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог

общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-
доноров, в пользу экономически более слабых субъектов федерации. Однако в силу
конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого
перераспределения должны быть положены единые критерии.


На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72,
75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации


постановил:


1. Признать установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных
фондах в Российской Федерации" порядка финансирования затрат, связанных с содержанием,
ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, за счет
целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде Российской

Федерации и в дорожных фондах субъектов Российской Федерации, соответствующим Конституции
Российской Федерации.

Признать пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской

Федерации" в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской
Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствующим Конституции
Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).


2. Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как
и в других субъектах Российской Федерации) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и

акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляется в Федеральный
дорожный фонд Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской Федерации.

Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской

Федерации" в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в
отличие от других субъектов Российской Федерации) налоги на пользователей автомобильных дорог,
с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме

приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в
Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской
Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).


3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным,
не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует
непосредственно.


4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в

"Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных
изданиях органов государственной власти Российской Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга.
Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
5




Председательствующий -
судья Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.Рудкин


Судьи Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.Баглай

Н.В.Витрук
Г.А.Гаджиев
А.Л.Кононов
Т.Г.Морщакова

Н.В.Селезнев
О.И.Тиунов
В.Г.Ярославцев



№ 16-П
2-3/2