Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08 сентября 2020 года №15АП-12742/2020, А32-2260/2020

ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 сентября 2020 года Дело N А32-2260/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 08 сентября 2020 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Пименова С.В.
судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Семченко Ю.В.
при участии:
от Администрации муниципального образования г. Новороссийск: Базадзе М.И., представитель по доверенности от 30.12.2019,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования г. Новороссийск
на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 03.07.2020 по делу N А32-2260/2020
по заявлению индивидуального предпринимателя Залесского Владимира Борисовича (ИНН 231514278113, ОГРНИП 304231528500090)
к Администрации муниципального образования г. Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635)
об оспаривании постановления,
УСТАНОВИЛ:
индивидуальный предприниматель Залесский Владимир Борисович (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным постановления Администрации муниципального образования г.Новороссийск (далее - Администрация) от 18.05.2017 N 4385 "Об отмене постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 17.05.2016 N 3802 "Об установлении соответствия вида разрешенного использования классификатору видов разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах муниципального образования город Новороссийск согласно действующему законодательству".
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 03.07.2020 по делу N А32-2260/2020 требования Предпринимателя были удовлетворены - постановление Администрации от 18.05.2017 N 4385 "Об отмене постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 17 мая 2016 года N 3802 "Об установлении соответствия вида разрешённого использования классификатору видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах муниципального образования город Новороссийск согласно действующему законодательству" признано недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решение суда первой инстанции мотивировано тем, что оспариваемое постановление Администрации ссылается на протест прокурора, которые не представлен в материалы дела, не содержит указаний на несоответствие отменённого постановления закону или иному нормативному акту, а также на основания для отмены постановления, что свидетельствует о немотивированности ненормативного акта Администрации.
Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, что отмена постановления от 17.05.2016 N 3802 "Об установлении соответствия вида разрешённого использования классификатору видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах муниципального образования город Новороссийск согласно действующему законодательству" произведена во исполнение протеста прокурора города Новороссийска от 21.040.2017 N 7/2-2007-2017/975. Судом первой инстанции необоснованно произведено восстановление процессуального срока для оспаривания Предпринимателем постановления Администрации от 18.05.2017 N 4385.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Апелляционный суд удовлетворил ходатайство Администрации об участии в рассмотрении апелляционной жалобы путём онлайн-заседания.
В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объёме, подал ходатайство о приобщении к материалам дела протест прокурора города Новороссийска от 21.040.2017 N 7/2-2007-2017/975.
Представитель Администрации Протест прокурора города Новороссийска от 21.040.2017 N 7/2-2007-2017/975 представлен Администрацией в качестве приложения к апелляционной жалобе.
Ходатайство мотивировано тем, что определением суда первой инстанции от 02.06.2020 у Администрации был истребован протест прокурора города Новороссийска от 21.04.2017 года N 7/2-2007-2017/975 с обязанностью представить его в течение пяти дней со дня получения определения (л.д. 143).
Администрация указывает, что определение было получено 23.06.2020 и 27.06.2020 получено в работу. В судебном заседании 30.06.2020 года протест прокурора города Новороссийска от 21.04.2017 года N 7/2-2007-2017/975 не был представлен Администрацией по причине несвоевременного исполнения направленного запроса в архив города Новороссийска, в связи с чем, было подано ходатайство об отложении судебного заседания для предоставления истребуемого судом протеста прокурора.
Ходатайство Администрации судом первой инстанции было отклонено и суд первой инстанции указал, что согласно отчёту Почты России об отслеживании отправления (почтовый идентификатор N 35093146745283) Администрация 23.06.2020 получила определение суда от 02.06.2020 об истребовании у неё протеста прокурора г.Новороссийска от 21.04.2017 N 7/2-2007-2017/975. Данное определение суда не исполнено. В судебном заседании 30.06.2020 судом первой инстанции был объявлен перерыв до 02.07.2020 до 15 час. 30 мин. и Администрации предложно представить протест прокурора г.Новороссийска от 21.04.2017 N 7/2-2007-2017/975. После перерыва заседание продолжено, Администрация протокольное определение суда не исполнило, испрашиваемый протест прокурора г.Новороссийска от 21.04.2017 N 7/2-2007-2017/975 не представила.
Исследование протеста прокурора г.Новороссийска от 21.04.2017 N 7/2-2007-2017/975 с учётом предмета сформированного Предпринимателем предмета требований, апелляционный суд находит необходимым, в связи с чем, считает необходимым приобщить к материалам дела представленные Администрацией в качестве приложений к апелляционной жалобе доказательств.
Предприниматель, извещённый надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, в судебное заседание не явился, явку своего представителя не обеспечил. Подал отзыв на апелляционную жалобу Администрации, в котором просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Кроме этого, подал ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.
Суд протокольным определением удовлетворил ходатайство Предпринимателя о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, приобщил отзыв к материалам дела.
Дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие Предпринимателя, надлежащим способом извещённого о времени и месте судебного разбирательства.
Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции не обоснованно исходил из следующего.
В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплён принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования. Любой вид разрешённого использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Статьёй 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.
Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешённое использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешённого использования; 2) условно разрешённые виды использования; 3) вспомогательные виды разрешённого использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешённого использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Разрешение на условно разрешённый вид использования предоставляется в установленном статьёй 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В рамках утверждённых в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешённого использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
Из системного толкования вышеприведённых правовых норм следует, что фактическое использование земельного участка должно соответствовать установленному виду его разрешённого использования и сходиться со сведениями, внесённым в кадастр.
Как следует из материалов дела, Предпринимателю на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные по адресу: г.Новороссийск, с.Широкая Балка, с кадастровыми номерами: 23:47:0118016:246, 23:47:0118016:248, 23:47:0118016:249, 23:47:0118016:253, 23:47:0118016:258, 23:47:0118016:262, 23:47:0118016:266, 5 23:47:0118016:270, 23:47:0118016:274, 23:47:0118016:251, 23:47:0118016:255, 23:47:0118016:260, 23:47:0118016:264, 23:47:0118016:268, 23:47:0118016:272, 23:47:0118016:250, 23:47:0118016:254, 23:47:0118016:259, 23:47:0118016:263, 23:47:0118016:267, 23:47:0118016:271, 23:47:0118016:252, 23:47:0118016:256, 23:47:0118016:261, 23:47:0118016:265, 23:47:0118016:269, 23:47:0118016:273, 23:47:0118016:276.
На основании обращения Предпринимателя, постановлением Администрации от 17.05.2016 N 3802 было установлено соответствие вида разрешённого использования принадлежащих Предпринимателю земельных участков классификатору видов разрешённого использования земельных участков - индивидуальное жилищное строительство.
Согласно Решению городской Думы муниципального образования г.Новороссийск от 23.12.2014 N 439 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования г.Новороссийск" все поименованный выше земельные участки Предпринимателя отнесены к территориальной зане Р-3 - Зона размещения объектов отдыха и туризма, которая предназначена для организации отдыха и досуга населения.
В основных, условных и вспомогательных видах разрешённого использования земельных участков, установленных градостроительным регламентом данной территориальной зоны, отсутствует такой вид разрешённого использования, как для индивидуального жилищного строительства.
На основании постановлением Администрации от 17.05.2016 N 3802, в Единый государственный реестр недвижимости были внесены изменения о разрешённом использовании земельных участков Предпринимателя (л.д. 27-54).
Таким образом, произведённое Администрацией постановлением Администрации от 17.05.2016 N 3802 установление соответствия между видами разрешённого использования земельных участков Предпринимателя привело к фактическому изменению вида разрешённого использования таких участков в обход процедур, установленных земельным и (или) градостроительным законодательством.
Доказательства внесения изменений в градостроительное зонирование и градостроительные регламенты, правил землепользования и застройки муниципального образования г.Новороссийск, позволяющее привести в соответствие с которыми изменения о разрешённом использовании земельных участков Предпринимателя, в материалы дела не представлены.
О несоответствии постановления Администрации от 17.05.2016 N 3802 названным выше нормам было указано в протесте прокурора города Новороссийска от 21.040.2017 N 7/2-2007-2017/975.
В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (часть 1).
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2).
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статья 4 Федерального закона N 131-ФЗ).
В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Статьёй 48 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в 8 части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей.
Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в трехдневный срок, а представительные органы местного самоуправления - не позднее трёх дней со дня принятия ими решения.
В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1-ФЗ) прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 22 Федерального закон N 2202-1-ФЗ, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Федерального закон N 2202-1-ФЗ, вносит представление об устранении нарушений закона.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (часть 2 статьи 23 Федерального закон N 2202-1-ФЗ).
Таким образом, протест прокурора - это мера реагирования прокуратуры на противоречащий закону правовой акт. Закон устанавливает обязательность его рассмотрения в установленные сроки, что предполагает принятие какого-либо обоснованного решения, от которого зависит совершение иных юридически значимых действий.
Доказательства того, что протест прокурора города Новороссийска от 21.040.2017 N 7/2-2007-2017/975 признан недействительным, в материалы дела не представлены.
Оснований, которые позволяли Администрации принять по результатам рассмотрения протеста прокурора иное решение, чем постановление от 18.05.2017 N 4385, в материалы дела не представлены.
Администрация представила доказательства рассмотрения протеста: письмо от 05.05.2017 N 05.59-3331/17-02; от 02.06.2017 N 05.59-3971/17-02.
Доказательства того, что Администрацией не была соблюдена процедура рассмотрения протеста, в материалы дела не представлены.
При таких обстоятельствах апелляционный суд пришёл к выводу о том, что постановление Администрации от 18.05.2017 N 4385 "Об отмене постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 17.05.2016 N 3802 "Об установлении соответствия вида разрешенного использования классификатору видов разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах муниципального образования город Новороссийск согласно действующему законодательству", соответствует положениям Федерального закона N 131-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов Предпринимателя.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.
Поскольку суд первой инстанции неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 03.07.2020 по делу N А32-2260/2020 подлежит отмене, в связи с чем, оснований для удовлетворения требований Предпринимателя не имеется.
Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.
В силу части 5 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской судебные расходы, понесённые лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной, кассационной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьёй.
Статьёй 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что размер государственной пошлины за рассмотрение заявления арбитражным судом, в данном случае, составляет 300 рублей.
Предпринимателем по чек-ордеру от 15.01.2020 (операция 124) произведена уплата государственной пошлины в размере 300 рублей (л.д. 9).
Администрация в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины в отношении подачи апелляционной жалобы.
С учётом изложенного, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб., подлежат отнесению не Предпринимателя.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 03.07.2020 по делу N А32-2260/2020 отменить.
Отказать в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Залесского Владимира Борисовича (ИНН 231514278113, ОГРНИП 304231528500090).
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий С.В. Пименов
Судьи М.В. Соловьева
С.С. Филимонова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка