Дата принятия: 31 августа 2020г.
Номер документа: 15АП-11934/2020, А53-4787/2020
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 августа 2020 года Дело N А53-4787/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2020 года
Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2020 года
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Маштаковой Е.А.,
судей Б.Т. Чотчаева, С.И. Яицкой,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Дудо В.А.,
при участии:
от истца: прокурор Дмитренко О.В. на основании удостоверения N 282309;
от ответчиков: представители не явились, извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Зерноградского городского поселения Ростовской области (ОГРН 1056111018237, ИНН 6111981906)
на решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2020 по делу N А53-4787/2020
по иску прокурора Ростовской области в интересах муниципального образования "Зерноградское городское поселение" Ростовской области
к администрации Зерноградского городского поселения (ОГРН 1056111018237, ИНН 6111981906), открытому акционерному обществу Зерноградского городского
поселения "Чистый город" (ОГРН 1146188000530, ИНН 6111012926)
о признании недействительным (ничтожным) договора,
УСТАНОВИЛ:
заместитель прокурора Ростовской области обратился в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением в интересах муниципального образования "Зерноградское городское поселение" в лице администрации Зерноградского городского поселения к администрации Зерноградского городского поселения и открытому акционерному обществу Зерноградского городского поселения "Чистый город" о признании договора на оказание услуг по погребению специализированной службой на территории Зерноградского городского поселения от 26.01.2018, заключенного между администрацией Зерноградского городского поселения и ОАО Зерноградского городского поселения "Чистый город", недействительной (ничтожной) сделкой.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2020 признан недействительным договор на оказание услуг по погребению специализированной службой на территории Зерноградского городского поселения от 26.01.2018, заключенный между открытым акционерным обществом Зерноградского городского поселения "Чистый город" и администрацией Зерноградского городского поселения. С открытого акционерного общества Зерноградского городского поселения "Чистый город" в доход бюджета Российской Федерации взыскано 3000 руб. государственной пошлины.
Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Зерноградского городского поселения Ростовской области обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т.ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления. Администрацией Зерноградского городского поселения выполнен порядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса с целью соблюдения требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставлена всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. ОАО "Чистый город" принадлежит единственному акционеру администрации Зерноградского городского поселения, орган местного самоуправления принимает полное участие в деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела. ОАО Зерноградского городского поселения "Чистый город" создано администрацией Зерноградского городского поселения для решения вопросов местного значения, в том числе по вопросам похоронного дела.
В отзыве на апелляционную жалобу прокурор указал на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
В судебном заседании прокурор не согласился с доводами апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей не обеспечили.
От администрации Зерноградского городского поселения поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Законность и обоснованность решения суда проверены судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, между ОАО Зерноградского городского поселения "Чистый город" (специализированная служба) и администрацией Зерноградского городского поселения (заказчик) заключен договор на оказание услуг по погребению специализированной службой на территории Зерноградского городского поселения от 26.01.2018, по условиям которого специализированная служба обязалась осуществлять захоронения и оказывать ритуальные услуги в соответствии со статьями 9, 12 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", статьями 2, 4 Областного закона Ростовской области от 03.05.2005 г. N 303-ЗС "О предоставлении материальной и иной помощи для погребения умерших за счет средств областного бюджета" (п. 1.1 договора).
Пунктом 3.3 договора срок предоставления услуг: пять лет с момента подписания.
Полагая, что данный договор не соответствует действующему законодательству и нарушает права муниципального образования "Зерноградское городское поселение" в лице администрации Зерноградского городского поселения, прокурор обратился в порядке, предусмотренном статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с настоящим иском в арбитражный суд в интересах муниципального образования "Зерноградское городское поселение" в лице администрации Зерноградского городского поселения.
В соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, для участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", прокурор, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, названными в абзацах втором и третьем части статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.
В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Гарантированный перечень услуг по погребению, оказание которых производится на безвозмездной основе, закреплен в статье 9 Закона о погребении. Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Из буквального толкования указанных выше норм следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.
При этом действующими нормами права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).
Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, в том числе определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия и противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.
Таким образом, исходя из положений Законов о погребении и N 131-ФЗ, органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных).
Правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям путем заключения договора на оказание услуг органы местного самоуправления не наделены, так как Закон N 131-ФЗ не предоставляет им право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).
Администрацией постановлением от 23.10.2013 N 998 утвержден Устав ОАО "Чистый город". При этом абзацем 5 пункта 4.2 Устава ОАО "Чистый город" закреплено, что общество оказывает ритуальные услуги и услуги по содержанию мест захоронения.
Как следует из материалов дела, между ОАО Зерноградского городского поселения "Чистый город" (специализированная служба) и администрацией Зерноградского городского поселения (заказчик) заключен договор на оказание услуг по погребению специализированной службой на территории Зерноградского городского поселения от 26.01.2018.
Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, что заключение договора с ответчиком (ОАО Зерноградского городского поселения "Чистый город") и передача ему функций специализированной службы не является созданием муниципального учреждения или предприятия и противоречит статьям 25, 29 Закона о погребении.
В соответствии со статьей 26 Закона о погребении финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со ст. 9, 10, 11 настоящего Федерального закона.
В целях выполнения Закона о погребении издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные ст. 9 указанного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.
Пунктом 2 Указа предусмотрена обязанность, в том числе, и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных п. 1 Указа.
В части 3 статьи 9 Закона о погребении также закреплено, что средства, потраченные специализированной службой на оказание ритуальных услуг, входящих в гарантированный перечень, возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов (федерального, бюджета субъекта Российской Федерации, Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ).
Апелляционная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции, согласно которой оспариваемый договор нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.
В соответствии с пунктом 1 статьей 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Из пункта 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что по общему правилу сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
В силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Доводы заявителя жалобы о том, что администрацией выполнен порядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса с целью соблюдения требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставлена всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению, отклоняются апелляционным судом.
Организация оказания услуг по погребению относится к исключительному ведению Администрации, к организации указанной деятельности могло быть привлечено лишь муниципальное предприятие или учреждение, тогда как ответчик является хозяйственным обществом. При таких обстоятельствах, вне зависимости от законности создания ответчика, наделение его в рамках оспариваемого договора функциями решения вопросов местного значения, отнесенных к ведению Администрации, противоречит вышеприведенным положениям закона и нарушает права неограниченного круга лиц на обеспечение свободного доступа к ритуальным услугам, в том числе посредством осуществления контроля за их соблюдением со стороны органов местного самоуправления.
Участие Администрации в хозяйственном обществе не дает ей возможности осуществления контроля за его текущей деятельностью, в отличии от деятельности муниципального предприятия или учреждения.
Таким образом, оспариваемый договор верно признан судом недействительным по основаниям статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из редакции указанной нормы, действовавшей в период заключения договора, оспариваемый договор является ничтожным.
Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.
Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.
Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2020 по делу N А53-4787/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий Е.А. Маштакова
Судьи Б.Т. Чотчаев
С.И. Яицкая
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
