Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01 сентября 2020 года №15АП-11838/2020, А32-40456/2019

ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 сентября 2020 года Дело N А32-40456/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 31 августа 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 01 сентября 2020 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Пименова С.В.
судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Семченко Ю.В.
при участии:
от ООО "КД": Сперанский В.К., представитель по доверенности от 14.08.2019,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "КД"
на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2020 по делу N А32-40456/2019
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "КД" (ИНН 2308221486, ОГРН 1152308007500)
к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359,ОГРН 1042305701954)
третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799)
об оспаривании отказа,
об обязании выдать разрешение на строительство,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "КД" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением:
- о признании незаконным отказа Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - Департамент), выраженным в письме от 07.06.2019 N 29/6222-1, в выдаче Обществу разрешения на строительство двухэтажного административного здания на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0201024:31 площадью 4999 кв. м, по адресу: г. Краснодар, ул. Дальняя, 4;
- об обязании Департамента выдать разрешение на строительство в соответствии с заявлением Общества от 12.10.2018, входящий N 29/27486-1.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена Администрация муниципального образования город Краснодар.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2020 в удовлетворении заявления Общества было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.
В обоснование апелляционной жалобы Общество указывает, что спорный земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки территории муниципального образования город Краснодар, расположен в зоне "Ж.2", разрешающей строительство многоэтажных жилых домов. Генеральный план муниципального образования города Краснодара утвержден в 2012, то есть после утверждения правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, которыми указанный земельный участок отнесен к зоне "Ж.2." - зона застройки многоэтажными жилыми домами. Таким образом, имеется возможность использования земельных участков в соответствии с их разрешенным видом использования независимо от отнесения Генеральным планом к территориальной зоне, ограничивающей строительство.
Также Общество указывает, что из-за не предоставления Департаментом сведений о прямоугольных координатах оси магистральной автодороги в районе спорного земельного участка экспертное заключение было предположительным.
Департамент не доказал нахождение земельного участка с кадастровым номером 23:43:0201024:31 полностью или частично в пределах границ зоны планируемой к размещению автомобильной дороги местного значения.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Апелляционный суд удовлетворил ходатайство Общества об участии в рассмотрении апелляционной жалобы путём онлайн-заседания.
В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объёме.
Департамент, Администрация муниципального образования город Краснодар, извещённые надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.
В отзыве на апелляционную жалобу Департамент просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Апелляционный суд приобщил отзыв к материалам дела.
Дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие Департамента и Администрации муниципального образования город Краснодар, надлежащим способом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению в виду следующего.
В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.
Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 названной статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).
В части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 названной статьи орган местного самоуправления. К заявлению прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В силу части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям.
В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
В соответствии с частью 14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.
Как следует из материалов дела, Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0201024:0031 площадью 4990 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Дальняя, 4, категории земель: земли поселений, вид разрешенного использования: для капитального строительства и дальнейшей эксплуатации складских помещений.
Обществом подано заявление в департамент о выдаче разрешения на строительство административно-торгового здания по адресу: г. Краснодар, ул. Дальняя, 4.
Письмом от 07.06.2019 N 29/6222-1 Департамент сообщил об отказе в выдаче разрешения на строительство, поскольку размещение проектируемого объекта капитального строительства - двухэтажного административного здания на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0201024:31, расположенном по адресу: г. Краснодар, Западный внутригородской округ, ул. Дальняя, 4, противоречит требованиям функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, предусматривающего на данном участке размещение объектов транспортной и инженерной инфраструктуры.
Отказа мотивирован несоответствием проектной документации генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15.
Генеральный план муниципального образования является одним из документов территориального планирования муниципального образования (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.
Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 24, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2017 N 18-АПГ17-13).
Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ17-1).
Генеральный план, определяя назначение территории исходя из планов развития территории города, в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).
Следовательно, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования.
Материалами дела установлено, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 пункта 6 земельный участок с кадастровым номером 23:43:0201024:34 расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2).
В соответствии с выкипировкой из схемы функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 пункта 15, спорный земельный участок частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в общественно-деловой зоне, зоне инженерной инфраструктуры с территорией регулирования застройки.
Соответственно, размещение объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа.
Таким образом, генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 пункта 15 на момент выдачи оспариваемого отказа спорный земельный участок частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в общественно-деловой зоне, зоне инженерной инфраструктуры с территорией регулирования застройки.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность критериев для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку обжалуемый отказ не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Довод заявителя о том, что обществу выдан градостроительный план, позволяющий проведение работ по строительству многоквартирного дома на спорном земельном участке, а также о том, что Правилами землепользования и застройки строительство многоэтажных жилых домов на земельном участке допускается, правомерно отклонен судом первой инстанции.
Разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дает застройщику право осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства.
При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.
Градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.
Градостроительный план земельного участка не является нормативным актом, как правила землепользования и застройки, или документом градостроительного регулирования, как генеральный план.
Генеральный план муниципального образования город Краснодар утвержденный решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 пункта 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" является нормативным актом, то есть документом, имеющим большую юридическую силу по отношению к градостроительному плану земельного участка.
Генеральные планы городских и сельских поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований, которые являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В силу положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство департамент обязан установить соответствие проектной документации объекта строительства актуальным требованиям градостроительного плана земельного участка, проекту планировки территории и проекту межевания территории.
Исходя из правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, реализация муниципальным образованием полномочий, возложенных на него Градостроительного кодекса Российской Федерации, призвана обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований в реализации таких полномочий состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
При этом, частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие Правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утверждённый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).
Доводы апелляционной жалобы о неопределённости экспертного заключения по причине не предоставления Департаментом необходимых документов апелляционный суд находит основанным на неверном толкованни названных выше норм.
На основании изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришёл к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.
Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.
Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.
Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.
В силу части 5 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной, кассационной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьёй.
Расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на общество с ограниченной ответственностью "КД".
При подаче апелляционной жалобы, Обществом платежным поручением от 02.07.2020 N 110 была уплачена государственная пошлина в размере 3000 рублей.
Государственная пошлина в размере 1500 рублей, излишне уплаченная при обращении с апелляционной жалобой согласно платежному поручению от 02.07.2020 N 110, подлежит возвращению Обществу из федерального бюджета.
Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2020 по делу N А32-40456/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "КД" (ИНН 2308221486, ОГРН 1152308007500) из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением от 02.07.2020 N 110 государственную пошлину в размере 1500 рублей.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья С.В. Пименов
Судьи М.В. Соловьева
С.С. Филимонова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка