Дата принятия: 17 сентября 2020г.
Номер документа: 15АП-11205/2020, А32-29777/2019
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 2020 года Дело N А32-29777/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 17 сентября 2020 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Филимоновой С.С.,
судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Городнянской В.В.,
при участии:
от прокурора: старший прокурор Акимов В.В., удостоверение,
от общества с ограниченной ответственностью "Новороссийская транспортная компания": представитель Соляная Е.В., по доверенности от 10.01.2020 N 2,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Заместителя прокурора Краснодарского края
на решение Арбитражного суда Краснодарского края
от 19.06.2020 по делу N А32-29777/2019
по заявлению Заместителя прокурора Краснодарского края
к заинтересованному лицу администрации муниципального образования город-курорт Анапа,
при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Новороссийская транспортная компания"; Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о восстановлении срока;
о признании недействительным разрешения,
УСТАНОВИЛ:
Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - заинтересованное лицо, администрация) о восстановлении срока на обжалование выданного администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ООО "Новороссийская транспортная компания" разрешения от 28.12.2018 N 23-301000-970-2018 на строительство объекта "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: проспект Пионерский, 234 в г. Анапа" 2 этап строительства"; о признании недействительным выданное администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ООО "Новороссийская транспортная компания" разрешения от 28.12.2018 N 23-301000-970-2018 на строительство объекта "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: проспект Пионерский, 234 в г. Анапа" 2 этап строительства".
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил решение отменить.
Апелляционная жалоба мотивирована тем, что несмотря на исключение курортов из перечня ООПТ, земли в границах зон санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Анапа сохранили статус ООПТ, в ранее утвержденных границах.
В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу, третьи лица явку не обеспечили, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ.
В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 10 час. 30 мин. 10.09.2020. После перерыва судебное заседание продолжено.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, земельный участок площадью 91313 кв. метров, с кадастровым номером 23:37:0107002:100, вид разрешенного использования - для эксплуатации Базы отдыха "Лазурный берег", расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, пр. Пионерский, 234. находится в собственности Российской Федерации. На основании договора аренды земельного участка находящегося в федеральной собственности N 7700002154 от 23 декабря 2011 года, решения Анапского городского суда от 03 июля 2017 года, Определения Анапского городского суда от 25 июля 2017 года по гражданскому делу N 2-1350/2017, указанный земельный участок был предоставлен ООО "Новороссийская транспортная компания". Указанное право аренды зарегистрировано в установленном законом порядке в управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, что подтверждается Выпиской из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от 18.07.2019 года 99/2019/273350682.
28 декабря 2018 года администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ООО "Новороссийская транспортная компания" выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства - "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: пр. Пионерский, 234 в г. Анапа". 2 этап строительства, N 23-301000-970-2018 со сроком действия до 28 декабря 2022 года.
По мнению заявителя, данное разрешение на строительство выдано Администрацией МО г-к Анапа в отсутствие законных оснований. Так, по сведениям информационной системы о градостроительной деятельности г.-к. Анапа, предоставленным управлением архитектуры и градостроительства администрации МО г.-к. Анапа (письмо от 29.01.2019 N 17.82/18-10), вышеуказанный земельный участок расположен в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Анапа, установленного Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45. Земельный участок с кадастровым номером 23:37:0107002:100, расположенный во второй зоне горно-санитарной охраны курорта Анапа, находится в границах особо охраняемой природной территории. Государственная экологическая экспертиза проектной документации объекта капитального строительства - "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: пр. Пионерский, 234 в г. Анапа". 2 этап строительства, не проводилась, таким образом, у Администрации МО г-к Анапа отсутствовали правовые основания для выдачи обществу указанного разрешения на строительство названного объекта. Неправомерная выдача разрешения на строительство объекта - "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: пр. Пионерский, 234 в г. Анапа". 2 этап строительства", противоречит интересам муниципального образования город-курорт Анапа и неопределенного круга лиц, поскольку нарушает установленный порядок выдачи разрешения на строительство. Возведение объекта капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории без проведения экологической экспертизы проектной документации влечет риск причинения курорту вреда, устранение которого сопряжено с материальными затратами. Кроме того, возможное загрязнение почвы и воды может негативным образом отразиться на здоровье людей.
Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Из приведенных норм права следует, что обязательным условием для признания решения органа государственной власти незаконным является установление судом совокупности двух обстоятельств: несоответствие решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение решением органа государственной власти прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что по данным информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа от 29.01.2019г., генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 No 404, Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа от 26.12.2013 года No 424, земельный участок с кадастровым номером 23:37:0107002:100 расположен в границах населенного пункта МО г-к Анапа, в территориальной зоне объектов санаторно-курортного назначения, в границах второй зоны горно-санитарной охраны курортов.
Факт нахождения земельного участка с кадастровым номером 23:37:0107002:100 во второй зоне горно-санитарной охраны курорта Анапа, по мнению заявителя, является безусловным условием для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации и для предъявления положительного заключения указанной экспертизы при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство объектов.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия необходимости проведения государственной экологической экспертизы, ввиду отсутствия у города-курорта Анапа статуса особо охраняемой природной территории.
Не соглашаясь с указанным выводом суда первой инстанции, судебная коллегия считает необходимым указать следующее.
Земельным кодексом Российской Федерации (далее -ЗК РФ) определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1).
Градостроительным кодексом Российской Федерации к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2).
Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон.
При градостроительном зонировании в правилах землепользования и застройки определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1).
Генеральный план городского округа и внесение в него изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (статья 24). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26).
Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в генеральном плане (статьи 23, 31).
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32).
В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны рекреационного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими скверами, парками (статья 35).
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, при этом его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (статья 36).
Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 ГрК РФ, в соответствии с частью 1 которой разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления.
В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган заявление о выдаче разрешения на строительство, с приложением предусмотренных этой нормой документов, в том числе положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.
Частью 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.
В силу пункта 4 части 7 статьи 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.
Согласно части 6 статьи 49 ГрК РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I -V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.
Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 ГрК РФ).
Городу-курорту Анапа и прилегающим к нему территориям Указом Президента Российской Федерации от 22.09.1994 N 1954 в границах, установленных Постановлением Совмина РСФСР от 30.01.1985 N 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае", придан статус федерального курортного региона.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курорт это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.
При этом курортом федерального значения является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ).
В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" курорты федерального значения в соответствии с законодательством Российской Федерации являются особо охраняемыми природными территориями. Для охраны этих местностей и курортов создаются округа санитарной и горно-санитарной охраны с регламентированным режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим сохранение природных лечебных ресурсов и защиту их от загрязнения и преждевременного истощения.
В соответствии со ст. 96 ЗК РФ в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В силу п. 4 ст. 31 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ) отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществлялось в порядке, устанавливаемом Федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Согласно п. 5 ст. 31 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.
Согласно пункту 3 статьи 32 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и статье 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.
Таким образом, до принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий в качестве одной из их категорий (подпункт "ж" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в первоначальной редакции).
Законом N 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.
Признан утратившим силу раздел VIII "Лечебно-оздоровительные местности и курорты" Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; внесены изменения в Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", в соответствии с которыми курорты стали относиться не к особо охраняемой природной территории, а к особо охраняемой территории (статья 2 Закона N 406-ФЗ).
Изменена редакция статьи 94 ЗК РФ, из подпункта 1 пункта 2 которой исключено указание на лечебно-оздоровительные местности и курорты, как относящиеся к землям особо охраняемых природных территорий, подверглась изменению статья 96 (пункт 1) ЗК РФ, утратившая упоминание о курортах, как о землях особо охраняемых природных территорий.
Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона (до 30.12.2013), сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".
Указом Президента Российской Федерации от 22.09.1994 N 1954 "О федеральном курортном регионе Анапа" району курорта Анапа в границах округов санитарной охраны, определенных постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа", придан статус федерального курортного региона.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591р, принятым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признаны особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.
Признание утратившим силу распоряжения N 591-р (распоряжением от 21.04.2011 N 685-р) не отменяет режима особо охраняемой природной территории в отношении курорта Анапа, установленного постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45.
При этом письма Министерства природных ресурсов статуса ранее образованной особо охраняемой природной территории у курорта федерального значения Анапа подтвердить (установить) не могут.
Таким образом, с учетом положений земельного законодательства, Закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закона N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", постановления Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45, спорный земельный участок относится к числу земель особо охраняемых природных территорий, расположен в границах 2-й зоны горно-санитарной охраны курорта.
Границы курорта Анапа утверждены до вступления в силу Закона N 406-ФЗ, соответственно курорт федерального значения Анапа сохранил статус особо охраняемой природной территории и для получения разрешения на строительство на спорном земельном участке необходимо получение положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации.
Указанные выводы судебной коллегии согласуются с позицией, изложенной в постановлении арбитражного суда кассационной инстанции от 28.02.2020 по делу N А32-14247/2019.
При таких обстоятельствах, выданное администрацией в отсутствие положительного заключения экологической экспертизы разрешение на строительство от 28.12.2018 N 23-301000-970-2018 в силу ст. ст. 198-201 АПК РФ является недействительным как несоответствующее закону и нарушающее права и законные интересы неопределенного круга лица и муниципального образования город-курорт Анапа.
Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.06.2020 по делу N А32-29777/2019 отменить.
Признать недействительным выданное администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ООО "Новороссийская транспортная компания" разрешение от 28.12.2018 N 23-301000-970-2018 на строительство объекта "База отдыха "Лазурный берег" по адресу: проспект Пионерский, 234 в г. Анапа" 2 этап строительства".
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий С.С. Филимонова
Судьи О.Ю. Ефимова
М.В. Соловьева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
