Дата принятия: 03 сентября 2020г.
Номер документа: 15АП-10606/2020, А53-9124/2020
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 сентября 2020 года Дело N А53-9124/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 03 сентября 2020 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Филимоновой С.С.,
судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Семченко Ю.В.,
при участии:
от Управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу: представитель Кириченко А.А., по доверенности от 27.01.2020, удостоверение;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель Куцевол О.А., по доверенности от 28.02.2020, удостоверение;
от общества с ограниченной ответственностью "Канцтовары" представитель не явился, о судебном заседании извещен надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу
на решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.06.2020 по делу N А53-9124/2020
по заявлению Управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу
к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области
при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Канцтовары" об оспаривании решения,
УСТАНОВИЛ:
Управление на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - УТ МВД России по СКФО) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по Ростовской области) от 04.03.2020 N 061/06/64-427/2020, вынесенного по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Канцтовары" от 20.02.2020.
УТ МВД России по СКФО признано нарушившим часть 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ); принято решение выдать УТ МВД России по СКФО, аукционной комиссии предписание об отмене протоколов, созданных при проведении аукционов, и аннулировании закупки, оператору электронной площадки обеспечить УТ МВД России по СКФО и аукционной комиссии возможность исполнения выданного предписания, рассмотреть вопрос о привлечении виновного должностного лица УТ МВД России по СКФО к административной ответственности.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, суд привлек общество с ограниченной ответственностью "Канцтовары" (далее - ООО "Канцтовары").
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 17.06.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, Управление на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В апелляционной жалобе УТ МВД России по СКФО просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что инструкция по заполнению заявки на участие в электронном аукционе составлена с целью помощи участникам аукциона в разрешении возникающих в процессе заполнения заявок вопросов, текст инструкции взят с типовой инструкции, согласованной с Управлением Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Главным контрольным управлением г. Москвы.
Апеллянт считает, что необоснованно примененная в решении крайняя мера - аннулирование закупки, влечет увеличение и срыв сроков поставки товара, создает препятствия для полного и своевременного освоения бюджетных средств, а также влечет дополнительные финансовые и временные затраты.
От Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области поступил отзыв на апелляционную жалобу.
В порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд протокольным определением приобщил отзыв к материалам дела.
Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя общества с ограниченной ответственностью "Канцтовары", извещенного надлежащим образом о месте, дате и времени проведения судебного заседания.
Представитель УТ МВД России по СКФО в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение Арбитражного суда Ростовской области отменить, признать решение УФАС по РО незаконным.
Представитель УФАС по РО с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва, выслушав выступления сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, 04.02.2020 в Единой информационной системе в сфере закупок на официальном сайте опубликовано извещение о проведении электронного аукциона N 0158100019620000001 "Право заключить государственный контракт на изготовление журналов и бланков для нужд УТ МВД России по СКФО" (далее - аукцион) и документация об электронном аукционе, утвержденная УТ МВД России по СКФО.
Дата и время окончания подачи заявок - 25.02.2020 08 часов 00 минут, начальная (максимальная) цена контракта составила 613 653,98 руб.
Согласно протоколу рассмотрения первой части заявок от 26.02.2020 N 0158100019620000001 на участие в электронном аукционе подано 4 заявки от участников, с идентификационными номерами 1, 2, 3, 5. Заявки N 1 и N 5 отклонены аукционной комиссией, остальные заявки допущены к участию в аукционе.
Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 26.02.2020 N 0158100019620000001-3, победителем аукциона признано ООО "Виннер-Принт", контракт с которым не был заключен.
В УФАС по Ростовской области поступила жалоба ООО "Канцтовары" от 20.02.2020 N 20/02/2020, указывающая на нарушение УТ МВД России по СКФО норм Федерального закона N 44-ФЗ.
ООО "Канцтовары" оспаривает следующие положения аукционной документации: описание объекта закупки составлено некорректно в части требований к шрифту (позиция 1), журналам (позиции 4, 6); к техническому заданию не приложены образцы готовой продукции; аукционная документация содержит излишние характеристики и требования к товарам.
В связи с поступившей жалобой УФАС по Ростовской области возбудило дело N 061/06/64-427/2020.
По результатам его рассмотрения, 04.03.2020 комиссией Управления принято решение, согласно которому:
- жалоба ООО "Канцтовары" признана частично обоснованной;
- УТ МВД России по СКФО признан нарушившим требования части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ;
- принято решение о выдаче УТ МВД России по СКФО и аукционной комиссии предписания об отмене протоколов, созданных при проведении аукциона, и об аннулировании закупки; оператору электронной площадки надлежит обеспечить УТ МВД России по СКФО и аукционную комиссию возможностью исполнения выданного предписания, рассмотреть вопрос о привлечении виновного должностного лица УТ МВД России по СКФО к административной ответственности.
Полагая, что вынесенное решение не соответствует закону, УТ МВД России по СКФО обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральный закон N 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Частью 1 статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.
Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Согласно части 1 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться, в том числе, следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" (пункт 1).
Частью 2 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, установленными частью 1 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемого товара установленным заказчиком требованиям.
При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Указание на то, что включение в документацию показателей должно осуществляться в соответствии с требованиями части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ означает, что показатели должны носить объективный характер, представлять собой функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
В силу части 3 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ не допускается включение в документацию о закупке требований к производителю товара, к участнику закупки, а также требований к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена положениями Федерального закона N 44-ФЗ.
Из буквального толкования названных положений следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Федерального закона N 44-ФЗ, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Федерального закона N 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению. Также пункт 2 части 1 статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ предусматривает запрет на установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников.
Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что УФАС по Ростовской области правомерно отклонены доводы ООО "Канцтовары" о неккоректном описании объектов закупки в части требований к шрифту (позиция 1), журналам (позиция 4 и 6), а также то, что к техническому заданию не приложены образцы готовой продукции.
В части доводов апелляционной жалобы УТ МВД России по СКФО суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Как следует из материалов дела, в составе документации об аукционе представлена инструкция по заполнению заявок.
Включение инструкции по заполнению заявок в состав документации об аукционе должно осуществляться с целью создания дополнительных условий для более четкого и ясного понимания участниками потребностей заказчика в работах, услугах, товарах.
Не допускается, посредством составления инструкции по заполнению заявок и применения ее при разработке требований к материалам, создавать необоснованные препятствия для заполнения заявок участникам закупок, тем самым ограничивая круг участников закупок.
Обязанность заказчика по подготовке данного раздела документации (инструкции) обусловлена необходимостью достижения упорядочения и приведения к единообразию в понимании требований заказчика как к составу и содержанию заявки на участие в аукционе, так требований к самому товару (показателям его характеризующим).
При описании значений, подлежащих конкретизации, заказчиком установлены различные требования:
"Слова "не менее" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, более указанного значения или равный ему;
Слова "менее" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, меньше указанного значения;
Слова "не более" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, менее указанного значения или равный ему;
Слова "более" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, больше указанного значения;
Слова "Не выше" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, не более указанного значения;
Слова "Не ниже" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, не менее указанного значения.
В случае указания требуемого значения с использованием символа "[ ]" вне зависимости от применения иных символов (знаков, союзов, слов), установленных настоящей инструкцией, участнику закупки необходимо представить данный показатель как значение показателя, который не может изменяться,
В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны с использованием символа "запятая", союза "и", (перечисление значений) - участнику закупки необходимо предоставить все значения показателя или все диапазоны значений, указанных через данные символ, союз.
В случае, если значения или диапазоны значений параметра или единицы изменения параметра указаны с использованием символа "точка с запятой", союза "или", знак "()" - участнику закупки необходимо предоставить одно из указанных значений, диапазонов значений или единственной конкретной единицы измерения, указанных применением данных символов.
В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны одновременно с использованием символов "точка с запятой", "запятая", - участнику закупки необходимо представить в заявке значения или диапазоны значений, разделенных символом "точка с запятой".
Символ "тире", установленный между значениями, следует читать как необходимость указания диапазона значений (не более) указанного, участник может предложить значение диапазона равное либо менее заявленного заказчиком (то есть диапазон, предложенный участником по верхней и нижней границе, не выходят за значения, заявленные заказчиком).
Символ "многоточие", установленный между значениями, следует читать как необходимость указания диапазона значений (менее) указанного, участник может предложить значение диапазона, менее (уже) заявленного заказчиком (крайние значения диапазона не входят в предлагаемый участником диапазон значений), при этом допускается указать предлагаемый диапазон значений через знак "тире" между минимальным и максимальным значениями.
В случае установленных требований к значению показателя с использованием вышеуказанных обозначений "<", ">", ">", "<", "?", "?", "-", "...", и если по настоящей инструкции требуется соответствие значений конкретным ГОСТ, участнику следует предоставить конкретное, либо диапазонное, значение из ряда значений указанных в ГОСТ.
Требования к показателю "масса 1м2" установлены к номинальным значениям по соответствующим ГОСТ (к типоразмерам), которые по умолчанию включают предельные отклонения, соответственно предоставлять в заявке следует также только номинальные значения, при предоставлении участниками значений отличных от номинальных, такие сведения будут считаться не соответствующими ГОСТ и требованиям аукционной документации.
Слова и символы указанные перед знаком ":" в показателе вида А х В, относятся к каждому из значений, Размеры указанные в формате А х В имеют значение "ширина" х "высота" соответственно, книжный переплет означает переплет книги (журнала) по большей стороне блока, альбомный переплет означает переплет книги (журнала) по меньшей стороне блока".
Комиссией УФАС по Ростовской области при рассмотрении довода о наличии в аукционной документации излишних характеристик и требований к товарам установлено, что инструкция по заполнению заявки, содержит требования, вводящие участников закупки в заблуждение.
Необходимость соблюдения таких требований значительно увеличивает трудозатраты на подготовку заявки и создает предпосылки для совершения участниками закупки формальных, технических ошибок, которые приведут к отклонению заявки аукционной комиссией.
Для составления заявки участнику аукциона необходимо применить усложненную и запутанную инструкцию.
Неверное толкование инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению как затруднений при заполнении и формировании заявки, что в свою очередь, способно повлечь признание такой заявки не соответствующей установленным заказчиком требованиям, так и к волюнтаризму заказчика и его комиссии, возникновению ситуаций, при которых в различных обстоятельствах одно и то же значение конкретного показателя, предложенное участником аукциона, может быть расценено как в пользу данного участника, так и привести к отклонению его заявки по причине несоответствия требованиям документации об аукционе.
Оценив вышеуказанные обстоятельства в совокупности, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о том, что действия заказчика, связанные с установлением дополнительных сложностей при подготовке заявки для участников закупки противоречат основополагающим принципам государственной политики по развитию конкуренции, изложенным в Указе Президента РФ от 21.12.2017 N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции", в том числе по обеспечению равных условий и свободы экономический деятельности на территории Российской Федерации; обеспечению прозрачности закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Действия заказчика имеют своим последствием установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников путем создания дополнительных препятствий для подготовки заявки на участие в аукционе, и тем самым нарушают положения части 1 статьи 64 Федерального Закона N 44-ФЗ.
Использование усложненных документаций имеет своими последствиями не только вред, причиняемый бюджету в виде заключения контрактов по стартовым ценам, но также увеличение или срыв сроков поставки закупаемых товаров, сроков выполнения работ и оказания услуг.
Суд первой инстанции согласился с выводами УФАС по Ростовской области, изложенными в оспариваемом решении, посчитал обоснованным указание на нарушение УТ МВД России по СКФО положений статьи 64 Федерального закона N 44-ФЗ, поскольку аукционная документация в той редакции, в которой учреждение ее сформировало, приведёт к необоснованному ограничению числа иных участников закупок, отвечающих требованиям названных выше норм права.
Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.
Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.
В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.
Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.06.2020 по делу N А53-9124/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий С.С. Филимонова
Судьи О.Ю. Ефимова
С.В. Пименов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
