Дата принятия: 04 февраля 2020г.
Номер документа: 14АП-13108/2019, А05-9154/2019
ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 февраля 2020 года Дело N А05-9154/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2020 года.
В полном объёме постановление изготовлено 04 февраля 2020 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,
при участии от учреждения Воскресенской О.Г. по доверенности от 14.01.2010,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 19 ноября 2019 года по делу N А05-9154/2019,
установил:
государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области "Мезенская центральная районная больница" (ОГРН 1022901397353, ИНН 2917000929; адрес: 164750, Архангельская область, город Мезень, проспект Советский, дом 85; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Архангельской области (ОГРН 1022900520422, ИНН 2901010086; адрес: 163069, Архангельская область, город Архангельск, проспект Чумбарова-Лучинского, дом 39, корпус 1; далее - фонд) о признании недействительным акта от 28.06.2019 N 12/37 в части нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, затраченных на выплату заработной платы фельдшерам Быченского, Ручьевского, Совпольского фельдшерско-акушерских пунктов (далее - ФАП) в сумме 1 325 959 руб. 52 коп., на выплату премии за оказание платных немедицинских услуг (фармацевтическая деятельность) за июнь 2017 года в сумме 4 628 руб. 51 коп., на выплату компенсационной выплаты за молоко медицинской сестре-анестезисту Барановой Е.А. в августе 2018 года в сумме 236 руб.
Решением суда от 19 ноября 2019 года акт фонда от 28.06.2019 N 12/37 признан недействительным в части требования о перечислении на лицевой счёт фонда 1 330 588 руб. 03 коп. средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, соответствующих сумм пеней и штрафа. На фонд возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.
Фонд с решением суда первой инстанции не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части удовлетворения заявления учреждения по эпизоду нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, затраченных на выплату заработной платы фельдшерам Быченского, Ручьевского, Совпольского ФАП. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права. Считает, что отсутствие у учреждения лицензии на право осуществления медицинской деятельности является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым.
Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу фонда - без удовлетворения. Считает решение суда законным и обоснованным.
Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть судебного акта и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Фонд о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, своих представителей в суд не направил, в связи с этим жалоба рассмотрена в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.
Заслушав объяснения представителя учреждения, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда в обжалуемой части, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Как следует из материалов дела, на основании приказа от 30.05.2019 N 281-О сотрудниками фонда проведена плановая проверка деятельности учреждения по вопросам использования средств, направленных на реализацию территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), за период с 01.01.2017 по 31.12.2018.
В ходе проверки фондом установлено, что в нарушение пункта 2 Требований к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11.03.2013 N 121н (далее - Требования N 121н), в проверяемом периоде деятельность заведующих ФАП - фельдшеров в Ручьевском, Быченском, Совпольском ФАП осуществлялась при отсутствии лицензии на оказание первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу.
При этом с 01.01.2018 по 31.12.2018 заведующая ФАП фельдшер Маркова А.П. работала в ФАП Быченский, расположенном по адресу: Архангельская область, Мезенский район, с. Бычье, ул. Набережная, д. 13, по основному месту работы (на 1,0 ставку), заработная плата Марковой А.П. за 2018 год за счет средств ОМС составила 361 868,58 руб.; с 01.01.2018 по 31.12.2018 заведующая ФАП Ушакова В.В. работала в ФАП Ручьевский, расположенном по адресу: Архангельская область, Мезенский район, с. Ручьи, ул. Советская, д. 42, по основному месту работы (на 1,0 ставку), заработная плата Ушаковой В.В. за 2018 год за счет средств ОМС составила 316 509,56 руб.; с 01.01.2018 по 31.12.2018 заведующая ФАП фельдшер Демидова Л.М. работала в ФАП Совпольский, расположенном по адресу: Архангельская область, Мезенский район, д. Чижгора, ул. Школьная, д. 5а, по основному месту работы (на 1,0 ставку), заработная плата Демидовой Л.М. за 2018 год за счет средств ОМС составила 340 023,95 руб.
На основании изложенного фонд пришел к выводу о нецелевом использовании учреждением средств ОМС в 2018 году в размере 1 325 959 руб. 52 коп.
В ходе проверки фондом также установлено нецелевое использование средств ОМС, направленных на выплату премии за оказание платных немедицинских услуг (фармацевтическая деятельность) за июнь 2017 года в сумме 4 628 руб. 51 коп.
Кроме того, проверкой установлено, что за август 2018 года необоснованно начислена компенсационная выплата за молоко медицинской сестре-анестезисту Барановой Е.А. в сумме 236 руб. за 8 рабочих дней, в которые не проводились операции.
По итогам проверки фондом составлен акт проверки от 28.06.2019 N 12/37, которым учреждению предложено в течение 10 рабочих дней со дня предъявления акта перечислить на лицевой счет фонда использованные не по целевому назначению средства Территориальной программы обязательного медицинского страхования в размере 1 351 860 руб. 73 коп. и штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств в размере 135 186 руб. 13 коп.
В данном акте также указано, что в случае неисполнения требования в течение 10 рабочих дней со дня его предъявления, учреждение должно уплатить в бюджет фонда пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.
Частично не согласившись с актом фонда, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции частично удовлетворил заявленные требования, в том числе, в части, касающейся выводов фонда о нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования на выплату заработной платы фельдшерам Быченского, Ручьевского, Совпольского ФАП.
Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в указанной части в силу следующего.
Согласно статье 15 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.
В силу части 2 статьи 39 Закона N 326-ФЗ по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.
Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.
Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.
В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.
В силу статьи 4 Закона N 326-ФЗ одним из основных принципов осуществления ОМС является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ ОМС.
Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.
На основании части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона N 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.
Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 утверждено Положение о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования (далее - Положение).
В силу пункта 23.3 Положения при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.
Следовательно, исходя из указанных норм, возврату в бюджет фонда подлежат фактически полученные денежные средства, использование которых признано нецелевым.
Постановлением Правительства Архангельской области от 26.12.2017 N 607-пп утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2018 год и на плановый 2019 и 2020 годы (далее -Территориальная программа), которой установлено, что за счет средств ОМС компенсируются затраты медицинских организаций в соответствии с целевыми статьями, определяемыми тарифным соглашением.
В соответствии с приложением N 2 к Территориальной программе учреждение включено в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС.
Министерство здравоохранения Архангельской области, Фонд, страховые медицинские организации, осуществляющие деятельность в сфере ОМС Архангельской области, профессиональные союзы медицинских работников, профессиональные медицинские ассоциации 22 декабря 2017 года заключили Тарифное соглашение в сфере ОМС Архангельской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее - Тарифное соглашение).
Согласно пункту 14 раздела III Тарифного соглашения в перечень расходов медицинской организации входят расходы на заработную плату и начисления на оплату труда, в т.ч. по подстатье 211 "Заработная плата", по подстатье 213 "Начисления на оплату труда". Размер фонда оплаты труда определяется на основании тарифов, рассчитанных Тарифным соглашением, и объемов медицинской помощи. Расходы на заработную плату работников государственных медицинских организаций Архангельской области формируются в соответствии с постановлением Правительства Архангельской области от 25 декабря 2012 года N 600-пп "Об утверждении Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения и о внесении изменения в постановление администрации Архангельской области от 5 июня 2009 года N 149-па/24".
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
Согласно пункту 8 статьи 3 Закона N 99-ФЗ место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию - объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.
В силу подпункта 46 пункта 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ лицензированию подлежит медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково").
При этом из содержания статей 2, 7, 9, 11 Закона N 99-ФЗ следует, что право на осуществление соответствующего вида деятельности предоставляется юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в отношении адресов, указанных в выданной лицензии в качестве мест осуществления лицензируемого вида деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности).
Согласно пункту 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. Требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании медицинской помощи в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности Министерство здравоохранения Российской Федерации приказом от 11.03.2013 N 121н утвердило Требования N 121н.
В данном случае учреждению выданы лицензии от 26.12.2013 N ЛО-29-01-001417, от 21.05.2018 N ЛО-29-01-002475, на основании которых оно имеет право осуществлять медицинскую деятельность на спорных ФАП, а именно выполнять работы (услуги) при осуществлении доврачебной медицинской помощи, в том числе по сестринскому делу; экспертизе временной нетрудоспособности.
Право на осуществление работ по оказанию первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу данными лицензиями не предусмотрено.
При этом в учреждении штатным расписанием на 2018 год предусмотрены следующие должности: Быченский ФАП - заведующий ФАП - фельдшер, акушерка; Ручьевский ФАП - заведующий ФАП - фельдшер, медицинская сестра; Совпольский ФАП - заведующий ФАП - фельдшер, медицинская сестра.
Должности заведующих ФАП - фельдшеров соответствуют номенклатуре должностей медицинских работников, утвержденных приказом Министерства здравоохранения России от 20.12.2012 N 1183н. Медицинские работники имеют среднее профессиональное образование по специальности "Лечебное дело", действующие сертификаты, а также удостоверения о повышении квалификации.
На территории муниципальных образований "Быченское", "Ручьевское", "Совпольское" иные медицинские учреждения отсутствуют. Быченский, Совпольский, Ручьевский ФАП расположены в труднодоступных местах, значительно удалены от районного центра. На период ледостава, ледохода транспортное сообщение отсутствует.
Приказом руководителя учреждения от 09.01.2014 N 7/1 для обеспечения доступности медицинской помощи отдельные функции лечащего врача по непосредственному оказанию первичной медико-санитарной помощи пациенту в период наблюдения за ним и его лечения возложены на фельдшеров ФАП, что соответствуют Порядку возложения на фельдшера, акушерку руководителем медицинской организации при оказании первичной медико-санитарной помощи и скорой медицинской помощи отдельных функций лечащего врача по непосредственному оказанию медицинской помощи пациенту в период наблюдения за ним и его лечения, в том числе по назначению и применению лекарственных препаратов, включая наркотические лекарственные препараты и психотропные лекарственные препараты, утвержденный приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 23 марта 2012 года N 252н.
Из изложенного следует, что у учреждения в спорный период имелся квалифицированный персонал в целях оказания медицинской помощи гражданам, обратившимся за такой помощью.
Отказ учреждения в оказании гражданам медицинской помощи противоречил бы в данном случае положениям статьи 41 Конституции Российской Федерации и статьям 4 - 7, 10, 11 Закона N 323-ФЗ.
При этом фондом не подтверждено наличие на территории нахождения заявителя иных медицинских учреждений, обладающих возможностью оказывать аналогичную медицинскую помощь.
Суд первой инстанции правомерно учел, что основным критерием отнесения расходов на оплату медицинской помощи (заработной платы, начисления на оплату труда, прочих выплат, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, медицинского оборудования) является его целевая направленность на оказание гражданам медицинской помощи.
Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14.1 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", нецелевым использованием бюджетных средств признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
В рассматриваемом случае подтверждается материалами дела и не опровергнуто фондом, что вышеуказанными работниками ФАП в спорный период оказывалась медицинская помощь населению.
Факт оказания населению в спорный период медицинских услуг подателем жалобы не оспаривается. Доказательств того, что спорные затраты не связаны с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), а также об их чрезмерности, фондом не представлено.
С учетом изложенного расходы на выплаты, произведенные указанным работникам, являются целевыми и экономически обоснованными.
Выводы фонда основаны исключительно на формальном признаке - отсутствии у учреждения лицензии на оказание первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу, что само по себе, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не имеет правового значения при решении вопроса о целевом характере произведенных затрат. Требование о наличии лицензии имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении учреждением требований лицензионного законодательства.
При этом соответствующая лицензия находится на переоформлении.
При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что доказательств, опровергающих связь произведенных расходов с оказанием учреждением медицинской помощи, как и доказательств чрезмерности таких расходов, фондом не представлено, удовлетворение заявленных требований в названной части следует признать правомерным.
Податель жалобы ссылается на положения приказа N 73, приказа Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования", приказа ФФОМС от 01.12.2010 N 230 "Об утверждении Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию", из которых следует, что при проверке обоснованности получения средств медицинской организацией на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию проверке подлежит наличие лицензии медицинской организации на право осуществления ею определенных видов медицинской деятельности.
Вместе с тем ни положения названных подзаконных актов, ни нормы вышеизложенных федеральных законов и Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают, что отсутствие у медицинской организации соответствующей лицензии может являться единственным основанием для признания произведенных ею расходов средств ОМС нецелевыми без учета иных обстоятельств в совокупности.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы фонда.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 19 ноября 2019 года по делу N А05-9154/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
Н.Н. Осокина
Судьи
Е.А. Алимова
А.Ю. Докшина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
