Дата принятия: 06 февраля 2020г.
Номер документа: 14АП-12990/2019, А66-12436/2019
ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 февраля 2020 года Дело N А66-12436/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2020 года.
В полном объёме постановление изготовлено 06 февраля 2020 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,
при участии от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Шадырева Е.Р. по доверенности от 14.01.2020 N 01-11/07-01, Сыряева Д.Н. по доверенности от 10.12.2019 N 01-485/11-01, от Автономной некоммерческой организации высшего образования "Международный институт управления и права" Горского А.В. по доверенности от 31.10.2019 N 3,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на решение Арбитражного суда Тверской области от 27 ноября 2019 года по делу N А66-12436/2019,
установил:
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (ОГРН 1047796344111, ИН 7701537808; адрес: 127994, Москва, улица Садовая-Сухаревская, дом 16; далее - служба, Рособрнадзор) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Автономной некоммерческой организации высшего образования "Международный институт управления и права" (ОГРН 1186952008264, ИНН 6950219930; адрес: 170001, Тверская область, город Тверь, проспект Калинина, дом 23; далее - организация, институт) об аннулировании лицензии от 03.08.2018 регистрационный номер 2768, серия 90Л01 N 0009864.
Решением Арбитражного суда Тверской области от 27 ноября 2019 года по делу N А66-12436/2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Служба с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что суд пришел к неверному выводу о том, что предписание институт исполнило, неверно истолковал и не применил положения части 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ, Закон об образовании), не учел позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 N 305-КГ16-12763. Полагает, что устранение выявленного нарушения законодательства в сфере образования направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации.
Представители заявителя в судебном заседании жалобу поддержали.
Институт в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Заслушав объяснения представителей заявителя и ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
Как следует из материалов дела, институту Рособрнадзором выдана бессрочная лицензия от 03.08.2018 регистрационный номер N 2768, серия 90Л01 N 0009864 на право ведения образовательной деятельности.
На основании приказа Рособрнадзора от 19.02.2018 N 191 "О проведении плановой выездной проверки Автономной некоммерческой организации высшего образования "Международный институт управления и права" (далее - Приказ N 191) в период с 19.03.2018 по 23.03.2018 проведена плановая выездная проверка в отношении института.
О проведении проверки институт уведомлен письмом от 13.03.2018 N 07-485.
По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 23.03.2018 N 82/З/К, в котором зафиксированы выявленные нарушения законодательства Российской Федерации.
Институту выдано предписание от 23.03.2018 N 07-55-25/06-З об устранении выявленных нарушений в срок до 14.05.2018.
В целях исполнения предписания Рособрнадзору институтом представлен отчет (вх. N 07-55-503 от 16.05.2018).
Поскольку представленные институтом документы не позволяли сделать вывод об устранении или не устранении предписания в полном объеме и срок исполнения предписания истек, службой принято решение о проведении внеплановой выездной проверки института с целью проверки исполнения предписания.
В период с 15.10.2018 по 18.10.2018 на основании приказа Рособрнадзора от 12.09.2018 N 1265 проведена внеплановая выездная проверка.
По результатам проверки, проведенной Рособрнадзором в соответствии с приказом от 12.09.2018 N 1265, составлен акт от 18.10.2018 N 365/ВП/КП/З, из которого следует, что предписание исполнено не полностью.
Заместителем руководителя Рособрнадзора вынесено распоряжение от 29.10.2018 N 1545-07 о запрете приема в Автономную некоммерческую организацию высшего образования "Международный институт управления и права".
Ответчику заявителем повторно выдано предписание от 18.10.2018 N 07-55-158/22-З/ПП со сроком исполнения до 19.11.2018 (том 1, листы 151-153).
С письмом от 16.11.2018 N 01.1-16/130 институт представил в адрес Рособрнадзора отчет об исполнении повторного предписания от 18.10.2018 N 07-55-158/22-З/ПП (том 2, листы 1-36).
По результатам проверки документов и сведений, представленных институтом по исполнению предписания от 18.10.2018 N 07-55-158-/22-3/ПП, выявлены факты исполнения пунктов 1, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 20-24 и частичного неисполнения пунктов 2, 3, 5, 9, 13, 16, 18, 19 данного предписания, отраженных в пунктах 1.2, 1.3, 1.5, 1.9, 1.13, 1.16, 1.18, 1.19 акта по результатам проверки документов и сведений юридического лица службой от 18.12.2018 N 07-55-1440 (далее - акт проверки; том 2, листы 37-42).
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Рособрнадзора в арбитражный суд с требованием об аннулировании лицензии на право осуществления образовательной деятельности.
Суд первой инстанции, руководствуясь частями 6, 7, 8 статьи 93 Закона N 273-ФЗ, разъяснениями, данными в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10), установив факт исполнения предписаний Рособрнадзора, проанализировав вменяемые нарушения, пришел к выводу о том, что аннулирование лицензии полностью несоразмерно выявленным нарушениям и в удовлетворении заявленных требований отказал.
Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.
В соответствии с пунктом 40 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково") подлежит лицензированию.
Особенности лицензирования образовательной деятельности (за исключением этой деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково"), в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральным законом, регулирующим осуществление этого вида деятельности (часть 4 статьи 1 Закона N 99-ФЗ).
Согласно части 6 статьи 93 Закона N 273-ФЗ в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении нарушения, срок исполнения которого не может превышать шесть месяцев.
В силу части 7 статьи 93 вышеназванного Закона в случае неисполнения указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения, срок исполнения которого не может превышать три месяца, и запрещает прием в данную организацию полностью или частично.
Как предусмотрено частью 8 статьи 93 Закона N 273-ФЗ, в случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания и в случае неисполнения в установленный срок выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда.
В соответствии с определением Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 N 305-КГ16-12763 неисполнение или несвоевременное исполнение лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии.
В соответствии с частью 12 статьи 20 Закона N 99-ФЗ лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.
В пункте 20 Постановления N 10 разъяснено, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
Как обоснованно указал суд первой инстанции, такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности.
Применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния. Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.
При рассмотрении вопроса об аннулирования лицензии суд не должен ограничиваться только формальной констатацией факта нарушения без выяснения фактических обстоятельств совершения данного нарушения и выяснения вопроса соразмерности данной меры характеру совершенного деяния.
Как установил суд первой инстанции, институтом в срок до 19.11.2018 частично не исполнено повторное предписание от 18.10.2018 N 07-55-158/22-З/ПП (том 1, листы 151-153) в части пунктов 2, 3, 5, 9, 13, 16, 18, 19 данного предписания, отраженных в пунктах 1.2, 1.3, 1.5, 1.9, 1.13, 1.16, 1.18, 1.19 акта проверки (том 2, листы 37-42) и исполнено в части остальных пунктов 1, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 20-24.
Согласно акту проверки:
пункт 1.2 - в нарушение пункта 4 части 1, части 2 статьи 41 Закона об образовании в институте не организовано обучение навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда, в частности, отсутствуют документы, подтверждающие проведение 17.10.2018 дня здорового образа жизни, 18.10.2018 бесед со студентами о вреде курения, 23.10.2018 проведения практического занятия "Мы против наркотиков" (пункт 2 повторного предписания);
пункт 1.3 - в нарушение пункта 5 части 1, части 2 статьи 41 Закона об образовании в институте не организованы и не созданы условия для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, в частности, не представлены документы о проведении иммунизации (пункт 3 повторного предписания);
пункт 1.5 - в нарушение пункта 9 части 1, части 2 статьи 41 Закона об образовании в институте не организована работа по профилактике несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в институте, в частности, нет подтверждения проведения беседы о поведении во время стихийных бедствий (пункт 5 повторного предписания);
пункт 1.9 - в нарушение пункта 10 части 1 статьи 48 Закона об образовании педагогические работники института не проходят обучение и проверку знания в области охраны труда (пункт 9 повторного предписания);
пункты 1.13 и 1.16 - в нарушение подпункта 93 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, магистратуры, утвержденного приказом Минобрнауки России от 14.10.2015 N 1147, а также пункта 46 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам подготовки педагогических кадров в аспирантуре, утвержденного приказом Минобрнауки России от 12.01.2017 N 13, институтом не созданы материально-технические условия, обеспечивающие возможность пребывания поступающих инвалидов в аудиториях, туалетных помещениях (пункты 13 и 16 повторного предписания);
пункт 1.18 - в нарушение пункта 3 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образования - программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, утвержденного приказом Минобрнауки России от 19.11.2013 N 1259, в институте отсутствуют образовательные программы высшего образования - программы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре по направлениям подготовки 05.06.01 "Науки о земле", 38.06.01 "Экономика" (пункт 18 повторного предписания);
пункт 1.19 - в нарушение пункта 5 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 01.07.2013 N 499, в институте отсутствуют разработанные и утвержденные образовательные программы дополнительного профессионального образования, соответствующие требованиям законодательства - Программы профессиональной переподготовки "Юриспруденция" и "Преподаватель высшей школы" (пункт 19 повторного предписания).
Суд первой инстанции посчитал, что нарушения, указанные в пунктах 2, 3, 5, 9, 13, 16, 18 повторного предписания от 18.10.2018 N 07-55-158/22-З/ПП, не конкретизированы и носят общий характер, ответчиком предпринимались все меры для понимания, выяснения и устранения нарушений, обнаруженных заявителем, в ходе рассмотрения дела в суде ответчиком представлены документы, подтверждающие исполнение мероприятий и действий, указанных в пунктах 2, 3, 5, 9, 13, 16, 18, 19 данного предписания.
По пункту 2 предписания ответчик представил:
- 17.10.2018 День здорового образа жизни - явочный лист, отчет ответственного лица о проведении мероприятия (том 6, листы 132-133);
- 18.10.2018 беседа о вреде курения - явочный лист, отчет ответственного лица о проведении мероприятия (том 6, листы 134-141), работы студентов первого курса (том 2, лист 102, том 6, лист 142);
- 23.10.2018 практическое занятие "Мы против наркотиков" - явочный лист, отчет ответственного лица о проведении мероприятия (том 6, листы 127-129), работы студентов (том 2, листы 103-105, том 6, листы 130-131).
По пункту 3 предписания ответчик представил журнал иммунизации обучающихся института (том 2, листы 106-107).
По пункту 5 предписания ответчик представил явочный лист о проведении беседы 15.11.2018 о поведении во время стихийных бедствий, отчет ответственного лица (том 6, листы 143-144). Кроме того, ответчиком в материалы дела представлен план беседы с обучающимися о поведении при стихийных бедствиях (том 2, листы 126-130).
По пунктам 13 и 16 предписания ответчиком созданы материально-технические условия, обеспечивающие возможность пребывания поступающих инвалидов в аудиториях, туалетных помещениях.
Институтом устранены недостатки, которые не позволяли поступающим инвалидам пребывать в аудиториях и туалетных помещениях, в частности:
- расстояние между поручнями пандуса наружной лестницы составляет 0,96 м (том 2, листы 159-160);
- на поручнях перил предусмотрены предупредительные полосы об окончании перил (том 2, листы 158-159);
- имеются тактильные таблички для людей с нарушением зрения с использованием рельефных знаков и символов, а также рельефно-точечного шрифта Брайля, которые размещены рядом с дверью со стороны дверной ручки (том 2, листы 161-162);
- на наружной лестнице имеется контрастная разметка, тактильная плитка перед ней, на полу установлены тактильно-контрастные указатели (том 2, листы 158).
Среди нарушений Рособрнадзор указывает, что в соответствии с пунктом 6.3.3 СП 59.13330.2016 в туалетном помещении сбоку от унитаза должно быть предусмотрено пространство рядом с унитазом шириной 0,8 м для размещения кресла-коляски, а также крючки для одежды, костылей и других принадлежностей. Суд первой инстанции посчитал, что в пункте 6.3.3 СП 69.13330.2016 указано о размерах в туалетной кабине, тогда как из материалов дела следует, что у ответчика нет туалетной кабины, а есть туалетная комната. Следовательно, нарушение пункта 6.3.3 СП 69.13330.2016 отсутствует.
Рособрнадзор также среди нарушений указывает, что кнопка вызова в туалетном помещении находится выше установленного уровня (0,4-0,8 м) в соответствии с пунктом 6.4.2 СП 59.13330.2016, но в соответствии с пунктом 6.4.2 СП 59.13330.2016 она должна быть установлена на высоте не более 1,1 м и не менее 0,85 м от пола и на расстоянии не менее 0,6 м от боковой стены помещения или другой вертикальной плоскости, институтом кнопка установлена на высоте 0,93 м, что соответствует названным требованиям (том 2, листы 166-168). Следовательно, указанное нарушение отсутствует.
Присутствие контрастной разметки дверных проемов не предусмотрено в СП 59.13330.2016. Следовательно, указанное нарушение отсутствует.
По пункту 18 предписания ответчик представил основные профессиональные образовательные программы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре по направлению подготовки 05.06.01 "Науки о земле", направленность - "Геокология"; 38.06.01 "Экономика", направленность - "Управление и экономика народного хозяйства" (том 6, листы 145-173, том 7, листы 1-109).
По пункту 19 предписания ответчик представил программы профессиональной переподготовки "Юриспруденция" и "Преподаватель высшей школы" (том 7, листы 110-145, том 8, листы 1-67). Кроме того, вышеуказанные программы профессиональной переподготовки и повышения квалификации размещены на сайте института.
При этом в материалах дела имеются программы повышения квалификации:
"Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля" (том 6, листы 11-25);
"Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами при работах в области обращения с опасными отходами" (том 6, листы 26-48);
"Профессиональная подготовка лиц на право работы с опасными отходами" (том 6, листы 51-73);
"Отбор проб и проведение физико-химических исследований воздуха, воды, почв и промышленных выбросов" (том 6, листы 74-86);
"Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных служб" (том 6, листы 87-99).
Кроме того, суд первой инстанции посчитал, что нарушения, указанные в пункте 9 повторного предписания (педагогические работники института не проходят обучение и проверку знания в области охраны труда), опровергаются материалами дела.
Обучение и проверка знаний об охране труда проводилась не только для административных работников, а вообще для всего персонала института. В материалы дела ответчиком представлены протоколы о проверке знаний, а также удостоверения о проверке знаний требований охраны труда (том 2, листы 143-157).
Положение о том, что обучение по охране труда руководителей и специалистов организаций осуществляется при повышении их квалификации по специальности, относится к пункту 2.3.6 постановления от 13.01.2003 N 1/29 "Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций", в котором закреплен порядок обучения по охране труда руководителей и специалистов обучающих организаций, т. е. организаций, имеющих право в соответствии с национальным законодательством оказывать услуги сторонним организациям и лицам по обучению, включая проверку знаний, вопросам безопасности труда, охраны труда, безопасности производства.
Институт такой организацией не является и не обучает других лиц по учебным программам, связанными с охраной труда.
Руководители и специалисты (в т ч. педагогические работники) иных, не обучающих, организаций проходят обучение охране труда и проверку знаний охраны труда в соответствии с пунктами 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5 постановления Минтруда России и Минобразования России от 13.01.2003 N 1/29, которые не предусматривают обучение по охране труда в рамках повышения их квалификации по специальности.
В соответствии с частью 15 статьи 60 Закона об образовании организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе выдавать лицам, освоившим образовательные программы, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации, документы об обучении по образцу и в порядке, которые установлены этими организациями самостоятельно.
Таким образом, суд первой инстанции признал, что нарушения, указанные в пунктах 2, 3, 5, 9, 13, 16, 18 повторного предписания от 18.10.2018 N 07-55-158/22-З/ПП (том 1, листы 151-153), не конкретизированы и носят общий характер, институтом принимались и приняты все меры к устранению допущенных нарушений, что подтверждено представленными в материалы дела соответствующими доказательствами.
Не смотря на то, что обстоятельства дела свидетельствуют о том, что действия института содержат формальные признаки нарушения Закона N 273-ФЗ, доказательств того, что нарушения, явившиеся основанием для обращения заявителя в суд, повлекли в данном конкретном случае причинение существенного ущерба публичным интересам, иные последствия негативного характера, в материалы дела не представлено.
Суд первой инстанции посчитал, что в рассматриваемом случае на день судебного заседания институт устранил выявленные нарушения, следовательно, требование заявителя об аннулировании лицензии является несоразмерным выявленным нарушениям.
Кроме того, суд учел результаты рассмотрения судом общей юрисдикции дела по привлечению врио ректора института к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.
Ссылки апеллянта на невозможность быстрой оценки судом представленных документов в подтверждение довода об исполнении предписания коллегией судей не принимаются, поскольку суд первой инстанции установил и материалами дела подтверждается, что ответчик принимал меры к исполнению предписания, а у сторон имеются разногласия по порядку устранения выявленных нарушений.
Приняв во внимание, что фактически институтом приняты меры к устранению выявленных нарушений, доказательств причинения ущерба публичным интересам и иных последствий негативного характера в материалы дела не представлено, а также в связи с тем, что ни Законом N 99-ФЗ, ни Законом N 273-ФЗ не предусмотрена безусловная обязанность аннулировать лицензию при наличии соответствующего заявления лицензирующего органа, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления Рособрнадзора, с чем коллегия судей соглашается.
При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.
Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.
С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Тверской области от 27 ноября 2019 года по делу N А66-12436/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
Е.А. Алимова
Судьи
А.Ю. Докшина
Н.В. Мурахина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
