Дата принятия: 21 августа 2020г.
Номер документа: 12АП-5845/2020, А06-14730/2019
ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 августа 2020 года Дело N А06-14730/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 августа 2020 года.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,
судей Акимовой М.А., Смирникова А.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Половниковой В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Казиахмедова Рашида Расимовича
на решение Арбитражного суда Астраханской области от 26 июня 2020 года по делу N А06-14730/2019 (судья Ковальчук Т.А.)
по заявлению индивидуального предпринимателя Казиахмедова Рашида Расимовича (ОГРНИП 319057100086217, ИНН 054204868404)
о признании незаконным действия Управления муниципального имущества Администрации муниципального образования "Город Астрахань", формализованного в письме от 22.11.2019 N 07-10-02-1367,
о признании недействительным проекта планировки и межевания территории, утвержденного постановлением мэра г. Астрахани N 3423 от 26.04.2013 в части утверждения красной линии,
заинтересованные лица: Управление муниципального имущества Администрации муниципального образования "Город Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Ленина, 14, ОГРН 1103015001561, ИНН 3015090933), Администрация муниципального образования "Город Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, 6, ОГРН 1033000821809, ИНН 3015009178), Управление по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации муниципального образования "Город "Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Советская, 8, ОГРН 1063015048821, ИНН 3015074956),
при участии в судебном заседании:
участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом,
УСТАНОВИЛ:
в Арбитражный суд Астраханской области обратился индивидуальный предприниматель Казиахмедов Рашид Расимович (далее - ИП Казиахмедов Р.Р., заявитель, предприниматель) с заявлением о признании незаконным действия Управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань", формализованного в письме от 22.11.2019 N 07-10-02-1367, о признании недействительным проекта планировки и межевания территории, утвержденного постановлением мэра г.Астрахани от 26.04.2013 N 3423 в части утверждения красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером 30:12:030113:46 по ул.Н.Островского, 103 в Советском районе г.Астрахани.
До принятия судебного акта заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уточнил исковые требования и просил принять отказ от требований в части признания незаконным действия Управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань", формализованного в письме от 22.11.2019 N 07-10-02-1367.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Управление муниципального имущества Администрации муниципального образования "Город Астрахань", Администрация муниципального образования "Город Астрахань", Управление по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации муниципального образования "Город "Астрахань".
Решением от 26 июня 2020 года Арбитражный суд Астраханской области в удовлетворении заявленных ИП Казиахмедовым Р.Р. требований отказал. В части отказа от иска производство по делу суд прекратил.
Индивидуальный предприниматель Казиахмедов Рашид Расимович не согласился с принятым решением в части отказа ему в удовлетворении требований о признании недействительным проекта планировки и межевания территории, утвержденного постановлением мэра г.Астрахани от 26.04.2013 N 3423 в части утверждения красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером 30:12:030113:46 по ул.Н.Островского, 103 в Советском районе г.Астрахани и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить указанные требования.
Администрация муниципального образования "Город Астрахань" просит решение суда оставить без изменения.
Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, извещены о времени и месте его проведения надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.
Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 29.07.2020, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.
Участниками процесса ходатайств об отложении судебного заседания, проведении видео-конференц-связи, проведении процесса онлайн не заявлено.
Администрацией муниципального образования "Город Астрахань" заявлено ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя Администрации. Судом ходатайство удовлетворено.
Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.
В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
Поскольку по данному делу решение суда первой инстанции обжалуется в части отказа предпринимателю в удовлетворении заявленных требований и лица, участвующие в деле, не заявили возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Из материалов дела следует, что Казиахмедов Р.Р. является собственником земельного участка с кадастровым номером 30:12:030113:46, расположенного по адресу: город Астрахань, ул. Н.Островского, 103.
18 января 2013 года Администрация города Астрахани вынесла Постановление N 366 "О разработке документации по планировке и межеванию территории для строительства линейного объекта в границах улиц Ахшарумова, Крупской, Воробьева, пер. Орехово-Зуевский, улиц Н.Островского, Бэра в Советском районе".
Постановлением Администрации города Астрахани от 26.04.2013 N 3423 "Об утверждении проекта планировки и межевания территории для строительства линейного объекта в границах улиц Ахшарумова, Крупской, Воробьева, пер. Орехово-Зуевский, улиц Н.Островского, Бэра в Советском районе" утвержден соответствующий проект.
Предприниматель, полагая, что указанное постановление в части утверждения им красных линий, проходящих через земельный участок, принадлежащий заявителю, не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьей 198 АПК РФ и необходимых для признания оспариваемого постановления недействительным.
Судебная коллегия пришла к следующим выводам.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.
Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Проект планировки территории и проекта межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Как указано в статье 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.
Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.
О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, и проект планировки территории, и проект межевания территории отвечают признакам нормативного правового акта.
Как указано в части 3 статьи 42 и части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии указываются в проекте планировки территории и в проекте межевания территории, а также могут быть использованы в правилах землепользования и застройки для определения границ территориальных зон (часть 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), то есть в документации территориального планирования.
При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).
В данном случае рассмотрение проекта планировки и межевания территории в части земельного участка, принадлежащего заявителю, как акта, применяющего установленные правила к конкретному земельному участку, то есть как ненормативного акта невозможно, поскольку установленные красные линии определяют не только будущее фактическое использование земельного участка и объекта недвижимости, но и прохождение уличной дорожной сети в указанной части, что не может не затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц муниципального образования "Город Астрахань".
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17.11.1997 N 17-П и от 31.03.2015 N 6-П).
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).
Соответствующая правовая позиция об отнесении проекта планировки территории и проекта межевания территории, в том числе в части установления красных линий, к нормативному правовому акту изложена в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 N 45-АПГ18-22, кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1, определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2019 N 305-ЭС19-20770, определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2015 N 307-КГ15-4283.
Субъект предпринимательской и иной экономической деятельности наделен возможностью осуществлять защиту своих нарушенных прав в порядке административного судопроизводства - посредством обращения в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными (незаконными) соответствующих ненормативных правовых актов, решений, действия (бездействия) государственных органов (пункт 2 части 1 статьи 29, часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При этом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Частью 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Согласно части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Если после вступления в силу Федерального закона 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при поступлении в суд общей юрисдикции искового заявления, административного искового заявления, подлежащего рассмотрению арбитражным судом, или при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, такое исковое заявление, административное исковое заявление, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Если указанное обстоятельство выяснится после принятия к производству искового заявления, административного искового заявления, заявления, в том числе поданного до вступления в силу Федерального закона N 451-ФЗ, дело передается по подсудности по правилам, установленным частью 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Судебной коллегией так же учтено, что в отзыве на заявление предпринимателя Управление муниципального имущества Администрации муниципального образования "Город Астрахань" указывало на то, что оспариваемый акт затрагивает публичные интересы муниципального образования. Однако суд первой иснтанции оставил данный довод без внимания.
Доказательств, свидетельствующих об обращении Предпринимателя с настоящим заявлением в суд общей юрисдикции, в материалы дела не представлено.
В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 N 623-О-П, от 15.01.2009 N 144-О-П, от 19.10.2010 N 1308-О-О разъяснено, что решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно вопреки части 1 статьи 47 и части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.
Разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является, по смыслу части 1 статьи 46 и части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации законным (компетентным) судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия. Более того, рассмотрение судом дела, к подсудности которого оно не отнесено законом, является грубым нарушением норм процессуального права и основанием для отмены принятого судебного акта (пункт 1 части 4 статьи 288 АПК РФ).
При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене в части отказа ИП Казиахмедову Р.Р. в удовлетворении заявленных требований, как принятое с нарушением норм процессуального права, а дело в отмененной части - передаче в Астраханский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
При подаче апелляционной жалобы заявителем уплачена государственная пошлина в размере 150 руб.
Вопрос о распределении судебных расходов по заявлению не разрешается судом апелляционной инстанции настоящим постановлением в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду передачи дела по подсудности в суд общей юрисдикции.
Распределение между сторонами судебных расходов, понесенных заявителем в связи с подачей заявления об оспаривании нормативного правового акта, осуществляется судом общей юрисдикции по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 39, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Астраханской области от 26 июня 2020 года по делу N А06-14730/2019 отменить в части отказа ИП Казиахмедову Р.Р. в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным проекта планировки и межевания территории, утвержденного постановлением мэра г.Астрахани от 26.04.2013 N 3423, в части утверждения красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером 30:12:030113:46 по ул.Н.Островского, 103 в Советском районе г.Астрахани.
Передать дело N А06-14730/2019 в отмененной части в Астраханский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.
Председательствующий Ю.А. Комнатная
Судьи М.А. Акимова
А.В. Смирников
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
