Решение Верховного Суда Чувашской Республики

ВЕРХОВНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

РЕШЕНИЕ

от 26 августа 2021 года Дело N 12-277/2021

Судья Верховного Суда Чувашской Республики Голубев А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики жалобу заместителя начальника Главного управления - начальника управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС по Чувашской республике - Чувашии Петрова Н.В. на решение судьи Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 16 июня 2021 года, вынесенное в отношении главы администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликова Александра Николаевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ),

установил:

решением судьи Красноармейского районного суда Чувашской Республики от 16 июня 2021 года (резолютивная часть решения объявлена 15 июня 2021 года) производство по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях события административного правонарушения.

Должностное лицо органа, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, уполномоченное в соответствии пунктом 7 части 1 статьи 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении - заместитель начальника Главного управления - начальник управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС по Чувашской Республике - Чувашии Петров Н.В., подал жалобу в Верховный Суд Чувашской Республики, в которой поставлен вопрос об отмене решения судьи и возвращении дела на новое рассмотрение.

Рассмотрев жалобу, проверив дело в полном объеме, выслушав мнение автора жалобы Петрова Н.В и представителя административного органа Николаеву О.Ю., мнение защитника Куликова А.Н. - Лазаревой Ф.Ю. об оставлении решения судьи без изменения, признав возможным рассмотрение жалобы в отсутствие Куликова А.Н., извещенного надлежащим образом, прихожу к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" определено, что означенное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О гражданской обороне" оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; обеспечение постоянной готовности сил и средств ГО являются одними из основных задач в области гражданской обороны.

Статьями 7 - 9 Федерального закона "О гражданской обороне" закреплено, что федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и организации в соответствии с представленными полномочиями обязаны поддерживать в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.

Согласно пункту 2 статьи 8 данного Федерального закона органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований: проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих приведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.

В соответствии с пунктами "а"", "в", "г", "м" части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций; осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относятся к вопросам местного значения муниципального района.

Положение о системах оповещения населения утверждено совместным приказом МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006 (далее - Положение от 25.07.2006).

Из содержания пунктов 4, 10 Положения от 25.07.2006 следует, что на муниципальном уровне создается местная система оповещения (на территории муниципального образования), при этом основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

В связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.07.2020 N 1034 Положение от 25.07.2006 признано утратившим силу с 1 января 2021 года.

Вместе с тем с 1 января 2021 года вступило в силу Положение о системах оповещения населения, утвержденное совместным приказом МЧС России N 578, Минкомсвязи России N 365 от 31.07.2020 (далее - Положение о системах оповещения населения N 365 от 31.07.2020), которым требование о создании муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения на муниципальном уровне функционирования РСЧС, обеспечивающей передачу сигналов оповещения и экстренной информации населению осуществляемой подачей сигнала "ВНИМАНИЕ ВСЕМ!", об организации и осуществлении органами местного самоуправления поддержании муниципальных систем оповещения в готовности, не отменено.

При этом планирование и осуществление органами местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны основных мероприятий по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые обеспечиваются поддержанием в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществления ее реконструкции и модернизации; установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексного использования средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации; не претерпело каких - либо изменений (пункт 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденное приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687 (далее - Положение от 14.11.2008 N 687)

В соответствии с абзацем вторым пункта 15.4 Положения от 14.11.2008 N 687 поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание защитных сооружений гражданской обороны и их технических систем отнесено к планируемым и осуществляемым органами местного самоуправления основным мероприятиям по гражданской обороне по предоставлению населению средств индивидуальной и коллективной защиты, в редакции приказа МЧС России от 24.12.2019 N 776 (абзац второй пункту 15.4 дополнен словом "сохранение", в ступил в силу с 15 февраля 2020 года.

Порядком создания убежищ и иных объектов гражданской обороны утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 N 1309, к объектам гражданской обороны отнесены противорадиационное укрытие - защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых от воздействия ионизирующих излучений при радиоактивном заражении (загрязнении) местности и допускающее непрерывное пребывание в нем укрываемых в течение нормативного времени. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.

Обязанность обеспечить постоянную готовность помещений и оборудования систем жизнеобеспечения к переводу их в установленные сроки к использованию по предназначению и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО, как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени, выполняется путем обеспечения сохранности: защитных свойств как ЗС ГО в целом, так и отдельных его элементов; герметизации и гидроизоляции всего ЗС ГО; инженерно-технического и специального оборудования, средств связи и оповещения ЗС ГО (Порядок содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время, утвержденный приказом МЧС России от 21.07.2005 N 575).

В соответствии с пунктом 3.2.1 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583, при эксплуатации ЗС ГО в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени. При этом должна быть обеспечена сохранность: защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств; герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования и возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

Из материалов дела следует, что по итогам плановой выездной проверки администрации Аликовского района Чувашской Республики, проведенной в период 21 октября 2019 года по 31 октября 2019 года начальником отделения надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС по Чувашской Республике - Чувашии Петровым Н.В. и начальником отделения надзорных мероприятий профилактической работы по Аликовскому району Главного управления МЧС по Чувашской Республике - Чувашии ФИО составлен акт проверки N 3 от 31 октября 2019 года (л.д.17-18), согласно которому выявлено нарушение обязательных требований или требований, установленных нормативными актами, а именно:

1) к местной автоматизированной системе централизованного оповещения (далее МАСЦО) подключены 3 электросирены С-40, что не соответствует установленным требованиям, а именно: не обеспечивает доведение сигнала "Внимание всем!" и речевой информации оповещения до всего населения, проживающего на территории Аликовского района Чувашской Республики. Нет технической возможности отбора каналов радиотрансляционных сетей связи для передачи сигналов или команд для всего населения района по телевидению, проводному и эфирному радиовещанию. В 2018-2019 годах финансовые средства на реконструкцию (создание МАСЦО) не выделялись. Данная проблема ни разу за весь период не обсуждалась на заседаниях комиссии по ПУФ (пункт 10 приказа МЧС РФ N 422,Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25 июля 2006г. "Об утверждении Положения о системах оповещения населения", пункт 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687);

2) 38 муниципальных защитных сооружений ГО (ПРУ) не соответствуют требованиям руководящих документов согласно нормам ИТМ ГО, а именно: нарушена гидроизоляция внешнего периметра здания; нет аварийных выходов, герметических дверей (вход и аварийный выход), системы отопления, мест для сидения-лежания, системы вентиляции (1-режим чистая вентиляция) с внутренней разводкой воздуховодов приточной и вытяжной вентиляции, схем инженерных систем жизнеобеспечения, схемы размещения мест для сидения и лежания согласно нормам объемно-планировочным и конструктивным решениям, инструкций действиям звеньев по укреплению защитных свойств ПРУ, инструментов и инвентаря для оборудования пожарного щита схемы эвакуации укрываемых, пакета документации по ПРУ, электрооборудование (силовой и осветительной системы) требует замены. В весенне-осенний период данные объекты систематически подтапливаются из-за нарушения гидроизоляции отмостки. Данная проблема ни разу за весь период не обсуждалась на заседаниях комиссии по ПУФ. Руководители муниципальных учреждений на территории которых имеются ЗСГО, не заслушивались на заседаниях комиссии по содержанию данных объектов (п. 21 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.8 п.2 Федерального закона от 12.02.1998 "О гражданской обороне", ст. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении положения о гражданской обороне в Российской Федерации", п.15.4 Положения об организации и ведение гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687 (п.3.2.1 приказа МЧС России N 583 от 15.12.2002 "Об утверждении и введении в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны"), приказом МЧС РФ от 21.07.2005 N 575 "Об утверждении порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время".

По итогам плановой выездной проверки в адрес администрации Аликовского района Чувашской Республики и главы администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликова А.Н. вышеуказанными должностными лицами административного органа внесено предписание N 3 от 31 октября 2019 года, в соответствии с которыми в целях устранения выявленных при проверке нарушений установленных требований в области гражданской обороны и в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 N 29-ФЗ необходимо выполнить мероприятия, аналогичные изложенным в пунктах 1 и 2 акта плановой выездной проверки N 3 от 31 октября 2019 года, установлен срок исполнения - 01.11.2020 года.

25 февраля 2021 года с 13 часов до 15 часов в здании администрации Аликовского района Чувашской Республики, по адресу: <адрес>, по итогам внеплановой выездной проверки администрации Аликовского района начальником отделения надзорных мероприятий профилактической работы по Аликовскому району Главного управления МЧС по Чувашской Республике - Чувашии ФИО (акт проверки N 3 от 25 февраля 2021 года) выявлено, что пункты 1 и 2 предписания N 3 от 31 октября 2019 года не выполнены, имеются нарушения означенных выше обязательных требований (требований, установленных нормативными актами).

Изложенные обстоятельства послужили основанием для составления в отношении главы администрации <адрес> Чувашской Республики Куликова А.Н. протокола от 25 февраля 2021 года об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

По итогам рассмотрения дела 16 июня 2021 года судьей Красноармейского районного суда вынесено решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях события административного правонарушения.

Данное решение мотивировано следующим.

Акт проверки и оспариваемое предписание не содержат описания существа допущенного главой администрации Аликовского района Чувашской Республики Куликовым А.Н. правонарушения (отсутствует описание местной автоматизированной системы центрального оповещения в количестве трех электросирен С-40 и их местонахождение); доказательства, подтверждающие выводы проверяющего органа о несоответствии 38 муниципальных защитных сооружений ГО (ПРУ) требованиям руководящих документов согласно нормам ИТМ ГО, а также способы устранения правонарушения, не конкретизированы, обсуждение проблем автоматизированной системы центрального оповещения и 38 муниципальных защитных сооружений ГО (ПРУ) на заседаниях комиссии или не соответствует установленным требованиям.

Ссылаясь на объяснения представителя Куликова А.Н. указывает, что из 38 объектов защитных сооружений ГО, муниципальной собственностью являются всего 11 объектов, они закреплены за юридическими лицами на праве оперативного управления право зарегистрировано в установленном порядке, а приказ Мининформсвязи РФ от 02.08.2005 N 90 "Об утверждении Инструкции по заполнению технического паспорта линейно-кабельного сооружения связи" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 18.08.2005 N 6915 фактически утратил силу на основании Постановления Правительства РФ от 14.12.2018 N 1560, приказ МЧС России, Министерства связи Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации от 25.07.2006 N 422/90/376 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" утратил силу с 1 января 2021 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.07.2020 N 1034.

Судья районного суда не нашел основания для вывода о том, что предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, содержит законные требования и четкие формулировки, исключающие возможность двоякого толкования относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленного нарушения, которые необходимо совершить исполнителю, и является реально исполнимым.

При изложенных обстоятельствах судьей районного суда вынесено решение от 15 июня 2021 года о прекращении в отношении главы администрации Аликовского района Куликова А.Н. производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном часть1 статьи 19.5 КоАП РФ, на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5. КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения.

С вынесенным судьей районного суда решением от 15 июня 2021 года согласиться нельзя в силу следующего.

Предписание N 3 от 31 октября 2019 года по устранению выявленных при проверке нарушений установленных требований в области гражданской обороны вынесено уполномоченным должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Суть допущенных нарушений законодательства в области гражданской обороны, изложены в четких формулировках, исключающих возможность их двоякого толкования относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений требований нормативно - правовых актов в данной области, которые необходимо устранить исполнителю - главе администрации Аликовского района Куликову А.Н. к определенному сроку

Из материалов дела и решения судьи не следует, что нарушения допущены не по вопросам местного значения муниципального района, и на осуществление данных мероприятий для устранения нарушений в области гражданской обороны Куликов А.Н. не обладал полномочиями.

Отсутствие в протоколе об административном правонарушении детального описания 3 электросирен С-40, и адреса их местонахождения, равно как и отсутствие в протоколе аналогичных сведений в отношении 38 муниципальных защитных сооружений (ПРУ - противорадиационных укрытий) само по себе не свидетельствует о незаконности и неисполнимости предписания должностного лица.

Сведения том, что после получения предписания N 3 от 31 октября 2019 года со сроком исполнения - 1 ноября 2020 года администрацией Аликовского района, ее главой Куликовым А.Н. в установленный предписанием срок выполнены обязательные для органа местного самоуправления муниципального района требования (обязательные мероприятия) в области гражданской обороны по созданию и поддерживанию в постоянной готовности муниципальной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, обеспечивающей доведение сигнала "Внимание всем!" и речевой информации оповещения до всего населения, проживающего на территории Аликовского района Чувашской Республики, равно как и по подержанию существующих объектов гражданской обороны - защитных сооружений - ПРУ, предназначенных для коллективной защиты населения Аликовского района в состоянии постоянной готовности к использованию, отсутствуют.

В данном случае место совершения административного правонарушения определяется местом исполнения Куликовым А.Н. должностных обязанностей главы администрации Аликовского района, а срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Признание Положения от 25.07.2006 утратившим силу с 1 января 2021 года не свидетельствует о неясности и неисполнимости предписания, поскольку выполнение обязательного мероприятия по гражданской обороне в виде обеспечения доведения сигнала "Внимание всем!" и речевой информации оповещения до всего населения муниципального района вытекает из содержания законодательства о гражданской обороне и о местном самоуправлении, пункта 15.2 Положения от 14.11.2008 N 687, и Положением о системах оповещения населения N 365 от 31.07.2020, вступившим в силу с 1 января 2021 года, данное обязательное требование не отменено.

В материалы дела представлены сведения о 38 защитных сооружениях гражданской обороны на территории Аликовского района Чувашской Республики из журнала учета защитных сооружений гражданской обороны ГУ МЧС по Чувашской Республике, согласно которым из 38 единиц указанных сооружений 11 ПРУ находятся в муниципальной собственности Аликовского района, в том числе 3 (<адрес> закреплены за администрацией Аликовского района, при этом состояние защитных сооружений администрацией Аликовского района было установлено в августе 2018 года в ходе их инвентаризации, оценки содержания и использования (л.д. 58-64, 81-158).

Признаки, по которым должностное лицо административного органа признало защитные сооружения гражданской обороны (ПРУ) не соответствующими установленным требованиям, подробно указаны как в материалах проверки и выданном предписании N 3 от 31 октября 2019 года, так и в протоколе об административном правонарушении.

Вышеизложенные обстоятельства и положения законодательства в области гражданской обороны, в том числе части 3 статьи 18 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ " О гражданской обороне", согласно которой обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования, судьей районного суда оставлены без внимание и какой - либо юридической оценки.

При таких обстоятельствах вывод судьи районного суда о наличии исключающего производство по делу обстоятельства, предусмотренного частью 1 статьи 1 статьи 24.5 КоАП РФ, является преждевременным.

В нарушение требований статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о всесторонности, полноте и объективности выяснения обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом и изложенные выше обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, судьей районного суда оставлены без внимания, что повлияло на исход дела.