Решение от 17 апреля 2014 года №12-27/2014

Дело № 12-27/2014
 
Решение
 
    г. Звенигово 17 апреля 2014 года
 
    Судья Звениговского районного суда Республики Марий Эл Смирнов А.В., с участием: заявителя Столярова П.В., защитников заявителя Засорина Н.Н., Столярова А.П., рассмотрев жалобу должностного лица – главы администрации муниципального образования «<.....> муниципальный район» Столярова П.В. на постановление по делу об административном правонарушении № от 17 января 2014 года,
 
установил:
 
    постановлением заместителя руководителя Марийского УФАС России – начальника отдела контроля размещения государственного и антимонопольного контроля органов власти № от 17 января 2014 года должностное лицо – глава администрации муниципального образования «<.....> муниципальный район» Столяров П.В. привлечен к административной ответственности по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ (за утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 3000 рублей.
 
    Не согласившись с принятым решением, Столяров П.В. обратился с жалобой в суд, указав, что оно вынесено незаконно, с нарушением норм материального и процессуального права, поскольку в рассматриваемом случае отсутствует состав административного правонарушения.
 
    Подробное обоснование доводов заявителем приведено в письменной жалобе.
 
    В судебном заседании защитники заявителя Засорин Н.Н. и Столяров А.П. поддержали изложенные в жалобе доводы в полном объеме, просили постановление о назначении наказания отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием в действиях Столярова П.В. состава вмененного ему правонарушения.
 
    ПредставительУправления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл, извещенный о времени и месте его проведения, не явился, ходатайства об отложении судебного разбирательства не заявил, в связи с чем суд полагает возможным рассмотреть жалобу в его отсутствие.
 
    Проверив доводы жалобы, изучив материалы дела, выслушав мнение участвующих лиц, прихожу к следующим выводам.
 
    Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, дело по жалобе проверяется в полном объеме, судья не связан с доводами жалобы.
 
    Всоответствии со ст. 24.1 КоАП РФ к задачам производства по делам об административных правонарушениях отнесены всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.
 
    Часть 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за утверждение должностным лицом конкурсной документации, документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
 
    Объективная сторона данного административного правонарушения состоит в том, что виновный утверждает конкурсную (аукционную) документацию, не соответствующую требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов.
 
    Это правонарушение совершается в форме действия и считается оконченным с момента утверждения конкурсной документации, документации об аукционе.
 
    Субъектами административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ, является должностное лицо заказчика, должностное лицо органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов.
 
    На момент рассматриваемых событий отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулировались Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ).
 
    Как видно из материалов дела, распоряжением главы администрации муниципального образования "<.....> муниципальный район" Столярова П.В. от <дата> № принято решение о проведении процедуры размещения заказа в форме открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по строительному контролю строительства объекта: «Детский сад на 110 мест в <адрес>.
 
    Этим же распоряжением утверждена документация открытого аукциона в электронной форме на право заключить муниципальный контракт на оказание услуг по строительному контролю (выполнение функций заказчика-застройщика) по строительству объекта: «Детский сад на 110 мест в <адрес>.
 
    <дата> администрация муниципального образования "<.....> муниципальный район" разместила на официальном сайте <.....> извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по строительному контролю за строительством объекта: «Детский сад на 110 мест в <адрес>. Начальная (максимальная) цена контракта составила <.....> рублей.
 
    В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме от <дата> до окончания указанного в извещении срока подачи заявок на участие в открытом аукционе подано 5 заявок, которым присвоены соответствующие порядковые номера №№1, 2, 3, 4, 5.
 
    Единая комиссия рассмотрела первые части заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме на соответствие требованиям документации и приняла решение о допуске к участию в открытом аукционе всех участников размещения заказа.
 
    Согласно протоколу проведения открытого аукциона в электронной форме от <дата> последнее предложение о цене контракта сделано участником размещения заказа с порядковым № 5.
 
    В соответствии с протоколом подведения итогов открытого аукциона от <дата> победителем открытого аукциона в электронной форме признан участник размещения заказа с порядковым № - ООО «Канашгаздорсервис-1».
 
    Строительство объекта «Детский сад на 110 мест в <адрес> согласно муниципальному контракту осуществляет также ООО <.....>.
 
    Согласно п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ (действовавшего во время организации аукциона) при размещении заказа путем проведения торгов одним из обязательных требований к участникам размещения заказа является соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов.
 
    В соответствии с ч. 1 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
 
    В силу ч. 2 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.
 
    Согласно ч. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Он же, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно или с привлечением других лиц.
 
    Из положений изложенных норм следует, что при строительстве детского сада подрядным способом законодательством предусмотрено осуществление строительного контроля как подрядчиком (внутренняя система контроля), так и заказчиком (внешний строительный контроль).
 
    Пунктом 1 ст. 748 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право заказчика на осуществление контроля и надзора за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком материалов заказчика, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика.
 
    В соответствии со ст. 749 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик в целях осуществления контроля и надзора за строительством и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком может заключить самостоятельно без согласия подрядчика договор об оказании заказчику услуг такого рода с соответствующим инженером (инженерной организацией). В этом случае в договоре строительного подряда определяются функции такого инженера (инженерной организации), связанные с последствиями его действий для подрядчика.
 
    Таким образом, из взаимосвязи положений статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статей 748, 749 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что подрядчик не может являться одновременно лицом, осуществляющим от имени заказчика строительный контроль за выполняемыми им работами.
 
    По этим основаниям к выполнению работ по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, заказчику в порядке ст. 749 Гражданского кодекса Российской Федерации необходимо было привлечь на договорной основе третьего лица для осуществления строительного контроля от имени заказчика.
 
    В связи с этим, заказчику в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ (действовавшего во время организации аукциона) следовало установить данное требование к участникам размещения заказа в документации открытого аукциона.
 
    Кроме того, порядок проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства независимо от источников их финансирования определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкцией капитального ремонта объектов капитального строительства», которым утверждено Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
 
    Пунктами 5 и 6 указанного Положения установлено, что строительный контроль, осуществляемый как подрядчиком, так и заказчиком, включает в себя проведение ряда контрольных мероприятий, которые в свою очередь определяют соответствие требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации.
 
    Исходя из вышеуказанного, следует, что в случае осуществления строительства (реконструкции, капитального ремонта) на основании договора (договора подряда) строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство (генподрядчиком) наряду с застройщиком или техническим заказчиком в рамках, установленных пунктами 5, 6 Положения. Совмещение функций по осуществлению строительного контроля лица, осуществляющего строительство (подрядчика) и застройщика (технического заказчика) в данном случае не допустимо.
 
    Поэтому осуществление строительного контроля подрядчика и строительного контроля заказчика одним лицом, то есть ООО <.....>, не соответствует целям, установленным градостроительным законодательством, противоречит законодательству о размещении заказов.
 
    Таким образом, в действиях должностного лица, утвердившего документацию об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, - Столярова П.В. имеется состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.
 
    Приведенные выше фактические обстоятельства совершенного правонарушения подтверждаются имеющимися в административном деле доказательствами, мотивированная оценка которых в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ приведена в обжалуемом постановлении.
 
    В постановлении о назначении административного наказания Столярову П.В. антимонопольным органом помимо прочего указано о том, что при организации аукциона заказчиком были также допущены нарушения положений п. 1 ч. 3 ст. 41.6 Закона № 94-ФЗ, однако арбитражным судом Республики Марий Эл от <дата> решение УФАС по РМЭ в этой части признано недействительным и несоответствующим Федеральному закону от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
 
    Вопреки доводам жалобы субъект административного правонарушения определен правильно, поскольку документация об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждена главой администрации МО «<.....> муниципальный район» Столяровым П.В., о чем свидетельствует принятое им распоряжение.
 
    Вместе с тем, с выводом должностного лица об отсутствии оснований для применения в отношении Столярова П.В. положений ст. 2.9 КоАП РФ нельзя согласиться в связи со следующими требованиями закона.
 
    Так, ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому право на судебную защиту его интересов. Конституционно-правовой смысл указанной нормы предполагает, что суды не должны формально подходить к рассмотрению вопросов, возникающих при реализации права лица на судебную защиту.
 
    Согласно ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
 
    В то же время, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья (иное лицо, рассматривающее дело) может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
 
    Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
 
    Как было указано выше, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ, состоит в том, что виновный утверждает аукционную документацию, не соответствующую требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов.
 
    Существо правонарушения, совершенного Столяровым П.В., заключается в том, что заказчик, выполняя условия п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ, не установил в документации открытого аукциона требование к участникам размещения заказа о том, что участником аукциона не может являться одновременно лицо, осуществляющее работы, за которыми следует осуществить строительный контроль.
 
    Вместе с тем, данный запрет не был прямо предусмотрен действовавшим на момент исследуемых событий законодательством, а следовал исходя из системного толкования различных законов и нормативно-правовых актов.
 
    После того, как нарушения положений п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ стали известны заказчику, он предпринял все зависящие от него меры к недопущению нарушения охраняемых общественных правоотношений – аннулировал аукцион.
 
    Таким образом, оценив конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, его характер и степень общественной опасности, роль правонарушителя, отсутствие данных о реальном причинении вреда, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии всех признаков состава правонарушения оно не привело к возникновению большой общественной опасности и не создало существенной угрозы охраняемым законом отношениям.
 
    Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, санкции штрафного характера должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
 
    Привлечение должностного лица к административной ответственности по формальным основаниям означало бы неполную реализацию ее принципов и умаление ее целей, а справедливость, соразмерность и целесообразность ответственности не были бы соблюдены.
 
    По вышеприведенным мотивам суд считает необходимым признать совершенное правонарушение малозначительным на основании ст. 2.9 КоАП РФ.
 
    Согласно ч. 3 ст. 30.7 КоАП РФ при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9 КоАП РФ, суд выносит решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.
 
    Руководствуясь ст.ст. 30.6 - 30.9 КоАП РФ,
 
решил:
 
    постановление начальника отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл № от 17 января 2014 года в отношении должностного лица – главы администрации муниципального образования «<.....> муниципальный район» Столярова П.В. отменить.
 
    Производство по делу прекратить на основании ст. 2.9 КоАП РФ, освободив Столярова П.В. от административной ответственности по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ в связи с малозначительностью административного правонарушения, ограничиться устным замечанием.
 
    Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Марий Эл в течение 10 суток со дня вручения или получения его копии.
 
    Судья А.В. Смирнов