Решение от 07 апреля 2014 года №12-20/2014

Дело № 12-20/2014
 
Р Е Ш Е Н И Е
 
по делу об административном правонарушении
 
    город Липецк 07 апреля 2014 года
 
    Судья Советского районного суда города Липецка Золотарева М.В., рассмотрев жалобу Крючковой Ольги Викторовны на постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области ФИО9 № 303-А-13 от 24.12.2013 года,
 
У С Т А Н О В И Л :
 
    Постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области ФИО9 № 303-А-13 от 24.12.2013 года начальник Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области Крючкова О.В. привлечена к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей по факту представления не в полном объеме документов по требованию УФАС России по Липецкой области № от 14.11.2013 года.
 
    Не согласившись с постановлением, Крючкова О.В. обратилась в суд с жалобой, доводы которой поддержали и дополнили в судебном заседании защитники по доверенности – ФИО2 и ФИО3, и просили суд постановление от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении Крючковой О.В. к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отменить, производство по делу прекратить, указав, что Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее Управление) в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее УФАС) на основании запроса № от 14.11.2013 года предоставлены все документы, касающиеся предмета внеплановой выездной проверки, проводимой во исполнение поручений ФАС России от 29.01.2013 года № ИА/2803-ПР/13 и первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 года № ИШ-П9-7245, в соответствии с которыми УФАС было предписано провести проверки органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства. Часть истребованных от Управления документов были представлены в указанные УФАС сроки, остальные документы, указанные в требовании № от 14.11.2013 года не соответствовали целям и задачам проверки и не могли быть истребованы УФАС в рамках ее проведения, поскольку документы к предмету проводимой проверки не относились. Кроме того, указали, что протокол по делу об административном правонарушении составлен неуполномоченным лицом – специалистом-экспертом отдела антимонопольного контроля на товарных и финансовых рынках УФАС России по Липецкой области ФИО7, в то время как подобные протоколы, в соответствии с Регламентом УФАС России, могут составляться исключительно руководителем инспекции. Полагают, что руководитель Управления Крючкова О.В. не может являться субъектом вменяемого ей административного правонарушения, поскольку ею исполнены все должностные обязанности по организации работы при ответе на требование УФАС № от 14.11.2013 года. Кроме того, на момент ознакомления с протоколом по делу об административном правонарушении он не был сшит, что недопустимо.
 
    Считая, что у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для проведения внеплановой выездной проверки, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными (незаконными) полностью: приказа УФАС по Липецкой области № от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки»; приказа УФАС по Липецкой области № от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»; действий УФАС по Липецкой области по проведению внеплановой выездной проверки Управления с 28.10.2013 по 25.01.2014; действия УФАС по Липецкой области по направлению Управлению требований о предоставлении документов (информации) № от 12.11.2013, № от 12.11.2013, № от 14.11.2013, № от 15.11.2013, № от 24.12.2013, № от 15.01.2014, № от 16.01.2014, как не соответствующие требованиям статьи 25.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №135-ФЗ «О защите конкуренции», и решением Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 года признаны незаконными указанные приказы УФАС по Липецкой области, а также действия по проведению внеплановой выездной проверки Управления и по направлению Управлению требований о предоставлении документов (информации), в том числе требования № от 14.11.2013 года.
 
    Представители УФАС по Липецкой области по доверенности ФИО5, ФИО6 и ФИО7 возражали против удовлетворения жалобы, указав, что внеплановая выездная проверка в отношении Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области проводилась УФАС по Липецкой области на основании приказа № от 17.10.2013 года, во исполнение поручений ФАС России от 29.01.2013 года № ИА/2803-ПР/13 и первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 года №ИШ-П9-7245, на основании п. 11 ч. 1 ст. 23, ст. 25.4 ФЗ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В рамках проверки в адрес Управления было направлено несколько требований о предоставлении документов, все затребованные документы касались предмета проводимой проверки. В связи с тем, что запрашиваемые документы и информация были представлены не в полном объеме с указанием на то, что входящие номера заявлений, указанных в требовании не содержат информации по жилищному строительству и приказом № от 17.10.2013 года не предусмотрено предоставление иной информации, кроме информации по земельным участкам, предоставленным для жилищного строительства, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
 
    Вместе с тем в соответствии с п. 4 приказа УФАС по Липецкой области № от 17.10.2013 года «О проведении внеплановой выездной проверки» предметом настоящей проверки является соблюдение требований ФЗ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области. Непредставление Управлением всей запрошенной информации, лишило УФАС по Липецкой области осуществить свою законную деятельность по осуществлению полномочий, возложенных ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции». В виду непредставления Управлением в антимонопольный орган сведений, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ по мотивированному требованию антимонопольного органа, допущено нарушение ч. 1 ст. 25 ФЗ «О защите конкуренции» и в отношении руководителя Управления Крючковой О.В. возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом, протокол по делу об административном правонарушении по устному указанию руководителя инспекции – заместителя руководителя УФАС по Липецкой области ФИО8 составлял специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля на товарных и финансовых рынках УФАС по Липецкой области ФИО7, который в силу п. 1 Приказа ФАС России от 19.11.2004 год №, Приказа УФАС по Липецкой области от 04.05.2010 года № 100 «О перечне должностных лиц территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, управомоченных составлять протокол об административном правонарушении» имел на то все полномочия.
 
    Изучив жалобу, исследовав материалы дела и выслушав лиц, участвующих в деле, судья приходит к следующим выводам.
 
    Согласно части 3 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья не связан с доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
 
    В силу ч. 1 ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
 
    В силу ст. 22 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выполняет следующие основные функции, в том числе:
 
    - обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;
 
    - предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
 
    Согласно п. 11 ч. 1 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» к полномочиям антимонопольного органа отнесено проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами.
 
    Однако наличие у антимонопольного органа полномочий на проведение проверок, в том числе в отношение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не означает, что такие проверки могут проводиться без соблюдения установленных законом оснований и порядка проведения таких проверок.
 
    В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.
 
    Порядок организации и проведения проверок субъектов антимонопольными органами на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства установлены ст. ст. 25.1-25.6 ФЗ «О защите конкуренции».
 
    В ст. 25.1 ФЗ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» закреплен ограниченный перечень оснований для проведения внеплановой проверки. В соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 25.1 названного закона, основаниями для проведения внеплановой проверки является поручение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
 
    При этом суд полагает, что, проводя проверки на основании поручений Президента РФ и Правительства РФ, антимонопольные органы, определяя предмет проверки и круг проверяемых субъектов, обязаны учитывать содержание поручения и его направленность на достижение целей и решение конкретных задач, определенных таким поручением.
 
    Как видно из представленных документов, 30.11.2012 года в адрес УФАС по Липецкой области поступило поручение первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 года №ИШ-П9-7245 об обеспечении исполнения плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов.
 
    Согласно пункта 6 Плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов от 29.11.2012 года № 6553-П9, территориальным органам ФАС России в 4 квартале 2013 года было поручено проведение проверки органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.
 
    УФАС по Липецкой области был издан приказ № от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», которым предусматривалось проведение проверки в отношении Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области в период с 28.10.2013 года по 28.11.2013 года на предмет соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2013 №135-ФЗ «О защите конкуренции».
 
    Приказом УФАС по Липецкой области № от 21.11.2013 года продлен срок проведения внеплановой выездной проверки в отношении Управления.
 
    Суд соглашается с мнением защиты о том, что письмо ФАС России от 29.01.2013 года № ИА/2803-ПР/13 в силу закона не является основанием для проведения внеплановой выездной проверки и является информационным сообщением территориальным органам ФАС России о необходимости исполнения поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 года №ИШ-П9-7245
 
    Исходя из содержания поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 и п.6 Плана мероприятий, суд полагает, что ФАС России в лице ее территориальных органов было поручено проведение проверок не любых (всех) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов и не на предмет соблюдения требований всей сферы антимонопольного законодательства, а конкретно органов государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов, имеющих непосредственное отношение к сферам жилищного строительства и производства строительных материалов.
 
    Между тем, как установлено судом, Положение об управлении имущественных и земельных отношений <адрес>, утвержденное распоряжением администрации Липецкой области № от 07.10.2010 года, не наделяет Управление какими-либо полномочиями по принятию решений или совершению действий, непосредственно связанных со сферой жилищного строительства или производства строительных материалов.
 
    Таким образом, поручение первого заместителя Председателя Правительства РФ Шувалова И.И. № ИШ-П9-7245 от 29.11.2012 года не предоставляло УФАС по Липецкой области правовых оснований для проведения внеплановой выездной проверки Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов.
 
    Исходя из положений п. 4 ч. 2 ст. 20 ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) отнесено к числу грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки.
 
    Таким образом, приказ о проведении проверки в силу прямого указания в законе является обязательным условием для осуществления всех последующих действий и мероприятий по контролю. Приказ о проведении проверки напрямую затрагивает интересы проверяемого лица, так как именно с наличием данного документа у проверяемого лица возникают не только определенные права, но и целый комплекс обязанностей по выполнению законных требований контролирующего органа, в том числе относительно представления документов и пояснений.
 
    Как установлено судом, в ходе осуществления мероприятий по контролю УФАС по Липецкой области в адрес Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области были направлены требования о предоставлении документов (информации) № от 14.11.2013 года, № от 12.11.2012 года, № от 12.11.2013 года, № от 15.11.2013 года.
 
    В связи с неполным исполнением требования УФАС по Липецкой области № от 14.11.2013 года, руководитель Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области Крючкова О.В. была привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ (обжалуемое постановление № 303-А-13 от ДД.ММ.ГГГГ года).
 
    Суд полагает, что непредставление информации (документов) по нескольким требованиям, направленным в рамках единой проверки в адрес одного должностного лица может образовать лишь один (единый) состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Тогда как, руководитель Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области Крючкова О.В. за непредставление информации по четырем требованиям постановлениями УФАС по Липецкой области от 24.12.2013 года №№ 302-А-13, 303-А-13, 304-А-13, 305-А-13 привлечена к административной ответственности по ч. 5 ст.19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что недопустимо в соответствии с ч. 5 ст. 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
 
    Суд соглашается с решением Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 года по делу № А36-6246/2013 и полагает, что у руководителя УФАС по Липецкой области ФИО9, исполняющего поручение первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 29.11.2012 года №ИШ-П9-7245 об обеспечении исполнения плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов, отсутствовали законные основания для вынесения приказа № от 17.10.2013 года «О проведении внеплановой выездной проверки в отношении Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области», поскольку это нарушает требования ст. 25.1 ФЗ «О защите конкуренции», и как следствие действия УФАС по Липецкой области по направлению в адрес Управления требования № от 14.11.2013 года о предоставлении документов, следует признать незаконными и не порождающими каких-либо правовых последствий для Управления в случае его неисполнения.
 
    При таких обстоятельствах отсутствуют основания для оценки иных доводов защиты о нарушении закона при составлении протокола об административном правонарушении, незаконности постановления по делу об административном правонарушении № 303-А-13 от ДД.ММ.ГГГГ года.
 
    Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отмене постановления руководителя УФАС по Липецкой области ФИО9 № 303-А-13 от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении начальника Управления имущественных и земельных отношения Липецкой области Крючковой Ольги Викторовны к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении начальника Управления Крючковой Ольги Викторовны прекращению по основаниям ч. 1 ст. 1.5, п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – в связи с отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения.
 
    На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 30.1 – 30.8 КоАП РФ, судья
 
РЕШИЛ:
 
    Постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области ФИО9 № 303-А-13 от 24.12.2013 года о привлечении начальника Управления имущественных и земельных отношения Липецкой области Крючковой Ольги Викторовны к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отменить, жалобу заявителя Крючковой О.В. – удовлетворить.
 
    Производство по делу в отношении начальника Управления имущественных и земельных отношения Липецкой области Крючковой О.В. прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.
 
    Решение может быть обжаловано в Липецкий областной суд через Советский районный суд города Липецка в течение 10 дней со дня получения копии решения.
 
    Судья (подпись) М.В. Золотарева