Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2020 года №11АП-11681/2020, А55-9297/2020

ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 августа 2020 года Дело N А55-9297/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2020 года
Постановление в полном объеме изготовлено 26 августа 2020 года
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
судьи Корастелева В.А.,
при ведении протокола судебного заседания Гилевским А.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании без вызова сторон дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Пахомова Александра Ивановича
на определение Арбитражного суда Самарской области от 05 августа 2020 года о передаче дела N А55-9297/2020 в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом (судья Коршикова О.В.),
в рамках дела по заявлению индивидуального предпринимателя Пахомова Александра Ивановича, г. Самара, к администрации городского округа Самара, г. Самара,
с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:
Главы г.о. Самара, г. Самара,
Администрации Ленинского внутригородского района г.о. Самара, г. Самара,
Департамента градостроительства г.о. Самара, г. Самара,
Муниципального предприятия г. Самары "Архитектурно-планировочное бюро", г.Самара,
о признании незаконным постановления,
УСТАНОВИЛ:
Индивидуальный предприниматель Пахомов Александр Иванович (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к администрации городского округа Самара (далее - Администрация), в котором просил признать незаконным и отменить:
- пункт 1.32. Постановления Администрации городского округа Самара N 16 от 17.01.2020 "Об утверждении документации по планировке территорий (проектов межевания территорий, занимаемых многоквартирными жилыми домами) в городском округе Самара": приложение N 63 и Приложение N 64 в части образования земельного участка с условным N 19, S=2863 кв.м., ВРИ 2.5 - среднеэтажная жилая застройка, образован из земель, государственная собственность на которые не разграничена (фактически занимаемый многоквартирным жилым домом), в том числе части земельного участка S=1522 кв.м. для прохода и проезда неограниченного круга лиц к землям общего пользования и земельного участка с условным номером N 1, S=3695 кв.м., ВРИ 2.5 - среднеэтажная жилая застройка, образован из земель, государственная собственность на которые не разграничена (фактически занимаемый многоквартирным домом).
- подпункт 1 и подпункт 19 пункта 1.32.1. Постановления Администрации городского округа Самара N 16 от 17.01.2020 г. "Об утверждении документации по планировке территорий (проектов межевания территорий, занимаемых многоквартирными жилыми домами) в городском округе Самара".
- Обязать Администрацию городского округа Самара устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Пахомова Александра Ивановича путем внесения изменений в документацию по планировке территории (проект межевания территорий, занимаемых многоквартирными жилыми домами для образуемых земельных участков в границах улиц Галактионовская, Полевая, Самарская, Чкалова в Ленинском районе) городского округа Самара, утвержденную Постановлением Администрации городского округа Самара N 16 от 17.01.2020 г. "Об утверждении документации по планировке территорий (проектов межевания территорий, занимаемых многоквартирными жилыми домами) в городском округе Самара" и установить границы земельного участка, занимаемого многоквартирным жилым домом, расположенным по адресу: г. Самара, ул. Самарская, д. 270 (кадастровый номер 63:01:0507002:574), в соответствии с фактическими границами данного многоквартирного жилого дома и нежилых помещений (кадастровый номер 63:01:0507002:628 и 63:01:0507002:1104), принадлежащих индивидуальному предпринимателя Пахомову Александру Ивановичу.
Определением Арбитражного суда Самарской области от 05 августа 2020 года дело N А55-9297/2020 передано в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Не согласившись с указанным определением, ИП Пахомов А.И. подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.
В апелляционной жалобе указывает на то, что проект межевания территории не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом, следовательно, требование об оспаривании проекта межевания квартала подлежало рассмотрению судами по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
Податель жалобы считает, что Арбитражный суд Самарской области неправильно проанализировав содержание оспариваемого постановления, в определении необоснованно сделал вывод о том, что постановление в оспариваемой части направлено на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц.
В апелляционной жалобе также указывает, что неверным является довод о неправомерности рассмотрения судами заявленного требования в соответствии с нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как он основан на неверном толковании норм процессуального права и противоречит правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.02.2013 N 13427/2012 по делу N А40-98073/2011.
Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, Администрацией городского округа Самара вынесено постановление N 16 от 17.01.2020 "Об утверждении документации по планировке территорий (проектов межевания территорий, занимаемых многоквартирными жилыми домами) в городском округе Самара" (далее - Постановление).
Не согласившись с указанным постановлением ИП Пахомов А.И. обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
При вынесении обжалуемого определения суд первой инстанции исходил из следующего.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.
Исходя из содержания статьи 19 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.
В целях разграничения родовой подсудности и обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны соответствующие разъяснения, изложенные в постановлении N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
Как следует из содержания пунктов 1, 2 изложенного постановления, оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Судом первой инстанции учтено, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, как в данном случае: городского округа Самара. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.
Из названных норм также следует вывод, что проект планировки затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.
Проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).
Судом первой инстанции верно отмечено, что в данном случае постановление в оспариваемой части не носит разового характера, устанавливает правовой режим земельного участка площадью 2863 кв.м., в том числе для прохода и проезда неограниченного круга лиц к землям общего пользования. В оставшейся части занимаемого многоквартирным жилым домом.
Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что постановление в оспариваемой части обращено как к собственникам помещений в жилом доме, так и к неограниченному кругу лиц в целях обеспечения их прохода и проезда к землям общего пользования, содержит обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, затрагивает права неопределенного круга лиц, нормы рассчитаны на их неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на широкий круг обстоятельств. При этом проект нормативного акта, в том числе в оспариваемой части, обсуждался на публичных слушаниях в целях соблюдения благоприятных условий жизнедеятельности, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, документ официально опубликован в "Самарской газете" N 8 от 23.01.2020.
В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отнесении постановления, в том числе в оспариваемой части, к нормативному правовому акту.
Тот факт, что заявитель является индивидуальным предпринимателем и ссылается на ущемление его прав в предпринимательской и экономической деятельности, не может изменить компетенцию арбитражного суда.
В силу п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, в т.ч. об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, т.е вне зависимости от субъектного состава и, соответственно, характера прав или сферы деятельности административного истца
В силу статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.
Таким образом, рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных актов, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, относится к ведению судов общей юрисдикции. Федеральный закон, относящий рассмотрение дел по оспариванию подобных нормативных актов органов местного самоуправления к компетенции арбитражного суда отсутствует.
При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные по делу требования не отнесены к компетенции арбитражного суда и не подлежат рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства. В связи с изложенным дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Суд первой инстанции правильно сделал ссылку на правовую позицию, изложенной в сложившейся судебной практике, а именно, в Определении Верховного суда Российской Федерации от 30.01.2019 N 45-АПГ18-22, в Определении Верховного суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1, в Определении Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21.01.2020 N 88а-1398/2020, в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2020 по делу N А55-8067/2020.
В обжалуемом определении верно указано на то, что доказательств того, что индивидуальный предприниматель Пахомов Александр Иванович обращался с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции, и ему было отказано в рассмотрении заявления по мотиву неподсудности спора, арбитражному суду не представлено.
Согласно части 4 статьи 39 АПК РФ если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции вынес законное и обоснованное определение о передаче дела N А55-9297/2020 в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Довод подателя жалобы о том, что неверным является довод о неправомерности рассмотрения судами заявленного требования в соответствии с нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку он основан на неверном применении норм действующего законодательства, противоречит сложившейся судебной практике, изложенной наряду с указанными выше судебными актами, также в постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2020 по делу N А41-77101/2019, в Определении Верховного суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1.
Ссылку подателя жалобы на то, что проект межевания территории не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом, арбитражный апелляционный суд считает несостоятельной, поскольку оспариваемое постановление содержит: нормы, относящиеся к неограниченному кругу лиц, а именно, в целях обеспечения их прохода и проезда к землям общего пользования, содержит обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, затрагивает права неопределенного круга лиц, нормы рассчитаны на их неоднократное применение.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут повлиять на законность принятого определения, поскольку суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, применив при этом соответствующие нормы процессуального права.
С учетом вышеизложенного определение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 39, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Определение Арбитражного суда Самарской области от 05 августа 2020 года о передаче дела N А55-9297/2020 в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Судья В.А. Корастелев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка