По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении го...

Именем
Российской Федерации



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

по делу о проверке конституционности положений абзаца

четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В.Михайлова


город Санкт-Петербург 18 июля 2008 года



Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего – судьи Г.А.Гаджиева, судей Н.С.Бондаря,

А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы,

О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в

Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова,

представителя Совета Федерации – доктора юридических наук
Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской

Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3,

пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99

Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде

Российской Федерации»,
2

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности

положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина

В.В.Михайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции

Российской Федерации оспариваемые заявителем положения Федерального

закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, объяснения

представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый

Федеральный закон, выступления приглашенных в заседание полномочного
представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном

Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, представителей: от

Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А.Васильевой, от
Министерства юстиции Российской Федерации – А.Н.Савенкова, от

Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии –

В.Р.Смеречука, от Общероссийской общественной организации малого и

среднего предпринимательства «Опора России» – К.Н.Алешина, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд

Российской Федерации


у с т а н о в и л:

1. В ходе проверки, проведенной территориальным отделом

(инспекцией) по Курской области Центрального межрегионального

территориального управления Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии на принадлежащей индивидуальному

предпринимателю В.В.Михайлову автозаправочной станции, были

отобраны образцы автомобильного бензина на стадии реализации.
3

Экспертиза этих образцов, проведенная химико-технической лабораторией

федерального государственного учреждения «Курский центр
стандартизации, метрологии и сертификации», выявила нарушение

обязательных требований государственных стандартов, предъявляемых к

реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в отношении

В.В.Михайлова был составлен протокол об административном
правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.19 КоАП

Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006
года В.В.Михайлов был признан виновным в совершении указанного

административного правонарушения и ему назначено наказание в виде

административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением

Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года, оставленным
без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного

апелляционного суда от 23 июля 2007 года, с него были взысканы расходы на

осуществление исследований и экспертиз в размере 12 138 рублей 66 копеек
на основании абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10

Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Оспаривая конституционность указанных законоположений,
устанавливающих соответственно недопустимость взимания органами

государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по

контролю, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены

нарушения обязательных требований, и правомочие этих органов обращаться

в суд с требованием о возмещении произведенных расходов, гражданин
В.В.Михайлов утверждает, что взыскание на их основании с

индивидуального предпринимателя денежных средств наряду с

привлечением к административной ответственности означает, по существу,
4

двойное наказание за одно и то же правонарушение и потому носит

карательный, а не компенсационный характер, и просит признать эти
законоположения не соответствующими Конституции Российской

Федерации, ее статьям 35 и 50.

Исходя из того, что в силу части третьей статьи 74 Федерального

конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации принимает

постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в

отношении той части акта, конституционность которой подвергается
сомнению, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской

Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения

абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона от

8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного

контроля (надзора)», которыми в исключение из общего правила

предусматривается возможность взимания в судебном порядке по
требованию органа государственного контроля (надзора) с индивидуальных

предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю в форме

возмещения расходов, понесенных этим органом при осуществлении

исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных
требований к реализуемой ими продукции.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской

Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ

конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической

деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно, статья 34

(часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на
свободное использование своих способностей и имущества для

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
5

деятельности, а статья 71 (пункт «в») относит регулирование и защиту прав и

свобод человека и гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи

с положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской Федерации

должны создаваться максимально благоприятные условия для

функционирования экономической системы в целом, что предполагает
необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах

самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как

основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер,
направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении

государственного регулирования экономики и тем самым – на достижение

конституционной цели оптимизации вмешательства государства в

регулирование экономических отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя

основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с

законодательством Российской Федерации, за соблюдением обязательных

требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном

законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости,

проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и

обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода,
признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную

не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им

защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием
ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их

хозяйственная деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель

осуществляет правовое регулирование по таким предметам ведения
6

Российской Федерации, как установление правовых основ единого рынка, а

также стандарты и эталоны (статья 71, пункты «ж», «р», Конституции
Российской Федерации), в целях защиты жизни и здоровья граждан,

имущества физических или юридических лиц, государственного или

муниципального имущества.

На достижение тех же целей, определенных в Федеральном законе «О
техническом регулировании», направлены предписания Закона Российской

Федерации «О защите прав потребителей». Его статья 4 обязывает продавца

(исполнителя) в случае, если законами или в предусмотренном ими порядке
вводятся обязательные требования к товару (работе, услуге), передать

потребителю (заказчику) товар (выполнить работу, оказать услугу),

соответствующий таким требованиям (пункт 5). При этом – поскольку

предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая
деятельность осуществляется на основе принципа презумпции

добросовестности участников гражданского оборота (пункт 3 статьи 10 ГК

Российской Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при

проведении государственного контроля (надзора)») – предполагается, что сам

предприниматель (продавец, исполнитель) уполномочен (обязан)

контролировать соответствие реализуемой продукции обязательным
требованиям, чем не исключается и не может исключаться существование и

иного, в частности государственного, контроля за его деятельностью.

3. Контрольная функция государства по своей конституционно-

правовой природе производна от его организующего и регулирующего
воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского

оборота. Соответственно, поскольку регулирование и защита экономических

прав, установление основ федеральной политики и правовых основ единого
рынка, федеральные программы в области экономического развития,

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные

экономические службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны,
7

бухгалтерский учет отнесены Конституцией Российской Федерации к

ведению Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «е», «ж», «о», «р»), а
защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения,

пользования и распоряжения землей, водными и другими природными

ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности, административное, земельное, водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах – к совместному ведению

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72,

пункты «б», «в», «д», «к» части 1), государство вправе и обязано
осуществлять контрольную функцию в сфере экономических отношений.

Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской

Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года № 18-П, присуща всем

органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой

функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации,
государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к

ведению исполнительной власти, которая в области административного

контроля за соблюдением обязательных требований к продукции,

реализуемой индивидуальными предпринимателями, представлена, в
частности, территориальными органами Федерального агентства по

техническому регулированию и метрологии. Возлагая на эти органы

контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-

обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать
вытекающие из конституционных принципов правового государства,

важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования

определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их
согласованности с системой действующего правового регулирования

(постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля

2004 года № 7-П и от 31 мая 2005 года № 6-П).
8

3.1. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) как

государственно-властного института осуществляется федеральным
законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской

Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление

системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной

власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных
органов государственной власти (статья 71, пункт «г»), а к совместному

ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации –

установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н»

части 1). Теми же конституционными положениями охватываются и

финансово-экономические основы государственного контроля (надзора): в

соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской
Федерации, сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006 года № 10-

П, принципы, касающиеся экономической основы деятельности органов

государственной власти, относятся к общим началам организации системы этих
органов.

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения

в определении конкретных видов государственного контроля (надзора),

оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения,
состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам

контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового

обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами

организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им
регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру

общественных отношений, складывающихся в сфере государственного

контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан,
занимающихся предпринимательской деятельностью, – быть соразмерными

конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать

препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
9

3.2. По смыслу Конституции Российской Федерации в ее нормативно-

доктринальном толковании Конституционным Судом Российской
Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом

государственной власти и одновременно выражением финансово-

экономического содержания государственного суверенитета, является

основным инструментом финансового обеспечения деятельности
государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых

доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный

гарантировать финансовую самостоятельность и независимость
государственной власти, а также саму возможность осуществления ею

полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией

Российской Федерации и законами.

Соответственно, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет
бюджет как форму образования и расходования денежных средств,

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций

государства, а также местного самоуправления (статья 6), и закрепляет, что
формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами,

обусловленными установленным законодательством Российской Федерации

разграничением полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов

местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству

Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям

должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом
году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов

(статья 65).

Расходы государственной власти на осуществление ее
конституционных функций покрываются в первую очередь за счет такой

необходимой составной части бюджета, как налоги и сборы, которые, как

неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации,
10

являются условием существования государства и представляют собой форму

отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти,
а также за счет внебюджетных средств, имеющих публично-целевое

назначение, к каковым относится плата за оказание публичных услуг

физическим или юридическим лицам.

Конституционные принципы финансового обеспечения
государственной власти распространяются и на государственный контроль,

который – как одна из функций государственной власти, имеющих

императивный характер, – осуществляется в целях обеспечения
конституционно значимых ценностей и должен финансироваться за счет

публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение

могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится

по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью
принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на

него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием

его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях
государственный контроль представляет собой своеобразную публичную

услугу, оказание которой соответствующим государственным органом

предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом

произведенных этим органом затрат.
Таким образом, государственный контроль в сфере экономической

деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой

индивидуальными предпринимателями продукции обязательным

требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными
средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов,

получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.

3.3. В соответствии с правовыми подходами, выработанными
Конституционным Судом Российской Федерации на основе положений

статей 57, 71 (пункт «з») и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации,

вопрос правовой природы обязательных платежей как налоговых или
11

неналоговых приобретает характер конституционного, поскольку он связан с

понятием законно установленных налогов и сборов.
Предусмотренная абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи

10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»

плата, взимаемая с индивидуальных предпринимателей в форме возмещения
расходов, понесенных органом государственного контроля (надзора) при

осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших

нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции, по
буквальному смыслу данных законоположений, не относится ни к налогам,

ни к сборам. Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат

взыскиваются с подконтрольного субъекта принудительно, в судебном

порядке, что наделяет их признаками обязательных индивидуально-
возмездных фискальных платежей.

Давая конституционно-правовую оценку такого рода платежей,

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28
февраля 2006 года № 2-П пришел к выводу, что обязательные в силу закона

публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, не подпадающие

под определение сборов, содержащееся в Налоговом кодексе Российской

Федерации, и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути
представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из

сферы действия статьи 57 Конституции Российской Федерации и

развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда Российской

Федерации об условиях надлежащего установления налогов и сборов,
конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности, в

пункте 3 статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации, которая

приобретает тем самым универсальный характер.
Формулируя критерии правомерности взыскания фискальных сборов,

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если

предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают
12

признаками, присущими налоговому обязательству в его конституционно-

правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам, то вопрос
о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в

законе об этом сборе, решает с учетом его природы сам законодатель,

который вправе использовать данный сбор в качестве публично-правового

способа финансового обеспечения осуществления какого-либо вида
деятельности, но только на условиях всеобщности обложения им всех

субъектов соответствующей деятельности.

Использование законодателем в тех же целях индивидуально-
возмездных платежей, не являющихся фискальными сборами, как правило,

возможно лишь при условии совершения государственными органами в

отношении их плательщиков определенных действий (актов), влекущих для

последних предоставление конкретных прав или выдачу разрешений, при
том что сами эти платежи предназначены для возмещения расходов и

дополнительных затрат, понесенных публичной властью (Определение

Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 года №
14-О). Такие действия (акты) представляют собой разновидность публичных

услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам, по общему

правилу, на основе добровольного обращения этих лиц в целях получения

необходимых им благ, обладание которыми зависит от соответствующей
деятельности государственных органов, представляющих публичную власть

(регистрация прав, сертификация товаров или услуг, аккредитация и пр.).

Возмещение по решению суда индивидуальными предпринимателями

затрат на проведение исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе
территориальных органов Федерального агентства по техническому

регулированию и метрологии указанными признаками не обладает (договор,

на основании которого в настоящее время они проводятся, во-первых,
заключается исследовательской или экспертной организацией не с

индивидуальным предпринимателем, а с контролирующим органом, причем

безотносительно к волеизъявлению самого индивидуального
13

предпринимателя, и, во-вторых, никакого необходимого ему блага не

предоставляет) и, следовательно, не может быть признано обязательным
индивидуально-возмездным платежом, посредством которого плательщик

возмещает (компенсирует) затраты на оказанные ему публичные услуги.

Данный вывод подтверждается и Бюджетным кодексом Российской

Федерации, согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 41 которого
компенсации, иные средства, полученные в возмещение вреда, причиненного

государству, а также другие суммы принудительного изъятия отнесены к

категории неналоговых доходов бюджетов, полученных в результате
применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной

ответственности.

Вместе с тем в системе действующего правового регулирования

возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных

органов Федерального агентства по техническому регулированию и

метрологии не может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой
ответственности, ни к мерам административно-правовой ответственности.

Функциональное предназначение данного вида платежей –

компенсация затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи с

проведением контрольных мероприятий в отношении подконтрольного
субъекта. Исходя из этого федеральными законами о федеральном бюджете,

в том числе Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год»,

этим платежам в качестве доходов бюджетов присваивается код бюджетной

классификации, в соответствии с которым они закрепляются за Федеральным
агентством по техническому регулированию и метрологии как за главным

администратором, а Указаниями о порядке применения бюджетной

классификации Российской Федерации (утверждены приказом Министерства
финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года № 74н) они

отнесены к доходам от оказания платных услуг и компенсациям затрат

государства.
14

Тем самым возмещение по решению суда расходов органов

государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с
осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших

нарушения обязательных требований к продукции, реализуемой

индивидуальными предпринимателями, было наделено признаками

компенсационного платежа. Однако, поскольку его взимание связывается
законодателем с нарушением подконтрольными субъектами обязательных

требований в сфере публично-правовых отношений и необходимостью

расходов, возникающих в связи с реализацией контролирующим органом
государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих

компенсации, налицо признаки публично-правового изъятия собственности

подконтрольного субъекта, что исключает возможность признания данного

платежа мерой гражданско-правовой ответственности.
Компенсационная в своей основе плата за исследования (испытания)

или экспертизы, не дифференцированная по размеру сумм возмещения

понесенных государством расходов, не может быть однозначно отнесена и к
мерам публично-правовой ответственности, карательная природа которой,

как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет

зависимость размера наказания от характера самого правонарушения (его

тяжести, последствий, причин, степени вины нарушителя), а не от суммы
затрат государства на выявление факта правонарушения (постановления от

17 декабря 1996 года № 20-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 15 июля 1999

года № 11-П и от 27 апреля 2001 года № 7-П, определения от 14 декабря 2000

года № 244-О и от 5 июля 2001 года № 130-О). Вместе с тем принудительное
взыскание с индивидуальных предпринимателей не дифференцированных по

размеру сумм возмещения государственных расходов исходя лишь из

наличия факта нарушения обязательных требований к продукции означает,
по существу, объективное вменение, поскольку индивидуальный

предприниматель, даже выполнивший все предписания закона по контролю за

соблюдением требований к реализуемой им продукции, обязан возмещать
15

расходы органов государственного контроля (надзора), проведших собственное

исследование (испытание) или экспертизу, в результате которых выявилось
нарушение соответствующих требований.

Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных

предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов

государственного контроля (надзора), понесенных в связи с проведением
исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления нарушения

обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В

определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам
(издержкам), поскольку предназначаются для сбора доказательств

совершенного правонарушения. Однако – в отличие от процессуальных

издержек – они причинно связаны не с доказыванием факта правонарушения,

допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью
органа публичной власти, не обусловленной предварительным обнаружением

признаков правонарушения, и не поставлены законом в зависимость от наличия

у контролирующего органа каких-либо данных о совершенном
правонарушении.

Таким образом, предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3 и

пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц

и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» возмещение расходов, понесенных органами

государственного контроля (надзора) в связи с проведением

соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз, по сути,

представляет собой публично-правовое изъятие собственности
правонарушителя, которое, следуя за его административным наказанием,

фактически выступает аналогом публично-правового наказания. При этом

денежные средства, взимаемые с индивидуальных предпринимателей в
порядке возмещения (компенсации) расходов органов государственного

контроля (надзора), обладающие одновременно признаками компенсации

(оплаты) государственных расходов, платежа публично-целевого характера и
16

меры ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни

налогом или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-
правовой или публично-правовой ответственности, ни разновидностью

процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как в

вопросе о правовой природе данного обязательного индивидуально-

возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности (обоснованности) его
установления и использования в целях финансового обеспечения выполнения

органами публичной власти своих функций.

3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от
федерального законодателя при выборе средств и способов правового

воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться

на сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового

регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права –
публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать

социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные

пределы его конституционных полномочий.
Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного

контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований,

предъявляемых к продукции, реализуемой индивидуальными

предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно
широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в той

или иной форме затрат органов государственного контроля (надзора) на

проведение исследований (испытаний) и экспертиз, возложив в том числе на

индивидуальных предпринимателей соразмерное этим затратам, но не
чрезмерное денежное обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу саму

возможность продолжения ими предпринимательской деятельности.

Определяя сферу применения Федерального закона «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении

государственного контроля (надзора)», федеральный законодатель не

установил возможность взыскания расходов органов государственного
17

контроля (надзора) при проведении всех видов государственного контроля

(надзора), осуществляемого в рамках широкого круга контрольных
взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами,

включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т.е. допустил

неясность и неопределенность в правовом регулировании при введении

дифференциации отношений по осуществлению государственной
контрольной деятельности в экономической сфере.

Не предусмотрены в Федеральном законе «О защите прав юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» и конкретные сроки, в течение которых возможно

возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры

изъятия денежных средств, при том что обращение в суд с требованием о

возмещении соответствующих расходов, по буквальному смыслу положений
абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 данного Федерального

закона, является его правом, а не обязанностью. Это означает, что органы

государственного контроля (надзора) наделяются фактически
неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого

принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных

средств, так и периода его возможного осуществления, а равно критериев

определения размеров, в пределах которых возможно взыскание денежных
средств, и учета особенностей субъектов предпринимательской деятельности

– индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и

пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного

контроля (надзора)», закрепляющие основание и порядок возмещения

расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, не отвечающие требованиям

определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их

согласованности с системой действующего правового регулирования,
18

порождают противоречивую правоприменительную практику: суды

квалифицируют предусмотренное указанными законоположениями
правовое средство и как меру публично-правовой ответственности,

карательную по своему характеру, и как возмещение в гражданско-

правовом порядке расходов, понесенных государством, т.е. и как

публично-правовое, и как частноправовое средство воздействия на
индивидуальных предпринимателей, реализующих продукцию, не

отвечающую обязательным требованиям.

Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего
правового регулирования относительно обязанности индивидуальных

предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к

реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и

экспертные затраты органов государственного контроля (надзора), может
приводить на практике к тому, что – в нарушение общеправового принципа

«non bis in idem», нашедшего отражение в статье 50 (часть 1) Конституции

Российской Федерации, – таким публично-правовым изъятием собственности
дополняется наказание индивидуального предпринимателя, наложенное на

него в административном порядке.

3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и

пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного

контроля (надзора)», допуская в силу своей неопределенности принятие

органами государственного контроля (надзора) произвольных

правоприменительных решений, создают условия для нарушения
конституционных принципов правового государства и вытекающих из них

требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и

полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка
деятельности публично-властных субъектов, призванных обеспечивать

стабильность хозяйственного оборота, и тем самым противоречат
19

Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35

(части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя – исходя из требований

Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления –

правовое регулирование в данной сфере общественных отношений, может

либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный
неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной

ответственности (например, более высокие, нежели в настоящее время,

штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов
органов государственного контроля (надзора) на проведение по их

инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях

неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом

обязанности по самостоятельному контролю за соответствием реализуемой
продукции обязательным требованиям.

Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами

государственного контроля (надзора) расходов на проведение исследований
(испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения

обязательных требований, для индивидуальных предпринимателей является

дополнительным стимулом к осуществлению самостоятельного контроля за

соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям и в
условиях существующей системы административных санкций служит

определенным препятствием для реализации на рынке некачественной

продукции. Поскольку немедленная утрата положениями абзаца

четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при

проведении государственного контроля (надзора)» юридической силы при

отсутствии других – надлежащих – правовых механизмов может снизить
степень государственной гарантированности защиты законных

экономических интересов физических и юридических лиц – приобретателей

продукции, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
20

пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального

конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», считает возможным установить, что положения Федерального

закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»,

признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй

статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного
закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

Конституционный Суд Российской Федерации


п о с т а н о в и л:

1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи

3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» в части, устанавливающей возможность взыскания с

индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного

контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены

нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции

Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2)

и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10

Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»,

признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.

3. Дело гражданина В.В.Михайлова подлежит пересмотру в

установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
21

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,

вступает в силу немедленно после провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и

должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О

Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и

«Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление

должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации».




Конституционный Суд
Российской Федерации



№ 10-П