Дата принятия: 17 сентября 2020г.
Номер документа: 08АП-7682/2020, А75-1850/2020
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 2020 года Дело N А75-1850/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 сентября 2020 года.
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Лотова А.Н.,
судей Котлярова Н.Е., Шиндлер Н.А.
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бралиной Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7682/2020) Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.06.2020 по делу N А75-1850/2020 (судья Зубакина О.В.), принятое по заявлению акционерного общества "Самотлорнефтегаз" (ИНН 8603089934, ОГРН 1028600940576, 628600, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нижневартовск, ул. Ленина, 4) к Северо-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 8601024089, ОГРН 1048600006179, 628011, Ханты-Мансийский Автономный округ - Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Студенческая, 2) об оспаривании постановления от 21.01.2020 N 5-ГН/19 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ,
при участии в судебном заседании представителей:
от Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - Никитичева А.Д. по доверенности от 13.08.2020 N 02-12459 сроком действия до 31.12.2020;
от акционерного общества "Самотлорнефтегаз" - не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.
установил:
акционерное общество "Самотлорнефтегаз" (далее - АО "Самотлорнефтегаз", заявитель, общество) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Управление Росприроднадзора по ХМАО - Югре, заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 21.01.2020 N 5-ГН/19 по части 1 статьи 7.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.06.2020 по делу N А46-1850/2020 постановление от 21.01.2020 N 5-ГН/19 признано незаконным.
Не соглашаясь с принятым по делу решением, заинтересованное лицо в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы ее податель указывает, что в настоящем случае в вину обществу вменено производство работ по доразведке недр, которые требуют получения лицензии на пользование недрами на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для захоронения отходов I - V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов (в рамках ее первого этапа) и технического проекта на опытно-промышленную эксплуатацию участка недр, прошедшего согласование с ЦКР в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118. Данные документы заявителем не представлены. При этом, по мнению административного органа, ссылка суда на правомерность ведения работ АО "Самотлорнефтегаз" на основании лицензии на ХМН 15976 ЗЭ, целевое назначение которой предполагает поиск и оценку пласта-коллектора, сделана без учета того, что целевое назначение лицензии реализовано, участок недр признан оцененным, а право на проведение иных работ (разведка, доразведка и пр.) указанной лицензией не предоставлялось.
В письменном отзыве на жалобу заявитель просит оставить решение по делу без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
АО "Самотлорнефтегаз", надлежащим образом извещенное в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося участника процесса.
В заседании суда апелляционной инстанции представителем Управления Росприроднадзора по ХМАО - Югре поддержаны доводы поданной жалобы.
Рассмотрев апелляционную жалобу, письменный отзыв на нее, заслушав заинтересованное лицо и исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
Из материалов дела следует, что Федеральным агентством по недропользованию обществу выдана лицензия ХМН 14714 ЗЭ (зарегистрирована 21.07.2009), которая впоследствии в связи с изменением наименования лицензиата заменена на лицензию ХМН 15976 ЗЭ (зарегистрирована 22.01.2016). Указанные лицензии предусматривают право АО "Самотлорнефтегаз" на осуществление работ по размещению промышленных стоков, поиски и оценку пластов-коллекторов для закачки буровых отходов на Самотлорском лицензионном участке.
Право пользования участком недр с целью проведения оценочных работ предоставлено обществу лицензией ХМН 15976 ЗЭ. Виды, объемы работ на участке недр и сроки их выполнения определены разделом 3 условий лицензии, согласно пункту 3.3 которого владелец лицензии в числе прочего обязан не позднее 02.11.2020 представить геологический отчет о результатах поисков и оценки пластов-коллекторов для закачки буровых отходов на государственную экспертизу геологической информации.
Согласно пункту 3.3 протокола N 2528 заседания Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (далее - ГКЗ Роснедра) от 06.07.2011 участок недр намечаемого полигона глубинного захоронения отходов производства (смесь буровых шламов, нефтешламов и технических вод) на Самотлорском нефтегазовом месторождении в соответствии с законодательством отнесен к группе выявленных.
АО "Самотлорнефтегаз" 24.04.2018 утвержден геологический отчет по вышеуказанной работ ГИН, выполненный ЗСФ ИНГГ СО РАН, материалы геолого-гидрогеологического обоснования промышленной эксплуатации Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства (смесь буровых шламов. нефтешламов, попутных и технических вод) III - V класс опасности направлены на Государственную геологическую экспертизу.
В 2018 году по результатам рассмотрения отчета АО "Самотлорнефтегаз" о геолого-гидрогеологическом обосновании промышленной эксплуатации Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства (смесь буровых шламов, нефтешламов, попутных и технических вод) III - IV классов опасности протоколом N 5509 заседания ГКЗ Роснедра от 22.08.2018 участок недр Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства отнесен по степени изученности к группе оцененных (пункт 3.4 протокола N 5509).
Комиссией установлено также, что водовмещающие породы апт-альб-сеноманского водоносного комплекса позволяют использовать его в качестве пласта-коллектора для захоронения пульпообразных отходов производства (смесь буровых шламов, нефтешламов, попутных и технических вод) III - V класса опасности на Самотлорском месторождении, участок недр Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства на Самотлорском месторождении отнесен к группе оцененных; признано возможным проведение опытно-промышленной эксплуатации Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства в режиме гидроразрыва пласта в течение 5 лет на базе двух поглощающих скважин 1И, 2И со средней интенсивностью циклических нагнетаний до 800 куб. м/сут, объемным содержанием твердой фазы в пульпе до 20% и устьевым давлением нагнетания до 180 атм; решение ГКЗ Роснедра от 06.07.2011 (протокол N 2528) признано полностью утратившим силу, в связи с переходом к опытно-промышленной эксплуатации Самотлорского полигона захоронения пульпообразных отходов производства. Геологический отчет по законченной работе по геологическому изучению недр с N 71100-18-4169 сдан в установленном порядке в Ханты-Мансийский филиал ТФГИ по УрФО, извещение о принятии от 13.11.2018 N 6891 (инвентарный номер материалов в ТФГИ N 2794).
Административным органом установлено, что после получения решения ГКЗ Роснедра по результатам поисково-оценочных работ в отсутствие предусмотренной лицензии на пользование недрами (на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для захоронения отходов I - V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов), а также технического проекта на опытно-промышленную эксплуатацию участка недр, прошедшего согласование с ЦКР в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118, АО "Самотлорнефтегаз" продолжена работа с размещением пульпообразных буровых отходов IV класса опасности в недрах посредством эксплуатации поглощающей скважины 1И (площадка куста N 1771б). Изложенное явилось основанием составления заинтересованным лицом в отношении общества протокола об административном правонарушении от 25.12.2019 N 567-ГН/19, согласно которому в действиях АО "Самотлорнефтегаз" установлено наличие признаков административного правонарушения, ответственностью за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.
Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, Управление Росприроднадзора по ХМАО - Югре пришло к выводу о том, что право пользования недрами (лицензия) на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для захоронения отходов I - V классов опасности в глубоких горизонтах обществом в установленном порядке не оформлено, в связи с чем вынесло постановление от 21.01.2020 N 5-ГН/19, которым АО "Самотлорнефтегаз" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, с назначением в качестве наказания административного штрафа в размере 800 000 руб.
Полагая постановление не основанным на законе, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.
Требования заявителя удовлетворены судом первой инстанции, с чем Управление Росприроднадзора по ХМАО - Югре не согласилось, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.
Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 названной статьи).
В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность
В части 1 статьи 7.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами.
Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд регулируются Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), который содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
В соответствии с поименованным законом недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Согласно статье 1.2. указанного закона - недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Виды пользования недрами Российской Федерации определены статьей 6 Закона о недрах. Отдельным видом пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 4 статьи 6).
Согласно статье 10.1 Закона о недрах основанием для возникновения права пользования участками недр для захоронения радиоактивных отходов, отходов I - V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, является решение Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 9 Закона о недрах права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3 статьи 11 Закона о недрах).
В силу статьи 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование, в том числе, для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Согласно статье 29 Закона о недрах геологическая информация об участках недр пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработка месторождений полезных ископаемых подлежит Государственной экспертизе. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации.
Основным требованием по рациональному использованию и охране недр, установленным пунктом 1 статьи 23 Закона о недрах, является соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами.
Статья 3 Федерального закона N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) определяет лицензию как специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Материалы дела свидетельствуют о том, что лицензия на ХМН 15976 ЗЭ предполагает следующий комплекс работ по поиску и оценке пластов - коллекторов для закачки буровых отходов:
- не позднее 02.05.2013 разработать и утвердить проект геологоразведочных работ по поискам и оценке пластов-коллекторов в отражениях апт-альб-сеноманского комплекса для закачки пульпообразных буровых отходов, получив необходимые экспертизы и согласования;
- провести комплекс работ по геологическому изучению апт-альб-сеноманского комплекса с целью поисков и оценки пластов-коллекторов для закачки буровых отходов, включая длительные опытные (опытно-промышленные) закачки пульпообразных буровых отходов (III - V класса опасности) в соответствии с проектом, прошедшим в установленном порядке экспертизы, согласования и утверждение;
- в срок не позднее 02.11.2020 представить геологический отчет о результатах поисков и оценки пластов-коллекторов для закачки буровых отходов на государственную экспертизу геологической информации.
В пункте 3.3.3 условий лицензии указано, что возможность перехода к промышленному захоронению буровых отходов будет определена по результатам государственной геологической экспертизы.
Обществом выполнены работы по выбору участка намечаемого полигона глубинного захоронения отходов производства на Самотлорском нефтегазовом месторождении, получено положительное заключение государственной экспертизы материалов обоснования намечаемого объекта (протокол согласования ГКЗ Роснедра от 06.11.2011 N 2528), подготовлена проектная документация на геологическое исследование объекта и дополнения к этой проектной документации со сроком выполнения работ до 02.11.2020, оформлены разрешительные документы для реализации проекта, что подтверждается протоколом согласования ФБУ "Росгеолэкспертиза" от 18.09.2014, протоколом Югранедра от 21.10.2014, протоколом согласования ФБУ "Росгеолэкспертиза" от 31.10.2017, протоколом Югранедра от 15.11.2017, и не оспаривается административным органом. Указанной проектной документацией предусмотрено, что в целях изучения недр для размещения отходов осуществляется подготовка пульпообразной смеси из отходов бурения (бурового шлама, бурового раствора) и производится ее опытно-промышленная закачка в пласт-коллектор для установления принципиальной возможности использования участка недр для строительства и эксплуатации подземного полигона захоронения отходов. Согласно дополнению к проекту геологического изучения апт-альб-сеноманского комплекса, поиска и оценки пластов - коллекторов для закачки пульпообразных буровых отходов, на Самотлорском месторождении планируется организация пункта захоронения пульпы, приготовленной на основе отходов бурения и подтоварных вод, работы ведутся в рамках лицензии ХМН 15976 ЗЭ.
Согласно заключению ФБУ "Росгеолэкспертиза" от 18.09.2014 проектом предусмотрено три этапа выполнения работ, в том числе на втором этапе - бурение поглощающих скважин с отбором керна и ГИС, формирование наблюдательного фонда путем перевода скважин из нефтедобывающих, опытно-фильтрационные работы, длительные опытные закачки пульпы. Согласно заключению ФБУ "Росгеолэкспертиза" от 31.10.2017 проект предусматривает длительные опытно-промышленные закачки пульпы, приготовленной на основе отходов бурения и подтоварных вод, и режимные наблюдения являются основным методом геологического изучения и поиска и оценки пластов - коллекторов.
Как было указано ранее, в 2018 году обществом сформирован и представлен на государственную геологическую экспертизу отчет о результатах геологического изучения на участке. Протоколом ГКЗ Роснедра N 5509 зафиксировано решение комиссии считать возможным проведение опытно-промышленной эксплуатации полигона захоронения пульпообразных отходов производства в режиме гидроразрыва пласта в течение 5 лет на базе двух поглощающих скважин со средней интенсивностью циклических нагнетаний до 800 куб. м/в сутки с объемным содержанием твердой фазы в пульпе до 20%. При этом в указанном протоколе прямо отмечено, что возможность промышленной эксплуатации полигона недостаточно обоснована представленными материалами, что обуславливает необходимость доразведки оцениваемого участка недр в рамках опытно-промышленной эксплуатации (пункт 2).
Поименованный выше протокол содержит заключение государственной экспертизы ФБУ "Росгеолэкспертиза", в пункте 3.1.2 которого отражено решение признать возможность промышленной эксплуатации полигона захоронения пульпообразных отходов производства недостаточно обоснованной, считать возможным проведение опытно-промышленной эксплуатации полигона захоронения пульпообразных отходов производства III - V классов опасности в режиме гидроразрыва пласта в течение 5 лет на базе двух поглощающих скважин со средней интенсивностью циклических нагнетаний до 800 куб. м/в сутки с объемным содержанием твердой фазы в пульпе до 20%.
После 29.08.2018 обществом в действительности не начата промышленная эксплуатация объекта и размещение отходов на объекте, однако в соответствии с решениями, изложенными в протоколе, продолжена работа по геологическому изучению недр, предусматривающая, в том числе обязательное выполнение опытно-промышленной эксплуатации полигона захоронения пульпообразных отходов производства на определенных условиях, то есть в рамках имеющейся у общества лицензии ХМН 15976 ЗЭ на осуществление работ по размещению промышленных стоков, поиски и оценку пластов-коллекторов для закачки буровых отходов на Самотлорском лицензионном участке (пункт 3.3.3 лицензии на ХМН 15976 ЗЭ).
Как указано выше, лицензией охватывается возможность перехода к промышленному захоронению буровых отходов, определяемая по результатам государственной геологической экспертизы. Срок предоставления геологического отчета на государственную экспертизу согласно указанной лицензии установлен до 02.11.2020.
В соответствии с Методическими рекомендациями по составу и правилам оформления предоставляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов металлических и неметаллических полезных ископаемых (утверждены протоколом МПР России от 03.04.2007 N 11-17/0044-пр) для достижения наибольшей эффективности в изучении участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (вне зависимости от вида), необходимо соблюдать стадийность в проведении геолого-разведочных работ, осуществлять рациональное комплексирование методов и технических средств, своевременно проводить постадийную геолого-экономическую оценку возможных вариантов решения конкретных задач. Степень изученности участков недр должна обеспечить возможность обоснованной оценки условий строительства и эксплуатации намечаемого объекта на каждой стадии исследовательского процесса (пункт 4.1).
Независимо от стадии геолого-разведочные работы проводятся только при наличии соответствующей лицензии и по проекту, согласованному в установленном порядке. Переход от одной стадии геологического изучения недр к другой производится при положительной оценке государственной геологической экспертизой результатов и материалов предыдущей стадии. Для обоснования вовлечения в освоение участков недр (вне зависимости от вида) для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в соответствии с действующими нормативными документами устанавливаются следующие предпроектные стадии геолого-разведочных работ: поисковая, оценочная и разведочная. На действующих объектах реализуется стадия эксплуатационной разведки.
Пунктом 4.5 поименованных Методических рекомендаций проведение поисковых и оценочных работ осуществляется на основании лицензии на геологическое изучение участка недр. Отдельная лицензия на право пользования недрами для проведения разведочных работ не оформляется. Они проводятся в рамках 1-го этапа лицензии на право пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений.
Между тем, в силу пункта 4.10.5 Методических рекомендаций в отдельных случаях на основании работ поисково-оценочной стадии по решению государственной экспертизы может быть дано разрешение на проведение опытно-промышленной эксплуатации объекта с организацией детального мониторинга на срок до трех - пяти лет. По ее результатам на основании последующей государственной экспертизы дается разрешение на дальнейшую промышленную эксплуатацию.
В случае, если имеющейся информации достаточно для проектирования и строительства объекта, то по аналогии с предыдущим должен быть составлен отчет, который передается на государственную экспертизу. Положительное решение этой экспертизы может служить основанием для выдачи лицензии на пользование недрами для использования участка недр по целевому назначению - проектирования, строительства и эксплуатации намечаемого объекта (пункт 4.10.6 Методических рекомендаций).
Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает и содержание Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с оформлением внесения изменений и дополнений в условия лицензий на пользование участками недр, утвержденных распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 31.10.2002 N 441-р, согласно которым геологическое изучение участка недр, предоставляемого в пользование для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с лицензией на право пользования недрами в указанных целях. Основной задачей геологического изучения участка недр, предоставляемого в пользование для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, может рассматриваться получение геологической и иной информации об участке недр, необходимой и достаточной для обоснования возможности использования таких участков для строительств и эксплуатации подземных сооружений (подземные хранилища различного назначения, тоннели, метро и прочие сооружения), размещения (захоронения) промышленных и бытовых отходов в пластах горных пород, захоронения радиоактивных и других опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию (полигоны подземного захоронения). Требования к геологическому изучению участка недр предоставляемого для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, рекомендуется определять с учетом особенностей геологического строения и гидрогеологических условий участков недр и их конкретного целевого использования.
Геологическое изучение участка недр выполняется с целью определения принципиальной возможности использования его для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, и получения исходных данных для обоснования проектирования, строительства и эксплуатации подземного сооружения или полигона захоронения. Временными методическими рекомендациями предусмотрено, что в соответствии со статьей 36(1) Закона о недрах геологическое изучение участка недр, предоставляемого для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с проектом геологического изучения, согласованным и утвержденным в установленном порядке с соблюдением основных условий пользования участком недр, определенных лицензией на геологическое изучение в указанных целях.
В качестве объектов размещения отходов различного вида используются пласты-коллекторы в терригенных и карбонатных породах (пункт 2.1 Временных методических рекомендаций).
В силу пункта 2.4 Временных методических рекомендаций для установления принципиальной возможности использования участка для строительства и эксплуатации подземного полигона захоронения геологическое изучение может быть осуществлено в два основных этапа:
1 этап - предварительная оценка возможности размещения подземного полигона на данном участке недр,
2 этап - количественная и качественная оценка параметров пластов-коллекторов (в том числе и "буферные") и степени их изолированности, определение их граничных условий, обоснование экологической безопасности подземного захоронения на выбранном участке.
Пунктом 2.6 Временных методических рекомендаций предусматривается, что на 2 этапе проводится количественное изучение выбранных пластов-коллекторов, а также прилегающей территории, необходимой для обоснования санитарно-защитных зон проектного полигона захоронения. Уточняются и определяются:
- глубины, условия залегания, литологический состав пород пластов-коллекторов (в том числе "буферных"), их фильтрационные и емкостные свойства;
- граничные условия пластов-коллекторов;
- литологический состав, мощность, фильтрационные свойства перекрывающих и, в случае необходимости, подстилающих слабопроницаемых отложений, наличие литологических окон и тектонических нарушений в непосредственной близости от предполагаемого полигона захоронения;
- оценка степени изолированности пластов-коллекторов;
- совместимость захораниваемых отходов с пластом-коллектором;
- приемистость поглощающих скважин, изменение избыточного давления во времени по данным опытно-фильтрационных работ.
На этом этапе исследований делается оценка состояния геологической среды на начальный период строительства полигона захоронения и обоснование экологической безопасности его эксплуатации. Основными методами геологического изучения участка недр на этом этапе являются: бурение разведочных скважин, выполнение комплекса каротажных геофизических исследований, проведение опытно-фильтрационных работ (откачки, опытно-промышленные нагнетания, опытно-промышленные захоронения), изучение физико-механических свойств и минералогического состава пород пластов-коллекторов и водоупоров, изучение совместимости подлежащих захоронению отходов с пластами-коллекторами и возможности применения метода гидроразрыва пласта-коллектора. По результатам исследований составляется отчет, который в соответствии со статьей 29 Закона о недрах направляется на государственную экспертизу геологической информации.
С учетом толкования приведенных положений Временных методических рекомендаций, а также существа решения комиссии ГКЗ Роснедра, оформленного протоколом от 22.08.2018 N 5509, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в настоящем случае обществом производится работа, охватываемая лицензией на ХМН 15976 ЗЭ, представляющая собой опытно-промышленную эсплуатацию. Административным органом не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии решения государственной геологической экспертизы, предусматривающей переход к промышленному захоронению буровых отходов. Протокол N 5509 таковым не является, поскольку не предусматривает переход к промышленному захоронению буровых отходов, напротив, указывая на необходимость доразведки оцениваемого участка недр.
Изложенное свидетельствует об отсутствии оснований для вывода об осуществлении АО "Самотлорнефтегаз" деятельности по строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в отсутствие лицензии, поскольку осуществление опытно-промышленной закачки пульпообразных отходов производства осуществляется в рамках лицензии ХМН 15976 ЗЭ на осуществление работ по размещению промышленных стоков, поиски и оценку пластов - коллекторов для закачки буровых отходов на Самотлорском лицензионном участке.
В силу положений пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие, а равно недоказанность события административного правонарушения, является обстоятельством, исключающим производство по административному делу.
В связи с тем, что событие административного правонарушения в действиях АО "Самотлорнефтегаз" не является доказанным, постановление от 21.01.2020 N 5-ГН/19 о привлечении общества к ответственности обоснованно признано незаконным судом первой инстанции. Удовлетворив заявление общества, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение по делу.
Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба административного органа удовлетворению не подлежит.
Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.06.2020 по делу N А75-1850/2020 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
А.Н. Лотов
Судьи
Н.Е. Котляров
Н.А. Шиндлер
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
