Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2020 года №08АП-7373/2020, А46-4876/2020

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 16 сентября 2020 года Дело N А46-4876/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 16 сентября 2020 года.
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Лотова А.Н.,
судей Ивановой Н.Е., Шиндлер Н.А.
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бралиной Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7373/2020) Министерства имущественных отношений Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 23.06.2020 по делу N А46-4876/2020 (судья Третинник М.А.), принятое по заявлению Министерства имущественных отношений Омской области (ИНН 5503079101, ОГРН 1045504006822, 644043, Омская область, г. Омск, ул. Орджоникидзе, д. 5) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (ИНН 5503023028, ОГРН 1025500755939, 644010, Омская область, г. Омск, пр. Карла Маркса, д. 12А) о признании недействительным предупреждения от 27.02.2020 N 055/01/15-184/2020,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "СибНедра",
при участии в судебном заседании представителей:
от Министерства имущественных отношений Омской области - Лукьянова Н.М. по доверенности от 09.01.2020 N ИСХ-20/МИО/03-01/4 сроком действия по 31.12.2020;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области -Баймухамбетова А.Х. по доверенности от 09.01.2020 N 05-05/АБ сроком действия до 31.12.2020;
от общества с ограниченной ответственностью "СибНедра" - до перерыва Филатова Н.Н. по доверенности от 20.01.2020 сроком действия по 31.12.2020;
в отсутствие после перерыва в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "СибНедра", надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы после перерыва,
установил:
Министерство имущественных отношений Омской области (далее - Минимущество Омской области, министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (далее - Омское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительным предупреждения от 27.02.2020 055/01/15-184/2020 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "СибНедра" (далее - ООО "Сибнедра", общество, третье лицо).
Решением Арбитражного суда Омской области от 23.06.2020 по делу N А46-4876/2020 в удовлетворении заявления отказано.
Возражая против принятого по делу решения, заявитель в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы ее податель указывает, что спорный участок недр отнесен к участкам недр местного значения в качестве полезного ископаемого и не подлежит отнесению к объектам местного значения. Для добычи полезных ископаемых на спорном участке недр, по мнению подателя жалобы, необходимо установить соответствующую функциональную и территориальную зону в Генеральном плане сельского поселения Омского муниципального района Омской области и Правилах землепользования и застройки поселения. При этом в период времени до 02.04.2020 участки недр местного значения не относились к объектам регионального значения, впоследствии правовой режим таковых претерпел изменения. По мнению министерства, принятие решения о переводе спорного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для добычи общераспространенных полезных ископаемых возможно исключительно после внесения соответствующих изменений в документы территориального планирования. До настоящего времени документы территориального планирования муниципального уровня не приведены в соответствие с нормативными правовыми актами Омской области. Кроме того, как следует из жалобы Минимущества Омской области, настоящий спор не входит в сферу регулирования законодательства о защите конкуренции.
В письменном отзыве на жалобу заинтересованное лицо просит оставить решение по делу без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В заседании суда апелляционной инстанции представителем Минимущества Омской области поддержаны доводы поданной жалобы. Представитель Омского УФАС России возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Принявший участие в судебном разбирательстве до перерыва (03.09.2020) представитель ООО "Сибнедра" поддержал позицию антимонопольного органа.
Рассмотрев апелляционную жалобу, письменный отзыв на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.
Из материалов дела следует, что 13.03.2017 ООО "Сибнедра" выдана лицензия на прав пользование недрами серии ОМС N 80212 ТЭ сроком действия до 29.12.2040 с целевым назначением и видами работ: геологическое изучение, разведка и добыча строительных песков на Большекулачинском месторождении (блоки С I-I и CI-II); участок недр расположен на правобережной пойме реки Иртыш в районе озера Кулачье, северо-западнее села Наждено в Омской муниципальном районе в Омском муниципальном районе; участок недр имеет статус горного отвода.
Согласно подпункту 44 пункта 9.1 Положения о Минимуществе Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 10.02.2004 N 26, министерство является специально уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в сфере регулирования земельных отношений, до разграничения государственной собственности на землю принимает решения о переводе находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо решения об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случаях, установленных федеральным законодательством.
27.06.2019 в Минимущество Омской области поступило ходатайство ООО "Сибнедра" о переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для разведки и добычи полезных ископаемых.
Министерством установлено, что земельный участок с кадастровым номером 55:20:131101:2860, расположен в 2 380 м по направлению на северо-запад от ориентира, находящегося по адресу: Омская область, Омский район, с. Надеждино, ул. Родниковая, д. 8, находится в собственности Кононова П.В. (номер государственной регистрации 55-55/024-55/201/002/2016-1788/2 от 11.10.2016). Категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - скотоводство, для сельскохозяйственного производства.
26.06.2019 в Минимущество Омской области поступил ответ от Администрации Омского муниципального района Омской области (N Вх-19/МИО-14503), из которого следует, что в соответствии с Генеральным планом Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденным Решением Совета Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 11.09.2014 N 19 земельный участок с кадастровым номером 55:20:131101:2860 расположен в границах функциональной зоны сельскохозяйственные угодья.
Правилами землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 24.05.2018 N 25, спорный земельный участок с кадастровым номером 55:20:131101:2860 отнесен к территориальной зоне сельскохозяйственные угодья.
Руководствуясь пунктом 4 статьи 3, пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), подпунктом 44 пункта 1 статьи 5 Закона Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области", подпунктом 44 пункта 9.1 Положения о Минимуществе, Минимущество Омской области издало распоряжение от 26.07.2019 N 1532-р "Об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 в Омском районе Омской области из состава земель из одной категории в другую", которым ООО "Сибнедра" отказано в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860, находящегося в собственности Кононова П.В., из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для разведки и добычи полезных ископаемых, в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельного участка Генеральному плану Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.
В Омское УФАС России поступило заявление ООО "Сибнедра" на действия министерства, выразившиеся в отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из состава земель одной категории в другую.
Рассмотрев обращение общества, антимонопольный орган объявил министерству предупреждение от 27.02.2020 055/01/15-184/2020 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Считая предупреждение не основанным на законе, Минимущество Омской области обратилось в суд с настоящими требованиями.
Заявление оставлено судом первой инстанции без удовлетворения, с чем министерство не согласилось, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.
Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.
Согласно статье 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности антимонопольный орган в случае выявления признаков нарушения статьи 15 поименованного Закона выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Из положений части 1 и части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение представляет собой акт, предшествующий вынесению решения соответствующего уполномоченного органа и не влечет каких-либо негативных последствий.
Согласно разъяснениям президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, также отмечено, что указанное предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.
Предупреждение антимонопольного органа может выступать предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде. Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Как следует из оспариваемого предупреждения, Омским УФАС России сделан вывод о наличии в действиях министерства признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которым запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Из обстоятельств дела следует, что возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства произошло ввиду отказа ООО "Сибнедра" в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из состава земель одной категории в другую. Распоряжение министерства мотивировано несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельного участка утвержденным документам территориального планирования, а именно - генеральному плану Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.
Постановлением от 02.07.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда, оставленным без изменения постановлением от 10.09.2020 в виде резолютивной части Арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу N А46-14903/2019, распоряжение N 1532-р Минимущества Омской области об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из состава земель одной категории в другую признано недействительным.
При рассмотрении указанного выше дела арбитражными судами установлено, что постановлением Правительства Омской области от 08.05.2019 N 155-п "О внесении изменения в постановление Правительства Омской области от 19.08.2009 N 156-п" утверждены изменения в схему территориального планирования Омской области, которые также затронули и Вачинское месторождение, отображенное в материалах по обоснованию изменений как существующий объект регионального значения - объект недропользования на земельном участке с кадастровым номером 55:20:131101:2860; целевое назначение земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 соответствует утвержденным документам территориального планирования Омской области; спорный участок недр местного значения, относящийся к существующим объектам регионального значения, правомерно отображен в документах территориального планирования субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
Таким образом, вступившими в законную силу судебными актами по делу N А46-14903/2019 установлено, что министерство при рассмотрении ходатайства ООО "Сибнедра" неправомерно отказало в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:150709:100 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
В рассматриваемом случае установлены признаки нарушения министерством пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренция установлены антимонопольным органом в связи с тем, что отказ в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, мог привести к ограничению, устранению конкуренции путем воспрепятствования осуществлению предпринимательской деятельности общества.
Оспаривая законность решения суда первой инстанции, министерство в апелляционной жалобе указывает, что признание незаконным отказа как такового не является обстоятельством, свидетельствующим о нарушении требований антимонопольного законодательства.
Установленные в рамках рассмотрения данного спора обстоятельства свидетельствуют именно о воспрепятствовании министерством осуществления третьем лицом лицензируемого вида деятельности путем отказа в переводе земельного участка с кадастровым номером 55:20:131101:2860 из состава земель одной категории в другую.
С учетом того, что именно воспрепятствование хозяйственной деятельности субъекта, наличие которого усматривается из материалов настоящего дела, указано в качестве одного из квалифицирующих признаков, установленных пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдача оспариваемого заявителем предупреждения осуществлена антимонопольным органом в рамках предоставленных ему полномочий при наличии достаточных оснований и направлено на устранение препятствий, создаваемых министерством для осуществления предпринимательской деятельности третьего лица.
Довод жалобы министерства о том, что недра не могут являться объектами регионального значения в понимании Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), судом апелляционной инстанции во внимание не принимается. Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 55:20:131101:2860 относится к землям сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена.
В силу пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, одним из которых является добыча полезных ископаемых.
Статьей 7 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предусмотрено, что пользователь недр, получивший участок недр для геологического изучения (геологический отвод), имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проекта проведения указанных работ (статья 25.1 Закона о недрах). Следовательно, пользователь недр вместе с получением соответствующей лицензии приобретает с соблюдением установленных законодательством процедур право пользования земельным участком в границах геологического отвода и (или) горного отвода.
Согласно части 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.
Пункт 19 статьи 1 ГрК РФ определяет понятие объекта регионального значения как объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации.
Часть 3 статьи 14 ГрК РФ предусматривает, что схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся также к областям: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.
В пункте 20 статьи 1 ГрК РФ установлено, что объекты местного значения - это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.
В силу положений статьи 1.2 Закона о недрах вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В статьях 2.1 и 2.3 Закона о недрах перечислено, какие участки относятся к недрам федерального или местного значения. При этом в статье 2.3 Закона о недрах указано, что подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении указанных в пункте 1 части первой настоящей статьи участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.
Постановлением Правительства Омской области от 08.05.2019 N 155-п "О внесении изменения в постановление Правительства Омской области от 19.08.2009 N 156-п" утверждены изменения в схему территориального планирования Омской области, которые также затронули и объект недропользования на земельном участке с кадастровым номером 55:20:131101:2860. Таким образом, участки недр местного значения относятся к существующим объектам регионального значения и подлежат отображению в документах территориального планирования субъекта Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы министерства повторяют доводы поданного в суд первой инстанции заявления, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и направлены лишь на переоценку обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.
При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказав в удовлетворении требований министерства, суд первой инстанции принял по делу законное и обоснованное решение.
Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Оснований для отмены решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.
Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются, поскольку министерство при подаче апелляционной жалобы государственную пошлину не платило и согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от обязанности по ее уплате.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу Министерства имущественных отношений Омской области оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Омской области от 23.06.2020 по делу N А46-4876/2020 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
А.Н. Лотов
Судьи
Н.Е. Иванова
Н.А. Шиндлер


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка