Дата принятия: 26 февраля 2020г.
Номер документа: 08АП-228/2020, А75-13344/2019
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2020 года Дело N А75-13344/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2020 года.
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Лотова А.Н.,
судей Рыжикова О.Ю., Шиндлер Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 08АП-228/2020) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре и (регистрационный номер 08АП-18229/2019) общества с ограниченной ответственностью "Чистая планета" на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22.11.2019 по делу N А75-13344/2019 (судья Истомина Л.С.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" (ОГРН 1058602819538, ИНН 8604035473) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об оспаривании ненормативных правовых актов,
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Чистая планета", общества с ограниченной ответственностью "Газхолодмаш", общества с ограниченной ответственностью "Ламор-Югра", закрытого акционерного общества "ЭКОС", общества с ограниченной ответственностью "ЭлитКомфорт", общества с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "НАНЭКС", Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре,
при участии в судебном заседании представителей:
от общества с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" - Вильданова О.В. по доверенности от 01.02.2020 N 96/20 сроком действия по 31.12.2021;
в отсутствие представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, общества с ограниченной ответственностью "Чистая планета", общества с ограниченной ответственностью "Газхолодмаш", общества с ограниченной ответственностью "Ламор-Югра", закрытого акционерного общества "ЭКОС", общества с ограниченной ответственностью "ЭлитКомфорт", общества с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "НАНЭКС", Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб,
установил:
общество с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" (далее - заявитель, ООО "РН-Юганскнефтегаз", заказчик) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, Ханты-Мансийское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 21.06.2019 N 02/ОВ-5168 в части выводов по пунктам 6, 7, 8 вынесенного по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Чистая планета" (далее - ООО "Чистая планета") на действия заказчика ООО "РН-Юганскнефтегаз" при проведении закупки "Оказание услуг по сбору, обезвреживанию нефтешламов на территории деятельности ООО "РН-Юганскнефтегаз" для нужд ООО "РН-Юганскнефтегаз" (извещение в ЕИС N 31907853005) и предписания от 21.06.2019 N 54.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Чистая планета", общество с ограниченной ответственностью "Газхолодмаш" (далее - ООО "Газхолодмаш"), общество с ограниченной ответственностью "Ламор-Югра" (далее - ООО "Ламор-Югра"), закрытое акционерное общество "ЭКОС" (далее - ЗАО "ЭКОС"), общество с ограниченной ответственностью "ЭлитКомфорт" (далее - ООО "ЭлитКомфорт"), общество с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "НАНЭКС" (далее - ООО "НПО "НАНЭКС"), Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Управление Роспотребнадзора по ХМАО - Югре).
Определением суда от 15.11.2019 Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре заменено на правопреемника - Северо-Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Северо-Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора).
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22.11.2019 по делу N А75-13344/2019 заявление удовлетворено. Признано недействительным решение Ханты-Мансийского УФАС России от 21.06.2019 N 02/ОВ-5168 в части признания жалобы ООО "Чистая планета" на действия заказчика ООО "РН-Юганскнефтегаз" при проведении открытого запроса предложений в электронной форме на оказание услуг по сбору, обезвреживанию нефтешламов на территории деятельности общества с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз", извещение N 31907853005, обоснованной в части доводов под номерами 6, 7, 8. Признано недействительным предписание заинтересованного лица от 21.06.2019 N 54. С антимонопольного органа в пользу заявителя взысканы судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в размере 3 000 руб.
Не соглашаясь с принятым по делу решением, ООО "Чистая планета" в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы ее податель указывает, что заказчик, ограничив потенциального подрядчика только обезвреживанием отходов, действовал не в соответствии с законом. Кроме того, общество указывает на несогласие с требованием о выполнении работ термическим способом, поскольку указанное налагает на участника закупки дополнительные обязанности. В жалобе указывается также на неисполнимость требования заказчика о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В апелляционный суд поступила также жалоба антимонопольного органа, в которой заинтересованное лицо отмечает несоответствие действующему законодательству о закупках требований ООО "РН-Юганскнефтегаз" о выполнении закупаемых работ способом обезвреживания отходов, о выполнении соответствующих работ только термическим методом, а также о представлении участниками закупки положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В письменных отзывах на жалобы ООО "РН-Юганскнефтегаз" и Управление Роспотребнадзора по ХМАО - Югре выражает несогласие с доводами антимонопольного органа и третьего лица.
В письменном отзыве на жалобу ООО "Чистая планета" Северо-Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора просит отменить решение по делу и удовлетворить жалобу.
Антимонопольный орган и третьи лица, надлежащим образом извещенные в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб, явку своих представителей в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили. На основании части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционные жалобы рассмотрены в отсутствие неявившихся участников арбитражного процесса.
В заседании суда апелляционной инстанции представителем заявителя поддержана позиция, изложенная в письменном отзыве на поданные Ханты-Мансийским УФАС России и ООО "Чистая планета" жалобы.
Рассмотрев апелляционные жалобы, письменные отзывы на них, заслушав представителя ООО "РН-Юганскнефтегаз" и исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
Из материалов дела следует, что 08.05.2019 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru ООО "РН-Юганскнефтегаз" опубликовало извещение о проведении открытого запроса предложений в электронной форме по лоту N 31907853005 "Оказание услуг по сбору, обезвреживанию нефтешламов на территории деятельности ООО "РН-Юганскнефтегаз" для нужд ООО "РН-Юганскнефтегаз" и разместило аукционную документацию.
03.06.2019 в Ханты-Мансийское УФАС России поступила жалоба ООО "Чистая планета" на действия заказчика ООО "РН-Юганскнефтегаз" при проведении вышеуказанного открытого запроса предложений в электронной форме. В жалобе общество указало на следующие нарушения:
1) ООО "РН-Юганскнефтегаз" не вправе присоединяться к Положению Компании "О закупке товаров, работ, услуг" N П2-08 Р-0019 версия 3.00";
2) Положение о закупке противоречит пунктам 9, 10, 16 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках);
3) заказчик не вправе в Положении о закупке устанавливать требования к коллективному участнику, а также не может определять участника иначе, чем указано в части 5 статьи 3 Закона о закупках;
4) Положение о закупке необоснованно расширяет перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком;
5) у заказчика отсутствуют правовые основания требовать у участников закупки предоставления документов, подтверждающих их соответствие требованиям к ним;
6) заказчик необоснованно установил предметом закупки не утилизацию, а обезвреживание отходов, в то время как закупка проводится с целью избавления его от бремени содержания отходов. Данное требование необоснованно ограничивает количество участников только теми, кто имеет объект размещения отходов, зарегистрированный в ГРОРО;
7) требование заказчика о выполнении работ термическим способом является неисполнимым;
8) требование заказчика о наличии у участника закупки заключения государственной экологической экспертизы на проект технологии, предусматривающий выполнение работ в планируемом месте их выполнения, является неисполнимым;
9) заказчик необоснованно обязал участников закупки представить в составе заявки бухгалтерский баланс за последний квартал без отметки налогового органа;
10) заказчик необоснованно выдал решение о не прохождении обществом аккредитации;
11) заказчик неправомерно требует от участника подписать проект договора в редакции заказчика без внесения в него изменений.
Решением от 21.06.2019 N 02/ОВ-5168 антимонопольный орган признал жалобу ООО "Чистая планета" обоснованной в части доводов под номерами 6, 7, 8, в остальной части - необоснованной. В действиях ООО "РН-Юганскнефтегаз" признано установленным нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, выразившееся в ограничении конкуренции к участникам закупки путем установления требования о выполнении работ термическим способом, путем установления требования о предоставлении в составе заявки положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Предписанием от 21.06.2019 N 54 на ООО "РН-Юганскнефтегаз" возложены обязанности отменить все протоколы, составленные в ходе проведения аукциона; разместить информацию об отмене вышеуказанных протоколов на официальном сайте в сети Интернет; вернуть участникам закупки ранее поданные заявки с уведомлением о прекращении действия данных заявок и о возможности подать новые заявки на участие в аукционе; внести изменения в документацию с учетом замечаний, изложенных в решении; продлить срок подачи заявок на участие в закупке; разместить информацию о вышеуказанных изменениях на официальном сайте; разместить на официальном сайте информацию о новой дате рассмотрения заявок на участие в аукционе; исполнить предписание в срок до 19.07.2019, представить в Ханты-Мансийское УФАС России информацию об исполнении предписания в срок до 20.07.2019, с приложением подтверждающих документов.
Не согласившись с принятым решением и выданным предписанием, ООО "РН-Юганскнетфегаз" оспорило его в судебном порядке.
Требования заявителя удовлетворены судом первой инстанции, с чем антимонопольный орган и ООО "Чистая планета" не согласились, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.
Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, к категории которых относится заказчик, определены поименованным выше Законом о закупках.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно части 10 статьи 3 Закона о закупках любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), с учетом особенностей, установленных статьей 3 Закона о закупках, действия (бездействия) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Обжалование осуществляется, в том числе в случае осуществления заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика (пункт 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках).
Таким образом, антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункт 2 части 1 Закона о закупках).
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках, правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - Положение о закупке).
Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (пункт 2 статьи 2 Закона о закупках).
Одной из целей принятия Закона о закупках выступило создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения. Следовательно, основной задачей проведения закупки является выявление в результате проведения закупки лица, исполнение договора которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям заказчика и целям эффективного использования денежных средств в условиях добросовестной конкуренции.
В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона о закупках является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.
Как усматривается из материалов дела, закупочная деятельность Общества регламентируется Положением о закупке товаров, работ, услуг (П2-08Р-0019 версия 3.00), утвержденным решением Совета директоров ПАО "НК "Роснефть" 30.11.2018, Протоколом от 03.12.2018 N 11, введено в действие 28.12.2018 распоряжением от 19.12.2018 N 3091, разработанным в соответствии с требованиями Закона о закупках.
Как указано выше, по результатам проверки Ханты-Мансийское УФАС России пришло к выводу о том, что заказчик необоснованно включил в предмет закупки требования к работам об их выполнении способом обезвреживания отходов, в то время как законодательством об отходах производства потребления предусмотрены и иные способы обращения с отходами; заказчик, по мнению антимонопольного органа установил неисполнимое требование о выполнении работ термическим способом, приводящее к ограничению количества участников проводимой закупки, осуществляющих иные способы обращения с отходами. В апелляционных жалобах антимонопольный орган и ООО "Чистая планета" настаивают на правомерности оспариваемого решения, указывая, что ООО "РН-Юганскнефтегаз" необоснованно ограничило способ обращения с отходами, что привело к ограничению количества участников, осуществляющих иные способы обращения с отходами.
Вместе с тем, судом первой инстанции дана правильная оценка решению антимонопольного органа в данной части.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) под обезвреживанием отходов понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.
Утилизация отходов представляет собой использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).
С учетом приведенных положений "обезвреживание" и "утилизация" поименованы в законе как самостоятельные виды деятельности по обращению с отходами.
Исходя из смысла понятия "обезвреживание отходов", определенного статьей 1 Закона об отходах производства и потребления, а также понятий "обезвреживание", "сжигание отходов", установленных ГОСТ 30772-2001, целью обезвреживания является снижение негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, уменьшение массы отходов, а "утилизация отходов" означает возможное использование в производстве переработанных отходов.
Таким образом, Закон об отходах производства и потребления не обязывает лицо, осуществляющее деятельность по обращению с отходами, выбирать конкретный способ (метод) выполнения работ по обращению с отходами. Право выбора принадлежит заказчику в зависимости от преследуемых им целей - обеспечить возможность дальнейшего использования отходов (утилизация), либо обезвредить и полностью уничтожить либо минимизировать их количество (путем сжигания в рассматриваемом случае) в целях размещения на полигоне.
Согласно условиям закупки осуществление сбора, обезвреживания нефтешлама, образованных на территории производственной деятельности ООО "РН- Юганскнефтегаз" должно осуществляться исполнителем на объекте, принадлежащем заказчику, в соответствии с технологией, планируемой к использованию в рамках оказания услуг, являющихся предметом закупки (Раздел 1 термин "Объект для временного накопления нефтешлама", пункт 3.1 Технического задания).
Способ обращения с отходами определен в соответствии с утвержденной приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 30.12.2014 N 867 проектной документацией на полигон заказчика, предусматривающей обезвреживание нефтешламов термическим методом.
Согласно пункту 1 Технического задания закупочной документации под обезвреживанием нефтешламов понимается уменьшение объема отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (сжигание) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду путем получения вторичных отходов 5 класса опасности. При этом под "вторичными отходами" понимаются отходы, принадлежащие исполнителю, которые образуются в результате обезвреживания нефтешламов термическим методом в соответствии с технической и/или технологической документацией на технологию, и каждая партия которых во всем своем объеме отвечает каждому из следующих условий:
имеет 5 класс опасности, что подтверждается документами, выданными в установленном порядке, аккредитованным независимым испытательным центром (лабораторией) и утвержденными компетентными органами государственной власти;
содержание нефтепродуктов в каждой из отобранных проб вторичных отходов не превышает и не выше допустимого значения, установленного утвержденными требованиями для этого вторичного отхода;
не имеет потребительской стоимости и свойств товара.
Указание в предмете закупки конкретного, наиболее приемлемого для заказчика способа обращения с отходами - "обезвреживание" термическим способом - не нарушает требований Закона о закупках, Положения о закупках, не ограничивает конкуренцию, поскольку в равной степени относится к любому лицу, имеющему намерение участвовать в закупке. Заказчик, определяя предмет закупки, исходил из своих производственных потребностей и преследовал цель уменьшения класса опасности отходов 3-го и 4-го класса опасности до получения из них отходов 5-го класса опасности, в том числе с учетом неоднократной термической обработки (несколько итераций обработки) для возможности их последующего размещения на полигоне твердых бытовых отходов.
Вопреки доводам жалобы ООО "Чистая планета", требование о размещении обезвреженных отходов на объекте размещения, принадлежащем исполнителю, в закупочной документации не установлено (отсутствует).
Проект договора содержит следующие требования к исполнителю по обращению с вторичными отходами:
"5.11. Исполнитель обязан в течение 14 календарных дней после подписания Акта обезвреживания партии нефтешламов вывезти Вторичные отходы на легитимные места с территории лицензионных участков Заказчика, с подтверждением размещения в конечном пункте.
5.12. Исполнитель предоставляет Заказчику полный пакет разрешительной документации, подтверждающей возможность сбора, транспортирования и размещения Вторичных отходов в соответствии с действующим законодательством РФ (договор, лицензию на деятельность по обращению с отходами I - IV классов и др.)
7.1.29. Исполнитель обязан самостоятельно и за свой счет разрабатывать и согласовывать с компетентными государственными органами всю экологическую документацию, предусмотренную действующим законодательством Российской Федерации (в том числе, паспорт отхода на Вторичные отходы, нормативы выбросов и сбросов, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, статистическую отчетность и др.), а также получать в установленном порядке разрешения на выбросы, сбросы, размещение отходов".
Таким образом, участнику закупки не обязательно иметь объект размещения отходов, зарегистрированный в государственном реестре, достаточно заключить договор для размещения твердых бытовых отходов на полигоне.
Доводы антимонопольного органа о том, что заказчиком установлено неисполнимое требование о выполнении работ только термическим способом, поскольку для осуществления работ указанным способом необходимо получение комплексного экологического разрешения отклоняются апелляционным судом.
Из проектной документации следует, что для проведения закупок услуг заказчиком принят за основу информационно-технический справочник 9-2015 "Обезвреживание отходов термическим способом (сжигание отходов)", утвержденный приказом Госстандарта от 15.12.2015 N 1579.
В соответствии со статьей 3 Закона об отходах производства и потребления основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются использование наилучших доступных технологий (НДТ) при обращении с отходами.
Согласно пункту 1 статьи 31.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение (КЭР). Заявка на получение КЭР должна содержать, в том числе, информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в случае необходимости проведения такой экспертизы в соответствии с законодательством об экологической экспертизе; расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ (пункт 3 статьи 31.1 Закона).
Таким образом, государственная экологическая экспертиза предшествует получению комплексного экологического разрешения, а расчеты нормативов допустимых выбросов предоставляются только в отношении веществ I, II класса опасности при их наличии в выбросах/сбросах.
Переходные положения по срокам получения КЭР установлены пунктами 6 и 7 статьи 11 Федерального закона от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 219-ФЗ). Так, согласно пункту 6 статьи 11 Закона N 219-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, включенных в утвержденный уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти Перечень объектов, обязаны обратиться в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти с заявкой на получение комплексного экологического разрешения в период с 01.01.2019 по 3112.2022.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, относящихся к области применения наилучших доступных технологий и не включенных в указанный в части 6 статьи 11 Закона N 219-ФЗ перечень, до 01.01.2025 обязаны получить комплексное экологическое разрешение.
С 01.01.2019 и до получения комплексных экологических разрешений в сроки, установленные частями 6 и 7 статьи 11 Закона N 219-ФЗ, допускается выдача или переоформление разрешений и документов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Такие разрешения и документы действуют до дня получения комплексного экологического разрешения в сроки, установленные частями 6 и 7 статьи 11 Закона N 219-ФЗ.
Следовательно, необходимость получения КЭР зависит от предлагаемых участниками технологий и оборудования (категории объекта НВОС, отнесение объектов к стационарным источникам выбросов, от перечня загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, определяемых технической документацией на технологию обезвреживания отходов).
Термический метод оказания услуг по обезвреживанию отходов, определенный заказчиком на основании его проектной документации, сам по себе не подразумевает обязательность наличия КЭР или иных разрешений, является исполнимым, не носит дискриминационного характера и не ограничивает круг участников только теми, кто имеет разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
При этом закупочная документация заказчика (Информационная карта) не содержит требований о наличии у участника закупки КЭР и иных разрешений на выбросы, соответственно, их отсутствие не является для любого участника закупки препятствием для его участия и признания победителем. Заказчик при определении предмета закупки в виде услуг по обезвреживанию нефтешламов термическим методом и установлении требований к предоставляемым документам руководствовался конкретными потребностями и производственными мощностями. Определяя свою потребность в той или иной услуге, заказчик вправе детализировать предмет необходимой ему закупки с соблюдением требований, предусмотренных частью 6.1 статьи 3 Закона о закупках.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках к принципам, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг, относятся равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких: хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, вызывая сокращение числа хозяйствующих субъектов на данном рынке.
Закон о закупках не обязывает заказчиков допускать всех хозяйствующих субъектов, имеющих намерение получить прибыль в результате заключения договора. Иное противоречило бы принципу целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, сокращения издержек заказчика, закрепленному пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона о закупках и предполагающему наличие у заказчика права на установление в закупочной документации способствующих такому требований к участникам закупки.
Принцип равноправия, в силу пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, предполагает недопустимость предъявления различных требований к участникам закупки, находящимся в одинаковом положении, в отсутствии к тому причин объективного и разумного характера. Сама по себе невозможность участия в закупке отдельных хозяйствующих субъектов, не отвечающих предъявленным заказчиком требованиям, также не означает, что действия заказчика повлекли необоснованное ограничение конкуренции.
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243 по делу N А40-3315/2016, требования к участникам закупки могут рассматриваться как нарушающие действующее законодательство, если антимонопольный орган докажет, что это условие включено в документацию о закупках специально для того, чтобы обеспечить победу конкретному хозяйствующему субъекту, а формирование условий закупки не соответствует целям и потребностям проводимых заказчиком процедур.
Суд апелляционной инстанции полагает, что Ханты-Мансийское УФАС России не доказало, что предмет закупки в виде выполнения работ по обезвреживанию отходов термическим способом сформулирован заказчиком исключительно с целью обеспечения победы конкретного хозяйствующего субъекта. Указание в предмете закупки конкретного, наиболее приемлемого обществу способа обращения с отходами - "обезвреживание" термическим способом, не нарушает требований Закона о закупках, Положения о закупках, не ограничивает конкуренцию, поскольку в равной степени относится к любому лицу, имеющему намерение участвовать в закупке.
В соответствии с сохраняющей свою силу правовой позицией, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Невозможность, неспособность, отсутствие материально-технических ресурсов или иных условий выполнения требуемых заказчику работ у конкретного лица не свидетельствует о том, что условие закупочной документации установлено в целях ограничения конкуренции и создания преимуществ для другого лица, располагающего условиями выполнения работ (услуг).
Судом апелляционной инстанции усматривается, что антимонопольный орган признал требования о предоставлении в составе заявки участника закупки положительного заключения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) на проект технической документации невыполнимыми и ограничивающими конкуренцию в нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках.
Согласно статье 3 Закона об охране окружающей среды любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения ГЭЭ проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Статьей 30 Закона об экологической экспертизе установлен перечень нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами, к которым, в том числе относятся: непредставление документации на экологическую экспертизу; реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения ГЭЭ; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение ГЭЭ.
В соответствии с частью 5 статьи 18 Закона об экологической экспертизе положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта ГЭЭ.
Следовательно, наличие положительного заключения ГЭЭ в отношении технической документации на технологию/технику, разработанной после вступления в силу Закона о экологической экспертизе (30.11.1995), а в отношении технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду - после вступления в силу Федерального закона от 18.12.2006 N 232-Ф3 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (01.01.2007) является обязательным, а реализация объекта государственной экспертизы без положительного заключения ГЭЭ не допускается в силу требований федерального законодательства.
Ввиду отсутствия законодательно установленных критериев новизны, новой технологией/техникой/веществом по смыслу статьи 11 Закона об экологической экспертизе, являются технологии/техника/вещества, техническая документация на которые разработана после вступления в силу указанных федеральных законов.
Обоснованность включения в закупочную документацию требований о наличии положительного заключения ГЭЭ на новые технику/технологию/вещества подтверждается позицией Федеральной антимонопольной службы России, изложенной в письме от 23.07.2018 N АК/57142/18.
Оценка соблюдения требований в области охраны окружающей среды и ГЭЭ, а также установление возможности/допустимости реализации той или иной технологии обращения с отходами, а также использования техники/веществ, которые могут поступать в природную среду, является, по сути, обязанностью заказчика, привлекающего контрагентов для выполнения работ природоохранного назначения на своих объектах.
Ввиду того, что реестр заключений ГЭЭ и банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов Росприроднадзором ведется только с 2011 года и не содержит исчерпывающих сведений об условиях допустимости реализации и применения каждой конкретной технологии/техники/вещества, определение заказчиком допустимости их реализации в условиях конкретной закупки на основании общедоступных сведений не представляется возможным.
В соответствии с пунктом 10.4.2.2 Положения о закупках заказчика, организатор закупки в зависимости от предмета и специфики закупки устанавливает специальные требования, которым должен соответствовать участник закупки и которые подтверждают возможность своевременно поставить товары, выполнить работы, оказать услуги с необходимым уровнем качества, включая требования о наличии разрешений (лицензий, свидетельств о допуске на поставку товаров, выполнения работ или оказание услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и применимым правом).
Пунктом 10.4.2.4. Положения о закупках предусмотрена обязанность заказчика при установлении требований к участникам закупки заказчик определить перечень документов либо установить требования к документам, подтверждающим соответствие участника закупки предъявляемым к нему требованиям.
Согласно пункту 3.2.3 Информационной карты (Блок 2 закупочной документации) в целях подтверждения соответствия указанному требованию участники должны представить: копию положительного заключения ГЭЭ (в том числе приказа об утверждении заключения) на проект технической документации новой технологии/техники/вещества, допускающей их использование на территории субъекта РФ, где планируется производство работ (для документации, разработанной после вступления в силу Закона об экологической экспертизе) либо копию письма уполномоченного органа исполнительной власти в области экологической экспертизы о том, что проект технической документации не является объектом ГЭЭ. При отсутствии в составе заявки положительного заключения ГЭЭ, решение о том, является ли документация объектом ГЭЭ и необходимости ее проведения в отношении конкретной технической документации, не может приниматься заказчиком, поскольку отнесено к полномочиям уполномоченного органа в области ГЭЭ (в настоящее время Росприроднадзор и его территориальные органы), который принимает соответствующее решение по результатам рассмотрения указанной технической документации, оформленной с учетом требований законодательства Российской Федерации.
Требование о наличии у участника положительного заключения государственной экологической экспертизы является необходимым, соответствующим нормам действующего законодательства в области охраны окружающей среды и не может являться избыточным. Напротив, совершение заказчиком действий по невключению в документацию о закупке требования о включении положительного заключения экологической экспертизы в состав заявок на участие в закупке, противоречит принципам добросовестной конкуренции, поскольку фактически предоставляют любым участникам товарного рынка средства для внедрения и реализации товара, не отвечающего требованиям законодательства, а также в ущерб интересам добросовестных участников закупки.
Из фактических обстоятельств проведения закупки следует, что закупка проводилась ООО "РН-Юганскнефтегаз" посредством публичных процедур на конкурентной основе. Предмет закупки и требование к участникам закупки о наличии положительного заключения ГЭЭ не являлись препятствием для формирования и подачи заявки, так как для участия в закупочной процедуре было подано и рассмотрено 6 заявок участников. При этом ООО "Чистая планета" реализовано право на подачу заявки для участия в закупке и в поданной заявке констатировало факт ознакомления с документацией о закупке и принятия установленных в ней требований и условий закупки, без каких-либо оговорок.
Документация о закупке в настоящем случае не содержит требований к участникам закупки о наличии у них разрешения на выбросы (ПДВ), комплексного экологического заключения, документов, подтверждающих постановку на государственный учет объекта негативного воздействия на государственный учет и т.п., и отсутствие данных документов не препятствовало подаче участником закупки заявки на участие в открытом запросе предложений в электронной форме и не являлось критерием отбора.
В соответствии с пунктом 11.2.2 Положения о закупке при проведении закупки поставщик, начиная со дня официального размещения извещения, документации о закупке, вправе направить заказчику в письменной форме запрос о разъяснении положений извещения и/или документации о закупке, условий договора в сроки, установленные в извещении, документации о закупке. ООО "Чистая планета" не воспользовалось предоставленным правом, в том числе в части уточнения географических координат мест оказания услуг, если они были ему необходимы для оформления каких-либо разрешений.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для признания жалобы ООО "Чистая планета" обоснованной, что влечет закономерный вывод о незаконности оспариваемых ненормативных актов.
Удовлетворив предъявленные ООО "РН-Юганскнефтегаз" требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.
Нормы материального права применены Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Судебные расходы по уплате государственной пошлины в связи с подачей апелляционной жалобы ООО "Чистая планета" в соответствии с правилами статьи 110 АПК РФ подлежат отнесению на ООО "Чистая планета".
Аналогичные судебные расходы по апелляционной жалобе антимонопольного органа не распределяются в силу освобождения последнего от обязанности по уплате таковой.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционные жалобы оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22.11.2019 по делу N А75-13344/2019 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
А.Н. Лотов
Судьи
О.Ю. Рыжиков
Н.А. Шиндлер
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
