Дата принятия: 25 июня 2020г.
Номер документа: 08АП-127/2020, А75-19691/2019
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 июня 2020 года Дело N А75-19691/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 25 июня 2020 года.
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Лотова А.Н.,
судей Шиндлер Н.А., Рыжикова О.Ю.,
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-127/2020) Департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 04.12.2019 по делу N А75-19691/2019 (судья Голубева Е.А.), принятое по заявлению Администрации Сургутского района к Департаменту здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании недействительным приказа от 30.09.2019 N 1154,
при участии в деле в качестве заинтересованного лица, - прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югры,
в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,
установил:
администрация Сургутского района (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к департаменту здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - заинтересованное лицо, департамент, Депздрав Югры) о признании недействительным приказа от 30.09.2019 N 1154 о проведении проверки.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - прокуратура, прокуратура ХМАО - Югры).
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 04.12.2019 по делу N А75-19691/2019 заявление администрации удовлетворено. Признан незаконным и отменен приказ департамента от 30.09.2019 N 1154.
Возражая против принятого по делу решения, департамент в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.
В обоснование жалобы ее податель указывает, что Депздрав Югры органом государственного контроля (надзора) не является, и Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2016 N 102-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельными государственными полномочиями по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" на заинтересованное лицо возложены отдельные полномочия по осуществлению финансового контроля за переданными финансовыми средствами на осуществление полномочий. Проверка целевого использования субвенций, предоставленных из бюджета автономного округа для реализации полномочий, переданных в соответствии с Законом N 102-оз, проводимая в соответствии с Приказом N 1154, осуществляется в соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Каких-либо условий согласования с органами прокуратуры при проведении проверки в рамках государственного финансового контроля (надзора), а также периодичность проведения проверок БК РФ не предусматривает. Согласно доводам жалобы соблюдение целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов является не полномочием органов местного самоуправления, а обязательным требованием, установленным при предоставлении указанных средств.
В письменных отзывах на жалобу администрация и прокуратура ХМАО - Югры просят оставить решение по делу без изменения, апелляционную жалобу заинтересованного лица - без изменения.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили. На основании части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся участников арбитражного процесса.
Рассмотрев апелляционную жалобу, письменные отзывы на нее, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
Из материалов дела следует, что во исполнение положений Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2016 N 102-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельными государственными полномочиями по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон N 102-оз) департаментом в адрес администрации направлен приказ от 30.09.2019 N 1154 о проведении плановой тематической (камеральной и выездной) проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.
Указав, что поименованный приказ в нарушение обязательных требований Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) не согласован с органами прокуратуры, не включен в план проверок на 2019 год, а также вынесен с нарушением периодичности проведения плановых проверок, что нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя, администрация обратилась в суд с настоящими требованиями.
Заявление удовлетворено судом первой инстанции, с чем департамент не согласился, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.
Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
На основании постановления Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01.07.2010 N 118 Депздрав Югры является исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере охраны здоровья граждан, включая организацию медицинской помощи, профилактики заболеваний, медицинской реабилитации, лекарственного обеспечения и санитарно-гигиенического образования населения.
Пунктом 6.4.3 поименованного постановления, а также постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 09.11.2012 N 436-п "О возложении отдельных полномочий Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в сфере охраны здоровья граждан на Департамент здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" за Департаментом закреплено полномочие по осуществлению мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данные полномочия в соответствии с Законом N 102-оз частично делегированы органам местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в том числе - администрации.
Статьей 8 Закона N 102-оз предусматривается, что уполномоченный орган, которым по смыслу статьи 5 Закона N 102-оз является департамент, контролирует осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий путем проведения плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих переданные отдельные государственные полномочия, и принятия по их результатам необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо по их предупреждению. В случаях выявления нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий контролирующие органы вправе давать письменные предписания (в том числе в виде справки, поручения) по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами, в срок, указанный в предписании.
Статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением (статья 20 Федерального закона N 131-ФЗ).
В силу требований статьи 21 Федерального закона N 131-ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Осуществляя деятельность в пределах, установленных Законом N 102-оз, Депздрав Югры имеет право осуществлять проверку в отношении администрации в части реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, порядок проведения проверок нарушен заинтересованным лицом.
Частью 2 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 77 Федерального закона N 131-ФЗ государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.
Согласно части 2.3 указанной статьи поименованного Федерального закона плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок. Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.
Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.
Следовательно, осуществление государственного контроля за деятельностью органов муниципальной власти (в том числе в части осуществления ими переданных от субъекта Российской Федерации полномочий) в силу прямого указания Федерального закона N 131-ФЗ производится под надзором органов прокуратуры и по согласованию с ними.
Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).
Анализ положений бюджетного законодательства и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность департамента, позволяет заключить, что Депздрав Югры не является органом государственного финансового контроля. На основании указанного доводы апелляционной жалобы департамента о том, что на него не распространяется требование, установленное статьей 77 Федерального закона N 131-ФЗ, отклоняются. Из статьи 1 Закона N 102-оз следует, что указанный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации принят в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (статья 1 Закона N 102-оз).
При этом судом первой инстанции обоснованно принято во внимание изложенное в письме Минюста России от 13.11.2019 N 08-142489/19 разъяснение, в соответствии с которым государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется в форме контроля за переданными полномочиями (управленческий контроль) и государственного внутреннего финансового контроля за использованием предоставленных местным бюджетам субвенций на исполнение переданных полномочий (часть 1 статьи 21 Федерального закона N 131-ФЗ). В случае если порядок осуществления контроля за переданными полномочиями предусматривает его проведение в виде проверок деятельности органов местного самоуправления, такие проверки должны планироваться, проводиться, координироваться и учитываться в едином реестре проверок по правилам статьи 77 Федерального закона N 131-ФЗ.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий согласно части 3 статьи 21 Федерального закона N 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации дают им обязательные для исполнения письменные предписания по устранению таких нарушений. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации давать такие предписания согласно данным нормативным положениям не обусловлено результатами проведения плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций (часть 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ). Соблюдение целей и условий предоставления субвенций местным бюджетам является обязательным требованием, а не отдельным полномочием органов местного самоуправления. Поэтому, как отмечено Минфином России (письма от 12.09.2014 N 02-10-10/45828 и от 04.08.2015 N 02-10-09/45065), положения статьи 77 Федерального закона N 131-ФЗ не применяются к осуществлению органами государственной власти субъекта Российской Федерации внутреннего государственного финансового контроля деятельности органов местного самоуправления по использованию ими субвенций, предоставленных им на осуществление переданных полномочий.
Как следует из оспариваемого в рамках настоящего дела приказа от 30.09.2019 N 1154, плановая проверка назначена для проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.
Следовательно, порядок проведения такой проверки должен соответствовать требованиям статьи 77 Федерального закона N 131-ФЗ
В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что приказ от 30.09.2019 N 1154 может быть признан законным и изданным с соблюдением действующих нормативных правовых актов при условии включения предусмотренной им проверки в ежегодный план проведения проверок, согласованный с органами прокуратуры автономного округа, и при условии ее проведения не чаще одного раза в год.
На территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры действует приказ Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.03.2014 N 9-нп "Об утверждении Порядка проведения проверок при осуществлении внутреннего финансового контроля, ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения государственных нужд, контроля за деятельностью государственных учреждений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в форме последующего контроля, аудиторских проверок при осуществлении внутреннего финансового аудита", ссылка на который приведена в приказе департамента от 30.10.2018 N 1139 "Об утверждении Плана проверок Департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2018 год". Согласно пункту 26 утвержденного поименованным приказом Порядка проведения проверок при отборе проверок для включения в план проверок в числе прочего учитывается истечение двух лет с момента проведения идентичной проверки объекта проверки органом, составляющим план проверок, или органами государственного финансового контроля.
При этом из материалов дела усматривается и заинтересованным лицом не опровергнуто, что предыдущая проверка реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре за 2017 год проведена Депздравом Югры в период с 01.10.2018 по 31.10.2018, то есть период между предыдущей проверкой и вновь назначенной оспариваемым приказом составил менее двух лет. Следовательно, заявитель обосновано указал на нарушение департаментом при вынесении оспариваемого приказа периодичности проведения проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий, установленной статьей 77 Федерального закона N 131-ФЗ.
Удовлетворив требования заявителя, суд первой инстанции принял по делу законное и обоснованное решение.
Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.
Судебные расходы по уплате государственной пошлины в связи с подачей апелляционной жалобы не распределяются апелляционным судом в связи с освобождением департамента от обязанности по уплате государственной пошлины.
При изготовлении резолютивной части постановления, объявленной 18.06.2020, в качестве оспариваемого ненормативного правового акта приведено указание на приказ департамента от 03.10.2019 N 1154, тогда как в рамках настоящего дела рассмотрены требования о признании недействительным приказа департамента от 30.09.2019 N 1154.
По правилам части 3 статьи 179 АПК РФ арбитражный суд, принявший решение, по своей инициативе вправе исправить допущенные в решении описки, опечатки и арифметические ошибки без изменения его содержания.
Допущенная апелляционным судом опечатка при объявлении резолютивной части постановления по делу N А75-19691/2019 подлежит исправлению в порядке статьи 179 АПК РФ при изготовлении постановления в полном объеме.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу Департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 04.12.2019 по делу N А75-19691/2019 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
А.Н. Лотов
Судьи
Н.А. Шиндлер
О.Ю. Рыжиков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
