Дата принятия: 17 сентября 2020г.
Номер документа: 07АП-6578/2020, А45-5868/2020
СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 2020 года Дело N А45-5868/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 сентября 2020 года.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего
Павлюк Т.В.,
судей
Бородулиной И.И.,
Кривошеиной С.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Мизиной Е.Б. (до перерыва), помощником судьи Любимовой А.Н. (после перерыва) рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (N 07АП-6578/20), на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 08.07.2020 по делу N А45-5868/2020 по заявлению публичного акционерного общества "Ростелеком" (ИНН 7707049388), г. СанктПетербург, в лице Новосибирского филиала, к Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 4200000206), г. Кемерово, при участии третьего лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Мост" (ИНН 5406979227), о признании незаконным постановления о назначении административного наказания N 25-014/20юл от 27.02.2020,
В судебном заседании приняли участие:
от заявителя: Колчугина Е.М., представитель по доверенности от 19.06.2020, паспорт;
от заинтересованного лица: Проничев С.С., представитель по доверенности от 31.12.2019, паспорт; Ковалева О.А., представитель по доверенности от 31.12.2019, паспорт (до перерыва);
от третьего лица: Духовникова А.В., представитель по доверенности от 30.12.2019, паспорт (до перерыва), Ананьин С.В., представитель по доверенности от 30.12.2019, паспорт;
УСТАНОВИЛ:
публичное акционерное общество "Ростелеком" (далее - заявитель, ПАО "Ростелеком", общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, управление, административный орган, Сибирское управление РОСТЕХНАДЗОРА) о признании незаконным постановления о назначении административного наказания N 252-014/20юл от 27.02.2020 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Мост" (далее - ГКУ НСО "Мост").
Решением суда от 08.07.2020 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда, административный орган обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы указывает на доказанность состава вменяемого правонарушения.
Заявитель, третье лицо в отзывах, представленных в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представители в судебном заседании, доводы жалобы отклонили, просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
08.09.2020 в судебном заседании на основании статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв до 15.09.2020.
В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.
Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке статей 266, 268, АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене.
Как следует из материалов дела, при осуществлении выездной проверки в отношении ПАО "Ростелеком" в период с 05.12.2019 по 19.12.2019 на основании распоряжения Сибирского управления Ростехнадзора от 25.11.2019 N 03-25-06/1612 при строительстве объекта капитального строительства: "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска. Этап 0. Подготовительные работы", расположенного по адресу: Россия, г. Новосибирск (Октябрьский, Ленинский районы и Центральный округ), были выявлены нарушения обязательных норм и правил в области градостроительного законодательства, нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию, а именно: - строительство объекта капитального осуществляется без разрешения на строительство, что подтверждено записями в Общих журналах работ и исполнительной документацией. В соответствии с утвержденной проектной документацией шифр 5-597-ПЗ-О-1.1-К л. 41 и 5-597-ПОС-0-1.1-К-ПЗ л. 34 перед началом строительства должно быть получено разрешение на строительство. Нарушены требования части 1, части 2 статьи 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации; проектной документации шифр 5-597-ПЗ-0-1.1-К л. 41 и 5- 597-ПОС-0-1.1-К-ПЗ л. 34.
Перечисленные нарушения зафиксированы в акте проверки N С-196-19 от 19.12.2019, оформленном по результатам проверки.
05.02.2020 государственным инспектором отдела по государственному строительному надзору, надзору за СРО Зизевских В.Е. составлен протокол об административном правонарушении N 25-014/20юл.
27.02.2020 вынесено постановление о назначении административного наказания N 25-014/20юл согласно которому ПАО "Ростелеком" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, выразившегося в нарушении требований законодательства в сфере о градостроительной деятельности и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.
Не согласившись с вынесенным постановлением ПАО "Ростелеком" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Принимая обжалуемое решение, суд исходил из не доказанности вменяемого правонарушения.
Рассмотрев материалы дела, суд апелляционной инстанции соглашается с правильностью выводов суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, исходит из следующих норм права и обстоятельств по делу.
В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).
Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.
В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения.
Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.
Объектом указанного правонарушения является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.
Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта без соответствующего разрешения.
Субъектом правонарушений могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.
Субъективная сторона выражена умыслом или неосторожностью.
В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.
Согласно частям 1, 6 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.
Лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса) (часть 3 статьи 52 ГрК РФ).
Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.
Как следует из материалов дела, между ГКУ НСО "Мост" и ПАО "Ростелеком" был заключен государственный контракт от 08.07.2019 N 0851200000619002777 на выполнение комплекса строительно-монтажных работ по подготовке территории. Этап 0. Подготовительные работы по объекту: "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска. Этап 0. Подготовительные работы. Этап 1. Строительство мостового перехода через р. Обь. Этап 2. Строительство транспортной развязки в створе ул. Станиславского" (далее - Контракт).
В соответствии с пунктом 1.1. контракта, его предметом является выполнение комплекса строительно-монтажных работ по подготовке территории. Этап 0. Подготовительные работы по объекту: "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска. Этап 0. Подготовительные работы. Этап 1. Строительство мостового перехода через р. Обь. Этап 2. Строительство транспортной развязки в створе ул. Станиславского" (далее - Объект), в соответствии с Описанием объекта закупки (приложение N 1 к Контракту) и на условиях, предусмотренных Контрактом.
Согласно Описанию объекта закупки (Приложение N 1 к Контракту), в рамках контракта ПАО "Ростелеком" осуществляло следующие виды работ: - строительство телефонной канализации ПАО "Ростелеком" по ул. Большевистская; - строительство телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (левый берег); - монтажные работы на кабелях связи ПАО "Ростелеком" (правый берег); - монтажные работы на волоконно-оптических кабелях связи (ВОК) ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК ЗАО "Авантел" в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК ГУ МВД РФ в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабеле связи ФСО России в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК ОАО "МТС в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК ФГУП "ЦентрИнформ" в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК ОАО "МегаФон" в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях связи ФСБ в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на ВОК Теlе2 в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ООО "Эквант" на опорах контактной сети (КС) по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ОАО "МТС" на опорах КС по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ООО "Стартелеком" на опорах КС по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ЗАО "Сибирские информационные технологии" на опорах КС по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ЗАО "Авантел" на опорах КС по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап); - монтажные работы на кабелях ЗАО "Магистраль Телеком" на опорах КС по ул. Большевистская (правый берег, 0 этап).
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие);
Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечислены случаи, когда не требуется выдача разрешения на строительство
Так, выдача разрешения на строительство не требуется в случае: - строительства, реконструкции гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства, реконструкции на садовом земельном участке жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, определенных в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества; - строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства; - строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства; - строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования; - изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом; - капитального ремонта объектов капитального строительства; - строительства, реконструкции буровых скважин, предусмотренных подготовленными, согласованными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр; - строительства, реконструкции посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом; - строительства, реконструкции объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 мегапаскаля включительно; - размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи; - иных случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.
Таким образом, перечень случаев, когда выдача разрешений на строительство капитальных объектов не требуется, не является исчерпывающим.
В соответствии с пунктом 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, пункта 6 статьи 2 Закона Новосибирской области от 14.12.2015 N 20-03 "Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Новосибирской области" (далее - Закон НСО N 20-03), Постановлением Правительства РФ от 17.08.2019 N 1064 "Об определении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство", для строительства или реконструкции линейно-кабельных сооружений связи и кабельных линий электросвязи получение разрешения на строительство не требуется.
Указанные нормативные акты, равно как и иные нормативные документы, не содержат исключений при применении пункта 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ и регионального законодательства по вопросу необходимости получения разрешения на строительство.
При этом, согласно пункту 1 статьи 1 Закона НСО N 20-03, указанный нормативный акт издан во исполнение пункта 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.
Таким образом, вывод Управления Ростехнадзора о недопустимости применения в данном случае Закона НСО N 20-03 в силу его противоречия Градостроительному кодексу РФ, является несостоятельным и не основанным на нормах закона.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 17.08.2019 N 1064 "Об определении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство" также установлено, что получение разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции линий связи и сооружений связи, не являющихся особо опасными, технически сложными объектами связи.
В рассматриваемом случае судом установлено, что переустройство сетей связи осуществлялось ПАО "Ростелеком" на основании государственного контракта от 08.07.2019 N 0851200000619002777.
В соответствии с пунктом 1.1. контракта, его предметом является выполнение комплекса строительно-монтажных работ по подготовке территории. Этап 0. Подготовительные работы по объекту: "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска. Этап 0. Подготовительные работы. Этап 1. Строительство мостового перехода через р. Обь. Этап 2. Строительство транспортной развязки в створе ул. Станиславского" в соответствии с Описанием объекта закупки и на условиях, предусмотренных Контрактом.
Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что работы по переустройству линий связи, выполняемые ПАО "Ростелеком" в рамках Контракта, являются самостоятельными видами работ, не относятся к основному строительству объекта "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска. Этап 0. Подготовительные работы". Данные работы являются подготовительными, осуществляются до начала строительства и предназначены для подготовки строительной площадки в целях последующего строительства.
В соответствии с пунктом 3.3. СНиП "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002" (принят и введен в действие Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 17.09.2002 N 123), подготовительные работы по организации стройплощадки не относятся к строительству и должны быть выполнены до начала строительства. К подготовительным работам относятся, в том числе, перекладка коммуникаций.
В силу части 1.1. статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, допускается выполнение подготовительных работ до выдачи разрешения на строительство объекта.
При этом, указанные положения СНиП и ч. 1.1. ст. 52 Градостроительного кодекса РФ не содержат исключения при их применении в зависимости от наличия или отсутствия подготовительных работ в составе проектной документации объекта.
Ссылка административного органа на пункт 2 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145) в контексте рассматриваемых правоотношений является несостоятельной.
В соответствии с данной нормой, под этапом строительства подразумевается строительство или реконструкция части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно (то есть независимо от строительства или реконструкции иных частей этого объекта капитального строительства).
Однако в рассматриваемом случае вынесенная из зоны строительства кабельная канализация ПАО "Ростелеком" не является частью объекта "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска". Вынос линий связи имеет основную цель - освобождение строительной площадки от имущества третьих лиц, подготовка территории для последующего строительства.
При этом, исходя из содержания указанной нормы, в отношении автомобильных дорог и объектов капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе высокоскоростного) переустройство (перенос) инженерных коммуникаций входит в комплекс работ по подготовке территории строительства.
Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий определяет порядок организации и проведения в Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, в том числе экспертного сопровождения, а также порядок выдачи заключения государственной экспертизы, размер платы за проведение государственной экспертизы и порядок взимания этой платы. Данный нормативный документ не регулирует правоотношения по оформлению разрешения на строительство и порядок осуществления этапов строительства объектов капитального строительства. Указанные положения свидетельствуют лишь о том, что подготовительные работы на вышеуказанных объектах являются этапом строительства и включаются в проектную документацию объекта.
В соответствии с пунктом 8 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 28.04.2020) "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (далее - Постановление N 87) проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Исключительно под этапом строительства в отношении автомобильных дорог (мостовой переход относится к автомобильной дороге регионального значения) понимается комплекс работ по подготовке территории строительства, включающий в себя оформление прав владения и пользования на земельные участки, необходимые для размещения автомобильной дороги, снос зданий, строений и сооружений, переустройство (перенос) инженерных коммуникаций, вырубку леса, проведение археологических раскопок в пределах территории строительства, разминирование территории строительства и другие работы.
Таким образом, в соответствии с Постановлением N 87 при строительстве автомобильных дорог предполагается в качестве этапа строительства выделять этап, связанный с подготовкой территории, включающий в себя процедуру оформления прав на земельные участки, необходимые для размещения (строительства) автомобильной дороги, то есть этап, на котором объекта капитального строительства не создается.
Из вышеизложенного следует, что этап подготовки строительства автомобильной дороги, к которой основательно можно причислить и подготовку к строительству Мостового перехода, на основании норм действующего законодательства является особым этапом, на котором никакой объект не создается, следовательно, разрешение на строительство объекта не требуется.
Не оспаривая того факта, что субъектом правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ может являться не только застройщик (концессионер), но и подрядчик, вины ПАО "Ростелеком", являющимся в данном случае подрядчиком, нет. Таким образом, и состав правонарушения со стороны ПАО "Ростелеком" отсутствует.
Исходя из вышеизложенного и на основании статьи 2.1.КоАП РФ суд правомерно сделал вывод об отсутствии вины ПАО "Ростелеком".
Судом первой инстанции правомерно отмечено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ).
Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела. Привлекая лицо к административной ответственности, административный орган обязан установить все элементы административного правонарушения (объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону).
В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Доказательствами по делу об административном правонарушении в силу положений частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ могут являться любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
В части 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Статья 1.5 КоАП РФ устанавливает презумпцию невиновности лица, пока его вина в совершении конкретного административного правонарушения не будет доказана в порядке, предусмотренном данным кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16.1 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.
Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.
Исходя из содержания части 1 статьи 1.5, статьи 2.1 КоАП РФ, а также учитывая, что в силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении в обязательном порядке подлежат выяснению и виновность лица в совершении административного правонарушения, принимая во внимание, что у ПАО "Ростелеком" отсутствовала возможность для реализации требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части получения разрешения на строительство объекта капитального строительства "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской г. Новосибирска", апелляционный суд соглашается, что в данном случае данные, которые позволили бы установить событие административного правонарушения, в материалах дела отсутствуют, а представленные материалы не могут служить допустимыми и достоверными доказательствами выявленного нарушения.
Как ранее изложено, переустройство сетей связи осуществлялось ПАО "Ростелеком" на основании контракта. Из содержания Описания объекта закупки (Приложение N 1 к Контракту) следует, что наряду с собственными сетями связи ПАО "Ростелеком" надлежало вынести из зоны строительства мостового перехода сети связи иных операторов связи (ЗАО "Авантел", ОАО "МТС", ОАО "МегаФон", Теlе2, ООО "Эквант", ООО "Стартелеком" и иные). Указанные линии связи были размещены в телефонной канализации ПАО "Ростелеком" и предназначены для оказания услуг связи абонентам данных операторов связи. Кроме того, в телефонной канализации были также проложены линии связи таких государственных органов, как Главное управление Министерства внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны России.
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ (МВД России), утвержденных Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699, основными задачами МВД России, являются, в том числе, обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности и иные.
На Федеральную службу безопасности возложены задачи по обеспечению безопасности Российской Федерации, включая организацию выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств; организацию выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; борьбу с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов; организацию и осуществление борьбы с терроризмом и иные (Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности"; Положение о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960).
В соответствии с Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 07.08.2004 N 1013), на ФСО России возложены задачи по прогнозированию и выявлению угроз безопасности объектов государственной охраны, осуществлению комплекса мер по предотвращению этих угроз; обеспечению безопасности объектов государственной охраны; обеспечению организации и функционирования специальной связи; обеспечению организации и функционирования федеральных информационных систем; участию в обеспечении информационной безопасности Российской Федерации и другие. Проложенные в кабельной канализации ПАО "Ростелеком" линии связи указанных федеральных органов исполнительной власти предназначены для выполнения данными органами возложенных на них задач.
Таким образом, по верному заключению суда первой инстанции, невыполнение ПАО "Ростелеком" своих обязанностей в рамках Контракта по выносу сетей связи (собственных, других операторов связи, федеральных органов исполнительной власти) из зоны строительства в обозначенные в Контракте сроки, при осуществлении в дальнейшем строительства мостового перехода повлекло бы за собой не только существенный материальный ущерб для указанных субъектов, но и в значительной степени поставило бы под угрозу общественный порядок и безопасность государства.
Следовательно, вынос сетей связи из зоны строительства мостового перехода наряду с гражданско-правовыми обязательствами ПАО "Ростелеком" в рамках Контракта был также обусловлен объективными причинами обеспечения их сохранности и целостности, во избежание их повреждения.
Во избежание возникновения угрозы устойчивости и целостности сети связи общего пользования, ПАО "Ростелеком", являясь оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, осуществил вынос телефонной канализации и размещенных в ней сетей связи.
Таким образом, в рамках контракта ПАО "Ростелеком" выполняло работы по переносу своей существующей телефонной канализации из зоны строительства мостового перехода, посредством строительства нового линейно-кабельного сооружения.
Довод Ростехнадзора о том, что проектная документация на объект, включая сведения о нулевом этапе работ, прошла государственную экспертизу, что, по его мнению, влечет необходимость получения разрешения на строительство в соответствии с частью 3 статьи 49 ГрК РФ, и, соответственно, в действиях ПАО "Ростелеком" присутствует вина в его неполучении, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции.
Требования нормы части 3 статьи 49 ГрК РФ не содержит прямого указания на то, что разрешение на строительство требуется в тех случаях, когда проводится государственная экспертиза, а регламентирует те случаи, когда государственная экспертиза не проводится. Более того, в силу части 1.1 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ до выдачи разрешения на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения подготовительные работы, не причиняющие существенного вреда окружающей среде и ее компонентам, могут выполняться со дня направления проектной документации указанных объектов на экспертизу такой проектной документации. Выполнение таких подготовительных работ допускается в отношении земель и (или) земельных участков, которые находятся в государственной либо муниципальной собственности, либо земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при условии, что такие земли и (или) земельные участки не обременены правами третьих лиц (за исключением сервитута, публичного сервитута).
Таким образом, статья 52 ГрК РФ прямо указывает на правомерность осуществления подготовительных работ не только без получения разрешения на строительство, но и даже в отсутствие государственной экспертизы.
При таких обстоятельствах, выводы Ростехнадзора о необходимости получения разрешения на строительство нулевого этапа не обоснованы.
Обосновывая правомерность того, что Работы по выносу сетей связи из зоны строительства на законных основаниях включены в Этап 0. Подготовительные работы, в Проектную документацию на Объект, суд правомерно указал, что согласно части 4 статьи 6 ФЗ от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" при переносе или переустройстве линий связи и сооружений связи вследствие строительства, расширения территорий поселений, капитального ремонта, реконструкции зданий, строений, сооружений, дорог и мостов, освоения новых земель, переустройства систем мелиорации, разработки месторождений полезных ископаемых и иных нужд оператору связи возмещаются расходы, связанные с такими переносом или переустройством, если иное не предусмотрено законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Таким образом, включение работ по переустройству сетей связи в проектную документацию объекта "Мостовой переход через р. Обь в створе ул. Ипподромской" обусловлено целевым назначением работ по переносу линий связи, а также необходимостью учета всех затрат, которые нужно произвести застройщику.
Следовательно, подготовительные работы по переносу сетей телефонной канализации включены в общую проектную документацию правомерно.
Доводы Ростехнадзора со ссылкой на пункт 3 Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденного Приказом Минрегиона РФ N 624 от 30.12.2009, также несостоятельна, так как пунктом 3 Перечня установлены конкретные виды разработки грунта, но не земляных работ. При этом Ростехнадзором не указано, как связаны работы по выносу сетей с теми видами деятельности, которые указаны в Перечне.
Также отклоняются ссылки на положения статьи 2.7 КоАП РФ.
В решении суда первой инстанции отсутствует вывод о действиях ПАО "Ростелеком" в состоянии крайней необходимости. В связи с чем, отсутствие в обжалуемом судебном акте ссылки на статьи 2.7 КоАП РФ и конкретных выводов суда по данному поводу, является обоснованным.
Судом был сделан вывод о том, что вынос ПАО "Ростелеком" сетей связи из зоны строительства мостового перехода был также обусловлен объективными причинами обеспечения их сохранности и целостности, во избежание их повреждения.
Таким образом, в данном случае в действиях ПАО "Ростелеком" отсутствовала крайняя необходимость по смыслу стаьи 2.7 КоАП РФ, поскольку ПАО "Ростелеком" своими действиями не причинило вред охраняемым законом интересам.
Ссылки административного органа на судебную практику (дела N А45-1121/2019 и N А45-36904/2019) являются необоснованными.
В силу части 2 статьи 69 АПК РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
ПАО "Ростелеком" не являлось участником дел N А45-1121/2019 и А45-36904/2019. Указанные судебные акты приняты по конкретным делам, с учетом исследования конкретных обстоятельств. Предметом рассмотрения вышеуказанных дел были иные обстоятельства.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является самостоятельным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
С учетом этого, оснований для привлечения общества к административной ответственности у административного органа не имелось.Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Новосибирской области от 08.07.2020 по делу N А45-5868/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.
Председательствующий
Т.В. Павлюк
Судьи
И.И. Бородулина
С.В. Кривошеина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
