Дата принятия: 02 сентября 2020г.
Номер документа: 07АП-5764/2020, А03-8640/2019
СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 сентября 2020 года Дело N А03-8640/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2020 года
Полный текст постановления изготовлен 02 сентября 2020 года
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кривошеиной С. В.
судей Бородулиной И. И., Логачева К. Д.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А. Н. с использованием средств аудиозаписи и систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края рассмотрел апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю (07АП-5764/2020) на решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.06.2020 по делу N А03-8640/2019 (судья Ильичева Л.Ю.) по заявлению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края (656043, г. Барнаул, пр. Ленина, 7) к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (656043, г. Барнаул, пр. Красноармейский, 9) о признании недействительным предписания от 15.05.2019 N 17-84-21/4702.
В судебном заседании принимают участие:
от заявителя: Колесникова О. А. по дов. от 09.01.2020, Ненашева О. Л. по дов. от 03.08.2020, Глушкова О. Р. по дов. от 20.01.2020,
от заинтересованного лица: Шипилова Ю. Б. по дов. от 28.01.2019,
УСТАНОВИЛ:
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 15.05.2019 N 17-84-21/4702.
Решением от 02.06.2020 Арбитражного суда Алтайского края заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на противоречие выводов суда первой инстанции нормам законодательства, в частности о том, что условие о форме участия (финансовое и (или) трудовое) закрепляется только в случае принятия субъектом Российской Федерации решения об установлении указанных условий; поскольку такое решение не принималось, в показатели результативности включены и иные формы участия граждан, организаций в благоустройства; к показателям результативности использования субсидии относится достижение показателя именно трудового и (или) финансового участия граждан, организаций в благоустройстве, что следует из совокупных положений подпунктов "д", "е" пункта 8 Правил N 1710, подпунктов "г", "д" пункта 9 Правил N 1710, подпунктов "е", "ж" пункта 11 Правил N 1710, а также подпункта "в" пункта 18 Правил N 1710; вывод суда первой инстанции о том, что заявителем доказано достижение 100%-го показателя доли дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, не подтверждается материалами дела; материалами дела не подтверждается достижение заявителем показателей результативности использования субсидии в виде доли дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, а также в виде доли реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий.
Министерство в представленном в материалы дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами, считая решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Министерства - доводы отзыва.
Исследовав материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, поступившего отзыва, заслушав представителей Управления и Министерства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа Управления от 22.03.2019 N 133 в отношении Министерства проведена плановая проверка предоставления и использования субсидий из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды (2019 -ПВ.045.1006-1700.020).
По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 19.04.2019, в котором зафиксированы нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, которые выразились в невыполнении Министерством обязательств обеспечения достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, а именно: доля дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участи граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства дворовых территорий составила 37,02% (87/235*100%); доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий - 91,3% (21/23*100%); при этом согласно отчету о достижении значений показателей по состоянию на 01.01.2019 фактическое значение вышеуказанных показателей результативности соответствует плановому и составляет 100%.
На основании результатов проверки Управлением выдано предписание от 15.05.2019 N 17-84-24/4702, которым на Министерство возложена обязанность в срок до 01.06.2019 перечислить в доход федерального бюджета средства в сумме 12 090 192,85 рублей за нарушение Алтайским краем обязательств по выполнению показателей результативности при использовании средств субсидии из федерального бюджета.
Не согласившись с названным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок) Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Должностные лица наделены правом выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (подпункт "г" пункта 10 Постановления N 1092).
С учетом изложенного, Управление наделено полномочия по составлению и выдаче предписаний объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий.
Статьями 1, 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что бюджетные правоотношения, в том числе по исполнению бюджета и контролю за его исполнением, регулируются бюджетным законодательством.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств закреплен положениями статьи 34 БК РФ.
В статье 38 БК РФ сформулирован принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Из данных норм следует, что бюджетные средства доводятся до получателей с указанием цели использования и должны использоваться экономно (с достижением заданных результатов с наименьшим объемом средств) и (или) результативно (с достижением наилучшего результата с определенным объемом средств).
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет (пункт 3 статьи 132 БК РФ).
Из материалов дел следует, что 06.02.2018 между Министерством и Правительством Алтайского края заключено Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Алтайского края на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды N 069-08-2018-062 (далее - Соглашение от 06.02.2018) (т. 1, л.д. 23).
Управлением обжалуемым предписанием вменяется Министерству невыполнение обязательств по обеспечению достижения показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, а именно: доля дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства дворовых территорий составила 37,02% (пункт 1 предписания).
Согласно пункту 6 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 N 1710 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (в редакции от 05.06.2018) (далее - Правила N 1710) субсидии из федерального бюджета предоставляются на следующих условиях:
а) наличие утвержденной нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации государственной программы (подпрограммы) субъекта Российской Федерации формирования современной городской среды на 2018 - 2022 годы, подготовленной с учетом методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" на 2018 - 2022 годы, утвержденных Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее соответственно - государственная программа субъекта Российской Федерации, методические рекомендации Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации);
б) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение в рамках государственной программы субъекта Российской Федерации мероприятий, направленных на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований, и (или) на предоставление субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию муниципальных программ;
в) заключение соглашения между Министерством строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета (далее - соглашение) в соответствии с пунктом 7 настоящих Правил.
Как верно отметил суд первой инстанции, условия предоставления субсидий определены Правилами N 1710 и носят исчерпывающий характер. Достижения значений показателей результативности исполнения мероприятий (доля дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий) в число условий предоставления субсидий не входит.
По мнению Управления, Министерством не обеспечено выполнения показателя результативности в части дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при трудовом участии граждан в минимальном перечне работ.
Для повышения качества и комфорта городской среды, создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения Алтайского края постановлением Правительства Алтайского края от 31.08.2017 N 326 утверждена государственная программа Алтайского края "Формирование современной городской среды" (далее - Постановление N 326).
Показатели результативности в приложении 2 к Соглашению от 06.02.2018, где содержится перечень показателей результативности исполнения мероприятий, отсутствуют.
Как верно отметил суд первой инстанции, в Правилах N 1710 и в государственной программе Алтайского края, утвержденной Постановлением N 326, речь идет о финансовом и (или) трудовом участии граждан как об условии включения дворовой территории в муниципальную программу, без выполнения которого (в случае установления таких условий), дворовая территория не может быть благоустроена.
Судом из материалов дела установлено, что в целях контроля выполнения программной задачи Министерством организован ведомственный мониторинг вовлечения граждан в проекты благоустройства, задокументированный в форме электронного шаблона: "Мониторинг участия в проекте заинтересованных лиц и проведения публичных мероприятий" (т. 2, л.д. 5).
В указанном документе в разрезе муниципальных образований и объектов благоустройства учтены все фактически использованные формы участия граждан, имеющие непосредственное отношение к реализации проектов благоустройства на всех его стадиях: подготовительной, выполнении работ, приемки работ и организации публичных мероприятий по случаю сдачи объекта благоустройства.
В мониторинге учитывались такие формы участия как:
- финансовое участие - учитывалось участие граждан в финансировании подрядных работ по благоустройству двора (средства по решению общего собрания собственников помещений, в размере, установленном муниципальной программой, собирались и перечислялись организациями, управляющими домами (УК, ТСЖ, ЖК) на счета муниципалитетов и в последующем (в совокупности со средствами субсидии и местного бюджета), направлялись на оплату за выполненные работы подрядным организациям в рамках муниципальных контрактов (участвовали 17120 человек по 73 дворам);
- трудовое участие (непосредственное физическое участие граждан в проекте) - учитывалось участие граждан в выполнении посильной неквалифицированной работы, которая проводилась в форме санитарной уборки территории дворов, спилу поросли, сухостоя и т.п. (работа проведена в 14 дворах);
- участие в подготовке дефектных ведомостей, выбора видов работ - учитывалось участие граждан по выбору видов работ, обмеру территории и конструкций, подлежащих благоустройству, составлению соответствующих актов физических объемов работ (работа проведена в 235 дворах);
- подготовка (финансирование) дизайн-проектов благоустройства - учитывалось участие граждан в составлении эскиза размещения элементов благоустройства (скамеек, урн, опор освещения, пешеходных дорожек и пр.), на основании которого, за средства граждан управляющими организациями заказывались профессиональные дизайн-проект благоустройства (работа проведена в 209 дворах);
- подготовка (финансирование) проектно-сметной документации - учитывалось участие граждан в рассмотрении, согласовании и финансировании (через управляющие организации) рабочих чертежей благоустройства и смет, выполненных проектными организациями (работа проведена в 211дворах);
- финансирование услуг по оценке достоверности сметной стоимости проектов благоустройства - оплата (через управляющие организации) за выдачу заключения специализированной организации КАУ "Алтайский региональный Центр ценообразования в строительстве" о достоверности применяемых в сметах расценок (работа проведена в отношении 165 дворов).
На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нарушение могло бы иметь место лишь в том случае, если бы при расчете значения показателя результативности были бы приняты в расчет дворовые территории, при благоустройстве которых вовсе отсутствовали бы факты вовлеченности (участия) граждан, организаций в любой форме в соответствующие мероприятия по благоустройству, и/или были бы допущены нарушения требований Программы N 326, а также муниципальных программ. При этом, общее количество дворовых территорий, благоустроенных при участии граждан в 2018 в рамках минимальному перечню, фактически составляет 235 ед.
Отклоняя доводы Управления о том, что установление получателю субсидии обязанности по достижению данного показателя результативности в размере 100% одновременно означает императивное установление обязанности субъекта РФ по утверждению в региональной программе и в требованиях к муниципальным программам исключительно финансовой и (или) трудовой форм участия граждан, организаций в благоустройстве дворовых территорий, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Проанализировав подпункт "д" пункта 8 и подпункт "г" пункта 9 Правил N 1710 суд первой инстанции верно указал, что содержание указанных норм не обязывает субъект РФ осуществлять фактическую реализацию мероприятий по благоустройству дворовых территорий лишь при финансовом и (или) трудовом участии граждан, организаций, напротив, устанавливает, что условия о форме участия заинтересованных лиц предусматриваются в программе и правилах в случае принятия субъектом РФ решения об установлении указанных условий.
Таким образом, доводы Управления о необеспечении Министерством достижения показателя результативности "Доля дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства дворовых территорий" подлежат отклонению.
Вторым пунктом предписания Управлением вменено Министерству несоблюдение доли реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий - 91,3% (21/23*100%); при этом согласно отчету о достижении значений показателей по состоянию на 01.01.2019 фактическое значение вышеуказанных показателей результативности соответствует плановому и составляет 100%.
Суд первой инстанции указал, что понятие "комплексный проект благоустройства общественной территории" на законодательном уровне не урегулировано.
Вместе с тем, исходя из пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, пункта 2.1 Методических рекомендаций, утверждённых Приказом Минстроя России от 13.04.2017 N 711 /пр, следует, что комплексно благоустраиваемая общественная территория должна стать удобной для использования и визуально привлекательной в связи с тем, что на ней размещены различные элементы благоустройства.
При этом как верно отметил суд первой инстанции, указаний на то, что как минимум два из таких элементов благоустройства должны быть оплачены за счет средств субсидии, выделяемой в рамках Соглашения ни нормы действующего законодательства, ни положения Соглашения не содержат.
Судом из материалов дела установлено, что согласно паспорту благоустройства общественной территории "Центральная площадь" (г. Заринск, пр. Строителей, 22/7) на данном объекте расположены следующие элементы благоустройства с оценкой их состояния: 351 кв.м покрытия пешеходных дорожек, тротуаров - требуется замена 250 кв.м; 84 светильника наружного освещения - состояние отличное; 32 цветочницы, 23 дерева, 17 кустарников - состояние отличное; 14 урн, 60 скамеек - состояние отличное. Для приведения данной общественной территории в состояние, характеризующее ее как полностью (комплексно) благоустроенную, был заключен контракт с ООО "Алтайская Региональная Строительная Компания" на выполнение работ по устройству плиточного покрытия на сумму 432,68 тыс. рублей. По завершению указанных работ при использовании предоставленной субсидии из федерального бюджета данная общественная территория стала полностью (комплексно) благоустроенной, соответствующей ее функциональному назначению, удобству для использования.
Согласно Паспорту благоустройства общественной территории "Пешеходная зона "Березовая аллея" (р.п. Степное Озеро Благовещенского района) на данном объекте расположены следующие элементы благоустройства с оценкой их состояния: 427 кв.м пешеходных дорожек, тротуаров - требуется замена асфальтобетонного покрытия на всей площади; наружное освещение - отсутствует, требуется установка 17 светильников; малые архитектурные формы - отсутствуют, требуется установка 6 скамеек и 6 урон. Для приведения данной общественной территории в состояние, характеризующее ее как полностью (комплексно) благоустроенную, был заключен контракт с ИП Кора С.М. на выполнение работ по устройству плиточного покрытия на сумму 1153,5 тыс. рублей. Кроме того, администрацией за счет средств местного бюджета были приобретены и установлены 6 скамеек и 6 урн. Электромонтажные работы уличного освещения с установкой 17 парковых фонарей были выполнены за счет внебюджетных средств - градообразующим предприятием "ОАО "Кучуксульфат". По завершению указанных работ при использовании предоставленной субсидии из федерального бюджета данная общественная территория также стала полностью (комплексно) благоустроенной, соответствующей ее функциональному назначению, удобству для использования.
Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что для оценки достижения рассматриваемого показателя результативности, исходя из его наименования, имеет значение сам факт итогового комплексного благоустройства общественной территории.
При этом, пунктом 3.5.1 Методических рекомендаций, предусмотрено, что реализацию комплексных проектов по благоустройству и созданию комфортной городской среды рекомендуется осуществлять с учетом интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в том числе с привлечением их к участию.
Также суд первой инстанции верно отметил, что законодательно не исключена возможность за счет средств субсидии завершения мероприятий по комплексному благоустройству территории, в том числе: при наличии ранее размещенных элементов благоустройства, дополнение которых элементом, оплаченным за счет средств субсидии, позволило считать территорию комплексно благоустроенной; при софинансировании размещения элементов благоустройства, необходимых для признания территории комплексно благоустроенной, из различных источников (в том числе внебюджетных).
При изложенных обстоятельствах судом первой инстанции дана правильная оценка примененным нормативным правовым актам и обстоятельствам дела, требования Министерства о признании недействительным оспариваемого предписания Управления правомерно удовлетворены.
Доводы подателя апелляционной жалобы выражают несогласие с выводами суда об оценке установленных обстоятельств и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм права.
При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.
С учетом того, что Управление освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе апелляционным судом не распределяются.
Руководствуясь статьями 110, 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.06.2020 по делу N А03-8640/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.
Председательствующий С. В. Кривошеина
Судьи И. И. Бородулина
К. Д. Логачев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
