Дата принятия: 31 августа 2020г.
Номер документа: 07АП-5690/2020, А03-17940/2019
СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 августа 2020 года Дело N А03-17940/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2020 года
Постановление изготовлено в полном объеме 31 августа 2020 года
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кривошеиной С. В.
судей Бородулиной И. И., Логачева К. Д.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Волковой Т. А. с использованием средств аудиозаписи и систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края рассмотрел апелляционные жалобы Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула и Администрации города Барнаула (07АП-5690/2020(1,2)) на решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.05.2020 по делу N А03-17940/2019 (судья Куличкова Л.Г.) по заявлению Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (656043, г.Барнаул, ул. Короленко, 65) к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (656043, г. Барнаул, пр. Ленина, 8) о признании недействительными пунктов 1.1, 1.2, 2.1 предписания от 20.09.2019 N 60/ПА/490.
С привлечением к участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, Администрации города Барнаула,
В судебном заседании принимают участие:
от заявителя: Копыленко К. В. по дов. от 07.08.2020,
от заинтересованного лица: Бедарева Д. И. по дов. от 12.05.2020, Дергунова А. А. по дов. от 13.01.2020,
от третьего лица: Насыров О. И. по дов. от 23.12.2019,
УСТАНОВИЛ:
Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула (далее- заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением с учетом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края (далее- заинтересованное лицо, Инспекция) о признании недействительными пунктов 1.1, 1.2, 2.1 предписания от 20.09.2019 N 60/ПА/490.
К участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, судом привлечена Администрация города Барнаула (далее - третье лицо, Администрация).
Решением суда от 26.05.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет и Администрация обратились в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Комитета.
В обоснование жалобы Комитет указывает, что судом не учтено, что проведение экспозиции является одним из этапов проведения общественных обсуждений, а процедура проведения общественных обсуждений включает в себя и другие этапы, таким образом, проведение экспозиций в определенных оповещением местах не свидетельствует о нарушении всей процедуры общественных обсуждений по проекту Генерального плана; судом не учтено, что пункты 7, 8 обращения Алтайского краевого комитета Коммунистической партии Российской Федерации от 09.07.2019 N 3073-з/к не являются замечаниями и предложениями по проекту Генерального плана, а относятся к процедуре принятия Генерального плана и не должны быть отражены в протоколе и заключении.
В обоснование жалобы Администрация указывает, что суд первой инстанции не вправе давать оценку законности принятому Положению об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30.03.2018 N 96, которое до настоящего времени в установленном законом порядке не оспорено; у Комитета отсутствуют правовые основания для приведения в соответствие муниципальных нормативных актов, принятых представительным органом местного самоуправления - Барнаульской городской Думы, а только вправе подготовить проект и направить на рассмотрение в Барнаульскую городскую Думу.
Инспекция в отзывах на апелляционные жалобы Комитета и Администрации, не соглашаясь с их доводами, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании поддержали свои позиции по делу.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, отзывов, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 09.07.2019 в прокуратуру Алтайского края поступило обращение от 09.07.2019 N 161 депутата Алтайского Законодательного Собрания Прусаковой М.Н. о нарушениях, допущенных Комитетом при организации процедуры общественного обсуждения материалов территориального планирования г. Барнаула (зарегистрированное 09.07.2019 N 402).
Данное обращение явилось основанием для направления прокуратурой Алтайского края в адрес Инспекции требования от 19.07.2019 N 07-8875-2019/25401 о проведении внеплановой проверки в отношении Комитета по вопросам соблюдения законодательства о градостроительной деятельности, относящейся к компетенции Инспекции на основании п.п. 2.1.1, 2.1.3, 2.1.4 Положения об Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края, утвержденного указом Губернатора Алтайского края от 30.11.2018 N 190.
Внеплановую проверку прокуратура Алтайского края поручила провести в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".
Во исполнение указанного требования заместителем руководителя инспекции А.И. Дудкиным принят приказ от 08.08.2019 N 59 о направлении специалистов на внеплановую проверку, которым поручено провести внеплановую проверку в отношении Комитета по строительству, архитектуры и развития г. Барнаула по вопросам соблюдения законодательства о градостроительной деятельности, о чем 12.08.2019 в адрес Главы города Барнаула С.И. Дугина направлено уведомление N 60/па/403 о проведении внеплановой проверки процедуры общественных обсуждений проекта Генерального плана городского округа - города Барнаула.
По результатам проверки выявлены следующие факты нарушений градостроительного законодательства:
1. Несоответствие муниципального правового акта положениям законодательства о градостроительной деятельности, а именно: в нарушение части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в Положении об организации и проведении публичных слушании, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле, утвержденном решением Барнаульской городской Думы от 30.03.2018 N 96, отсутствует норма о проведении общественных обсуждений по проекту Генплана в каждом населенном пункте муниципального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 3 ГрК РФ муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ.
2. Несоответствие процедур проведения общественных обсуждений проекта Генплана положениям законодательства о градостроительной деятельности:
2.1. согласно Уставу городского округа - города Барнаула Алтайского края в состав территории городского округа входят 26 населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями: город, поселок городского типа и сельские населенные пункты. Городской округ разделен на пять районов: Железнодорожный, Индустриальный, Ленинский, Октябрьский и Центральный. В нарушение части 3 статьи 28 ГрК РФ общественные обсуждения проведены в 4 населенных пунктах из 26, входящих в состав территории городского округа: в городе Барнауле, селах Власиха и Лебяжье, поселке Научный Городок, что подтверждается оповещением Комитета о проведении экспозиции только лишь в 4 населенных пунктах муниципального образования из 26, опубликованном в газете "Вечерний Барнаул" 15.06.2019 N 86 (4977);
2.2. в нарушение пункта 5 части 18 статьи 5.1 ГрК РФ замечания Алтайского краевого комитета КПРФ (пункты 7, 8 письма от 09.07.2019 N 03119) не внесены в протокол общественных обсуждений;
2.3. в нарушение пунктов 4, 5 части 22 статьи 5.1 ГрК РФ в заключении о результатах общественных обсуждений отсутствуют замечания Алтайского краевого комитета КПРФ и аргументированные рекомендации Комиссии по землепользованию и застройке о нецелесообразности учета внесенных замечаний.
3. Несоответствие состава и содержания проекта Генплана требованиям ГрК РФ:
3.1. Положение о территориальном планировании проекта Генплана (далее - Положение) подготовлено с нарушением требований части 4 статьи 23 ГрК РФ.
Пунктом 1 строки 139 заключения о результатах общественных обсуждений от 16.07.2019 Комиссией рекомендовано учесть замечания Алтайского краевого комитета КПРФ, касающиеся Положения, и доработать его с учетом требований ГрК РФ.
Проверкой установлено, что замечания в большей части не устранены, а именно: в строках 1-4 раздела 2.3.1 Положения не указаны количество трансформаторных подстанций, протяженность В Л, в строках 3-4 раздела 2.3.1 Положения не указаны размеры охранных зон; в строках 1-19 раздела 2.3.2 Положения не указаны размеры охранных зон; в строках 1-15, 42 раздела 2.3.3 Положения не указаны размеры санитарно-защитных зон, в строках 16-41 раздела 2.3.3 Положения не указаны размеры охранных зон. в строках 1-12, 15-20, 22-23, 25-26, 28-112 раздела 2.3.4 Положения не указаны размеры зон санитарной охраны источников водоснабжения, охранных зон очистных сооружений, насосных и иных станций, водоводов; в строках 1-6,26-34, 37, 39, 40, 43, 45-50, 53, 55-57 раздела 2.3.5 Положения не указаны размеры санитарно-защитных зон; в строках 35, 38, 42, 44, 51, 52, 54, 58 раздела 2.3.5 Положения не указаны размеры охранных зон; в строках 2-5 раздела 2.3.6 Положения не указаны характеристики зоне особыми условиями использования; в строках 1-7 раздела 2.3.7 Положения не указаны размеры водоохранных зон, прибрежных защитных полос; в строке 10.3 раздела 3 Положения не указаны планируемые к размещению объекты местного значения.
3.2. В нарушение части 5.1 статьи 23 ГрК РФ в проекте Генплана отсутствует приложение, содержащее сведения о границах 20 населенных пунктов, входящих в состав городского округа, в части перечней координат характерных точек таких границ в системе, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Вышеуказанные нарушения отражены в акте проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности от 20.09.2019 N 22.
В связи с выявленными в ходе проведения внеплановой проверки нарушениями Инспекцией в адрес Комитета направлено предписание от 20.09.2019 N 60/па/490 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности (далее - предписание), в котором Комитету предписано:
Организовать работу:
1.1 по приведению в соответствие с законодательством Положения об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле (пп. 1 п. 1, пп. 2.1. п. 2 акта) в связи с нарушением ч. 3 ст. 28 ГрКРФ, ч.4 ст. 3 ГрК РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в срок до 29.12.2019;
1.2 по приведению Положения о территориальном планировании Генплана в соответствие с законодательством (пп. 3.1 п. 3 акта) в связи с нарушением ч. 4, 5.1 статьи 23 ГрК РФ до 29.11.2019;
1.3 по подготовке приложения к Генплану, содержащего сведения о границах 20 населенных пунктов, входящих в состав городского округа (пп.3.2 п. 3 акта) в связи с нарушением ч. 5.1 статьи 23 ГрК РФ до 29.11.2019;
Принять меры:
2.1 по обеспечению соблюдения установленных процедур при проведении общественных обсуждении по Генплану, в части включения в протокол общественных обсуждений, в заключение о результатах общественных обсуждении всех замечаний и предложений, аргументированных рекомендаций о нецелесообразности учета внесенных замечаний (пп. 2.2, 2.3 п. 2 акта) в связи с нарушением п. 4. 5 ч. 18, 22 ст. 5.1 ГрКРФ незамедлительно.
Не согласившись с предписанием в части его пунктов 1.1, 1.2, 2.1, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Оставляя без удовлетворения заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что выводы Инспекции о нарушении заявителем требований ч. 4 ст. 3, п.4,5 ч.18, 22 ст. 5.1, ч. 4, 5.1 ст.23, ч.3 ст. 28 ГрК РФ; Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изложенные в оспариваемых пунктах предписания, являются обоснованными.
Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.
Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Из материалов дела следует, что в ходе проверки Инспекцией установлено, что экспозиции проекта Генерального плана проведены только в четырех населенных пунктах городского округа (в городе Барнауле, селах Власиха и Лебяжье, поселке Научный Городок).
При этом, согласно пункту 3.5 Положения об организации и приведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле (далее - Положение), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30.03.2018 N 96, экспозиции проекта Генерального плана проводятся в здании Комитета и в зданиях всех администраций районов города.
Согласно пункту 4 статьи 6, пункту 3 статьи 7 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, в состав территории городского округа входят 26 населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями: город, поселок городского типа и сельские населенные пункты. Город Барнаул разделен на пять районов: Железнодорожный, Индустриальный, Ленинский, Октябрьский и Центральный.
Согласно пункту 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.
Как верно отметил суд первой инстанции, исходя из буквального толкования пункта 3.5 Положения, проведение экспозиции достаточно только в районах города и не требуется в остальных 25 населенных пунктах городского округа. Указанная норма устанавливает для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из обязательных правил, установленных частью 3 статьи 28 ГрК РФ.
С учетом изложенного, общественные обсуждения по проекту Генерального плана проведены, учитывая наличие названных положений в Положении об организации и приведении публичных слушаний, проведены не в соответствии с ч. 3 ст. 28 ГрК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 5.1 ГрК РФ, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
Согласно пункту 11 статьи 24 ГрК РФ при подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.
Комитет факт непроведения экспозиции во всех 26 населенных пунктах не оспаривал.
Таким образом, пункт 1.1 предписания, указывающий на необходимость привести в соответствие с законодательством Положения об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле (пп. 1 п. 1, пп. 2.1. п. 2 акта), является законным и обоснованным.
Ссылка Комитета на то, что суд первой инстанции вышел за предмет рассмотрения дела и проверил законность принятого нормативного правового акта в отсутствие органа, уполномоченного на его принятие, отклоняется.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8.1 ГрК РФ и подпунктом 1 пункта 2.1 указа Губернатора Алтайского края от 30.11.2018 N 190 "Об утверждении Положения об Инспекции по контролю в области градостроительной деятельности Алтайского края" Инспекция осуществляет государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности. Следовательно, Инспекция в рамках контрольных действий вправе проверять Положение на его соответствие градостроительному законодательству.
Суд первой инстанции дал оценку законности требования предписания о приведении Положения в соответствие с градостроительным законодательством в рамках статьи 200 АПК РФ.
Комитет ссылается на обоснованность отсутствия информации функциональных зонах, характеристиках объектов и зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ) в Положение о территориальном планировании в составе проекта Генерального плана городского округа - город Барнаул (далее - Положение о территориальном планировании, положение).
Согласно ч. 4 ст. 23 ГрК РФ Положение о территориальном планировании включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального, регионального и местного значения, их основные характеристики, местоположение. Для объектов, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны, информация о параметрах таких зон, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
К Генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые, в частности, отображают ЗОУИТ, что следует из ч. 6, п. 7 ч. 8 ст. 23 ГрК РФ.
Следовательно, данной нормой предусмотрена обязательность устанавливать границы и иные параметры ЗОУИТ.
Указанные зоны в Положении не отображены, в связи с чем суд правомерно указал на то, что Положение подготовлено с нарушением требований ч. 4 ст. 23 ГрК РФ.
Отклоняя доводы Комитета об отсутствии необходимой информации для указания ее в Положении, суд первой инстанции правомерно сослался на то, что названное обстоятельство не подтверждает, что Комитетом были приняты все зависящие от него меры по соблюдению градостроительного законодательства при фактическом наличии возможности для его соблюдения (например, сбор такой информации, направление запросов и др.).
Комитет считает также, что в подпункте 1.3 пункта 1 предписания необоснованно указано на нарушение части 5.1 статьи 23 ГрК РФ.
Согласно названной норме ГрК РФ обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Учитывая изложенное, все предложения и замечания участников общественных обсуждений, в том числе затрагивающие процедуру принятия Генерального плана, подлежат отражению в протоколе общественных обсуждений и заключении о результатах общественных обсуждений.
В нарушение части 5.1 статьи 23 ГрК РФ замечания Алтайского краевого комитета КПРФ (пункты 7, 8 письма от 09.07.2019 N 031-19) не внесены в протокол общественных обсуждений, в заключении о результатах общественных обсуждений отсутствуют замечания Алтайского краевого комитета КПРФ и аргументированные рекомендации Комиссии по землепользованию и застройке о нецелесообразности учета внесенных им замечаний.
Доводам Комитета и Администрации о том, что Комитет не имеет правовых оснований для приведения в соответствие муниципальных нормативных актов, принятых Барнаульской городской Думой, дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции.
Пункт 1.1 предписания Инспекции содержит требование по организации Комитетом работы по приведению Положения в соответствие с законодательством, так как обязанность подготовки проектов решений Барнаульской городской Думы по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета, входит в круг его полномочий (пункт 3.1 Положения о комитете по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 26.07.2010 N 333).
Таким образом, Комитет имеет необходимые полномочия для подготовки проекта решения Барнаульской городской Думы о приведении спорного Положения в соответствии с действующим законодательством.
Отклоняя ссылку Администрации на необходимость применения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - статьи 10, суд первой инстанции верно отметил, что указанном законе, в частности, установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 части 2 статьи 1), то есть органы местного самоуправления не являются субъектами правоотношений в рамках названного закона.
При проведении внеплановой проверки в отношении Комитета Инспекция осуществляла свои полномочия на основании статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Довод Администрации о неисполнимости предписания не также подлежит отклонению, учитывая, что предписание содержит указания на то, какие нарушения были выявлены при проверке, какие нормы права нарушены, указан срок устранения нарушений.
Законом не предусмотрена обязанность контролирующего органа указывать в предписании конкретные способы его исполнения.
К тому же, Комитет не обращался в Инспекцию с соответствующим заявлением либо с заявлением о продлении срока его исполнения.
Оценивая иные доводы апеллянтов применительно к изложенным выше обстоятельствам, апелляционный суд с учетом перечисленных норм права, содержания оспариваемого предписания и других доказательств, представленных в материалы настоящего дела, приходит к выводу об отсутствии оснований для признания доводов обоснованными.
С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.
Поскольку Комитет и Администрация освобождены от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционным жалобам апелляционным судом не распределяются.
Руководствуясь статьями 110, 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.05.2020 по делу N А03-17940/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула и Администрации города Барнаула - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.
Председательствующий С. В. Кривошеина
Судьи И. И. Бородулина
К. Д. Логачев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
