Дата принятия: 07 июля 2021г.
Номер документа: 07АП-4147/2021, А27-16796/2020
СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июля 2021 года Дело N А27-16796/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2021 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2021 года.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Павлюк Т.В.,
судей Кривошеиной С.В.,
Хайкиной С.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Легачевой А.М., рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Комбинат питания" (N 07АП-4147/2021) на решение от 09.03.2021 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-16796/2020 (судья Сарафанникова М. А.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Верона" (ОГРН 1154230001090, ИНН 4230030423, 652055, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Ленинградская, дом 9), общества с ограниченной ответственностью "Верона-Ю" (ОГРН 1134205020366, ИНН 4205273045, 650000, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Кемерово, проспект Кузнецкий, дом 17, оф 222), общества с ограниченной ответственностью "Комбинат питания" (ОГРН 1154230000946, ИНН 4230030279, 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Московская, дом 43, кв. 4) к Администрации города Юрги (ОГРН 1024202005156, ИНН 4230006082, 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, проспект Победы, 13), Главе города Юрги - Фомину Алексею Владимировичу
о признании незаконными решений Администрации города Юрги, установленных в Постановлении N 717 от 10.07.2020 "О создании муниципального автономного учреждения "Детское питание г. Юрги",
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:
- Муниципальное автономное учреждение "Детское питание г. Юрги" (ОГРН 1204200011641, ИНН 4230034026, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Московская, дом 35);
- Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН 1034205025799, ИНН 4207012419, адрес: 650000, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Кемерово, улица Ноградская, 5, 312);
- Комитет по управлению муниципальным имуществом города Юрги (ОГРН 1024202002296, ИНН 4230005770, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, проспект Победы, 13, 514);
- Финансовое управление города Юрги (ОГРН 1024202006730, ИНН 4230011124, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, проспект Победы, 13);
- Управление образованием Администрации города Юрги (ОГРН 1024202003242, ИНН 4230004230, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, проспект Победы, 13);
- Министерство образования и науки Кузбасса (ОГРН 1074205002607, ИНН 4205123000, адрес: 650064, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Кемерово, проспект Советский, дом 58);
- Министерство финансов Кузбасса (ОГРН 1024200685233, ИНН 4200000630, адрес: 650064, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Кемерово, проспект Советский, дом 58);
- Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение "Гимназия города Юрги" (ОГРН 1024202004265, ИНН 4230005177, адрес: 652057, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Московская, 48);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Лицей города Юрги" (ОГРН 1024202005486, ИНН 4230010762, адрес: 652055, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Кирова, 7);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 1 города Юрги имени Героя Советского Союза А.П. Максименко" (ОГРН 1024202005530, ИНН 4230012777, адрес: 652051, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Колхозная, 21);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 2 города Юрги" (ОГРН 1024202007268, ИНН 4230013001, адрес: 652055, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Достоевского, дом 10);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Основная общеобразовательная школа N 3 города Юрги" (ОГРН 1024202007147, ИНН 4230012992, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Московская, 55);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Начальная общеобразовательная школа N 5" (ОГРН 1024202004287, ИНН 4230012791, адрес: 652051, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Осенняя, 54);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 6 города Юрги" (ОГРН 1024202004276, ИНН 4230013040, адрес: 652061, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, проспект Победы, 10 В);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 8 города Юрги" (ОГРН 1024202004408, ИНН 4230012784, адрес: 652062, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Фестивальная, 7);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 10 города Юрги" (ОГРН 1024202004386, ИНН 4230013058, адрес: 652050, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Московская, 33);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 14 имени К.С. Федоровского" (ОГРН 1024202005618, ИНН 4230005804, адрес: 652057, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Волгоградская, корп.3);
- Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Основная общеобразовательная школа N 15 города Юрги" (ОГРН 1024202007587, ИНН 4230013019, адрес: 652055, Кемеровская Область - Кузбасс обл, город Юрга, улица Исайченко, дом 11),
В судебном заседании приняли участие:
от лиц, участвующих в деле: без участия (извещены);
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "Верона", город Юрга Кемеровской областиКузбасса (ООО "Верона", общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Юрги, город Юрга Кемеровской области-Кузбасса (Администрация города Юрги) о признании незаконными решений Администрации города Юрги, установленных в Постановлении N 717 от 10.07.2020 "О создании муниципального автономного учреждения "Детское питание г. Юрги". В качестве соответчика по настоящему делу привлечен Глава города Юрги - Фомин Алексей Владимирович, город Юрга, Кемеровская область-Кузбасс.
В ходе судебного разбирательства к участию в дело в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное автономное учреждение "Детское питание г. Юрги", город. Юрга Кемеровской области-Кузбасса (ОГРН 1204200011641, ИНН 4230034026), - Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, город Кемерово (ОГРН 1034205025799, ИНН 4207012419), - Комитет по управлению муниципальным имуществом города Юрги, город Юрга Кемеровской области-Кузбасса (ОГРН 1024202002296, ИНН 4230005770), - Финансовое управление города Юрги, город Юрга Кемеровской области-Кузбасса (ОГРН 1024202006730, ИНН 4230011124), - Управление образованием Администрации города Юрги, город Юрга Кемеровской области-Кузбасса (ОГРН 1024202003242, ИНН 4230004230); - Министерство образования и науки Кузбасса, город Кемерово (ОГРН 1074205002607, ИНН 4205123000); - Министерство финансов Кузбасса, город Кемерово (ОГРН 1024200685233, ИНН 4200000630); - муниципальное автономное общеобразовательное учреждение "Гимназия города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202004265, ИНН 4230005177); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Лицей города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202005486, ИНН 4230010762); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 1 города Юрги имени Героя Советского Союза А.П. Максименко", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202005530, ИНН 4230012777); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 2 города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202007268, ИНН 4230013001); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Основная общеобразовательная школа N 3 города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202007147, ИНН 4230012992); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Начальная общеобразовательная школа N 5", город Юрга Кемеровской области- Кузбасса (ОГРН 1024202004287, ИНН 4230012791); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 6 города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202004276, ИНН 4230013040); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 8 города Юрги", город Юрга Кемеровской областиКузбасса (ОГРН 1024202004408, ИНН 4230012784); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 10 города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202004386, ИНН 4230013058); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 14 имени К.С. Федоровского", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202005618, ИНН 4230005804); - муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Основная общеобразовательная школа N 15 города Юрги", город Юрга Кемеровской области - Кузбасса (ОГРН 1024202007587, ИНН 4230013019).
Решением суда от 09.03.2021 требования оставлены без удовлетворения.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела, несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств.
Управление образования Администрации г.Юрги в отзыве представленном в суд в соответствии со статьей 262 АПК РФ, доводы апелляционной жалобы отклонило, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
От иных лиц, в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыв на апелляционную жалобу не поступил.
В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.
Исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу, отзыв, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционная инстанция приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, 10 июля 2020 года Администрацией города Юрги в лице Главы города Юрги издано Постановление N 717 от 10.07.2020 "О создании муниципального автономного учреждения "Детское питание г. Юрги" согласно которому приняты следующие решения (т. д. N 7, л. д. 2): 1. Создать муниципальное автономное учреждение "Детское питание г. Юрги" (МАУ "Детское питание г. Юрги). 2. Установить, что основной целью деятельности МАУ "Детское питание г. Юрги" является обеспечение обучающихся общеобразовательных учреждений и воспитанников детских дошкольных учреждений города Юрги здоровым, сбалансированным питанием. 3. Установить, что учредителем МАУ "Детское питание г. Юрги" является Юргинский городской округ, от имени которого функции и полномочия учредителя осуществляет Глава города Юрги. 4. Назначить директором МАУ "Детское питание г. Юрги" Захарову Оксану Викторовну. 5. Утвердить Перечень мероприятий по созданию МАУ "Детское питание г. Юрги" с указанием сроков проведения и ответственных лиц согласно приложению к настоящему постановлению. 6. Не закреплять на момент создания за учреждением объектов недвижимого имущества. 7. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Главы города по социальным вопросам Кузьменко Л.А.
Приложением к Постановлению N 717 от 10.07.2020 утвержден перечень мероприятий по созданию МАУ "Детское питание г. Юрги" (т. д. N 7, л. д. 3).
Постановлением N 782 от 04.08.2020 Администрации города Юрги утвержден Устав МАУ "Детское питание г. Юрги".
Полагая, что решения, изложенные в Постановлении N 717 от 10.07.2020 "О создании МАУ "Детское питание г. Юрги", являются незаконными, нарушают права и интересы заявителей, ООО "Верона", ООО "Верона-Ю", ООО "Комбинат питания" обратились в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим заявлением.
Принимая обжалуемое решение, суд пришел к выводу о необоснованности заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда, при этом отклоняет доводы жалобы на основании следующего.
Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Из пункта 13 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ следует, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.
Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).
Федеральный законодатель в части 4 статьи 4 названного закона предусмотрел обязательность соответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также правовых актах органов местного самоуправления, именно Закону об образовании, а также запрет ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим законом.
Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 упомянутого закона, и к ним относятся: 1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); 2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); 3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; 4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций; 5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий; 6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа; 7) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.
Согласно пункту 17 статьи 2 Федерального закона N 273-ФЗ образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ; присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (пункт 34 статьи 2 указанного Закона).
Согласно пункту 4.4 части 4 статьи 10 Устава Юргинского городского округа в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения Администрации города.
В силу статьи 34 Устава Глава города Юрги является высшим должностным лицом Юргинского городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляющим Администрацию города Юрги. Глава города, как высшее должностное лицо муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством наделён собственными полномочиями, в частности, создает (ликвидирует), реорганизует муниципальные предприятия и учреждения, участвует в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Частью 9.1 статьи 38 Устава Администрация города организует предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организует предоставление дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти Кемеровской области), создает условия для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществляет в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное школьное образование в государственных или муниципальных образовательных организациях в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения (часть 4 статьи 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").
К числу таких условий федеральный законодатель относит наряду с созданием сети государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательные программы, и обеспечением их финансирования также организацию питания и обмундирования обучающихся, охрану здоровья, транспортное обеспечение и т. д.
Специальные нормы, регулирующие вопросы организации питания и обеспечения питанием лиц, обучающихся в образовательных организациях, и определяющие полномочия соответствующих органов по данным вопросам, содержатся в статье 37 Закона об образовании.
Поскольку положениями указанной статьи полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения, суд пришел к правильному выводу, что вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к вопросам местного значения, которые регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами.
С учетом изложенного является верным вывод суда о принятии оспариваемого нормативного правового акта представительным органом местного самоуправления в пределах его компетенции.
Финансирование образовательного процесса в муниципальных образовательных учреждениях, включая организацию питания детей, как неотъемлемой части этого процесса, осуществляется за счет средств регионального и местного бюджетов в рамках выполнения муниципального задания, а также родительской платы, взимаемой при реализации образовательной программы дошкольного образования.
В силу пункта 2 части 2 статьи 34 Закона об образовании обучающимся предоставляются меры социальной поддержки и стимулирования, в том числе, обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 37 названного Федерального закона обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.
Кроме этого, с 01.09.2020 согласно части 2.1 статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 01.03.2020 N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и статью 37 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации") обучающиеся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях обеспечиваются учредителями таких организаций не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством РФ.
Таким образом, принимая во внимание вышеизложенные нормы в своей совокупности, а также тот факт, что федеральное законодательство с 01.09.2020 указывает на необходимость предоставления питания учредителями образовательных организаций за счет бюджетных средств и иных предусмотренных законодательством источников финансирования, независимо от режима обучения детей в школе (п. 2 ч. 2 ст. 34, ч. 2.1 ст. 37 Закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ; Письмо Минпросвещения России от 09.09.2020 N ГД1425/09), у суда имеются основания полагать, что Администрация города Юрги, являясь учредителем образовательных учреждений города Юрги, в рамках осуществления своей компетенции, возглавляемая Главой города Юрги, правомочна решать вопросы организации питания в данных образовательных учреждениях.
Проанализировав положения Закона об образовании, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, суд приходит к выводу о недопустимости различных подходов к вопросу организации питания в образовательных учреждениях.
Отклоняя доводы заявителей о том, что применительно к пункту 34 статьи 2 Федерального закона N 273-ФЗ присмотр и уход за детьми осуществляется либо в дошкольных образовательных организациях либо в группах продленного дня образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, суд первой инстанции правомерно отмечает, что Закон об образовании не содержит нормы, прямо предусматривающей только названные заявителем формы присмотра и ухода за детьми, и позволяющей однозначно сделать вывод, что организация питания детей в основных общеобразовательных учреждениях не может быть отнесена к присмотру и уходу за детьми, а относится только к группам продленного дня.
По смыслу указанных норм не усматривается ограничение либо запрет применения понятия "меры по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей" в образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования. Названные заявителем письма Министерства образования и науки носят рекомендательный характер по организации осуществления присмотра и ухода за детьми и не указывают на ограничение форм такой деятельности в школьных образовательных учреждениях.
Суд первой инстанции верно полагает, что трактуя в указанном заявителем ключе пункт 34 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", были бы основания для вывода о том, что, к примеру, организацию уборки помещений, соблюдения санитарно-гигиенических норм, работы гардероба в школах, относящиеся к предмету хозяйственно-бытового обслуживания детей, по смыслу данной нормы, нельзя было бы отнести к понятию "присмотр и уход за детьми" применительно к школьным учреждениям. Указанные функции не связаны с реализацией образовательных программ, относятся к обеспечению организации образовательного процесса, в том числе, в школах, и реализуются посредством осуществления полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 9 Закона N 273-ФЗ.
На основании пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения городского округа.
Согласно частям 1, 3 статьи 7 этого же Закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Согласно части 7 статьи 2 Закона N 174 -ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 6 Федерального закона N 174-ФЗ учредителем в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, является муниципальное образование.
В соответствии с названными нормами пунктом 3 оспариваемого постановления установлено, что учредителем МАУ "Детское питание г. Юрги" является Юргинский городской округ, от имени которого функции и полномочия учредителя осуществляет Глава города Юрги.
Пунктом 2 Постановления Администрации города Юрги от 10.07.2020 N 717 "О создании муниципального автономного учреждения "Детское питание г. Юрги" установлено, что основной целью деятельности МАУ "Детское питание г. Юрги" является обеспечение обучающихся общеобразовательных учреждений и воспитанников детских дошкольных учреждений города Юрги здоровым, сбалансированным питанием.
Постановлением N 1014 от 09.10.2020 в пункт 2 Постановления N 717 от 10.07.2020 были внесены изменения (т. д. N 6, л. д. 161), согласно которым основной целью деятельности Учреждения является обеспечение образовательной деятельности: содействие организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, пропаганда принципов здорового и полноценного питания как комплекс мер по организации питания детей.
Необходимость создания указанного учреждения обусловлена в соответствии с пояснительной запиской к проекту постановления низким охватом обучающихся горячим питанием, высокими затратами на продукты питания, отсутствием контроля за финансовохозяйственной детальностью операторов, в том числе, за ценообразованием стоимости услуг. Кроме этого, как следует из отзывов Управления образованием г. Юрги, а также муниципальных общеобразовательных учреждений (т. д. N 5, л. д. 117, 128; т. д. N 7, л. д. 60-61, 67-68, 76, 86, 106, 110,127, 154), с 2016 года организация питания учащихся в образовательных учреждениях города Юрги осуществлялась ООО "Верона", ООО "Комбинат питания". Из-за корпоративного спора учредителей ООО "Верона" с 2019 года организацией питания осуществлялось ООО "Верона-Ю" (письма ООО "Верона" от 22.10.2019, от 06.11.2019, т. д. N 159-160), КУМИ г. Юрги согласована распоряжениями о предоставлении в аренду муниципального имущества новому арендатору - ООО "ВеронаЮ" (т. д. N 9, л. д. 1-8). Образовательные учреждения указывают на возникновение угрозы срыва процесса организации питания, на то, что по причине наличия задолженности за потребленную электроэнергию, пищеблоки ряда образовательных учреждений были обесточены в июле 2020 года, а также что родители учащихся имеющие переплаты на лицевых счетах детей в ООО "Верона - Ю" не могли вернуть указанные денежные средства с апреля 2020 года, так как указанная организация на заявления о возврате не реагировала. Ввиду указанных обстоятельств в соответствии с пунктом 15 части 3 статьи 28 и части 1 статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" образовательные учреждения города Юрги не приняли решения о продлении договоров аренды помещений с ООО "Верона", а также не заключили новых договор аренды с ООО "Верона - Ю" и ООО "Комбинат питания".
Установив, что Администрация города Юрги в лице Главы города Юрги обладает полномочиями по решению вопросов, касающихся организации питания в образовательных учреждениях города Юрги, коллегия признает несостоятельными доводы жалобы о нарушении закона при создании автономного учреждения, действительной целью которого является организации питания в образовательных учреждениях вопреки требованиям части 1 статьи 37 Закона об образовании, поскольку предусмотренные пунктом 2 Постановления N 717 от 10.07.2020 в редакции Постановления N 1014 от 09.10.2020 цели создания не противоречат Федеральному закону от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", учреждение создано в целях решения вопросов местного значения.
Постановлением администрации Юргинского городского округа от 26.01.2017 N 80 утвержден Порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений Юргинского городского округа, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений.
В соответствии с пунктом 1.5.1. указанного порядка Глава города Юрги, в частности, осуществляет от имени Юргинского городского округа функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений; принимает решение о создании муниципальных учреждений, а также решения о реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений в форме постановлений администрации города Юрги и обеспечивает проведение соответствующих мероприятий.
Каких-либо нарушений названного порядка в ходе судебного разбирательства не установлено.
В соответствии с пояснительной запиской к проекту постановления "О создании муниципального автономного учреждения "Детское питание", составленной начальником Управления образованием Администрации города Юрги (т. д. N 5, л. д. 91-92), представлено финансово-экономическое обоснование необходимости и целесообразности создания муниципального учреждения.
Исходя из справки к проекту распоряжения (постановления) Администрации города Юрги к вопросу "О создании МАУ Детское питание" проект прошел согласование соответствующих подразделений органов и должностных лиц Администрации г. Юрги (т. д. N 7, л. д. 1).
Вышеуказанные действия, по результатам которых Главой города Юрги принято в форме оспариваемого постановления Администрации города Юрги решение о создании учреждения, согласуются с утвержденным Постановлением администрации Юргинского городского округа от 26.01.2017 N 80 Порядком принятия решений о создании муниципальных учреждений путем их учреждения.
Оценивая позицию заявителя о том, что существенным нарушением Федерального закона "Об автономных учреждениях" при создании МАУ "Детское питание г. Юрги", утверждения его устава, а также изменений в устав, является отсутствие имущественной базы для создания учреждения, суд руководствовался следующим.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" учредителем в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, является муниципальное образование.
На основании части 3 статьи 5, пункта 3 пункта 1.1 статьи 19 Федерального закона N 174-ФЗ решение о создания, ликвидации и проведение ликвидации муниципального автономного учреждения на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, принимается местной администрацией муниципального образования.
Согласно части 10 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.
Исходя из пункта 6 оспариваемого Постановления, при создании МАУ принято решение не закреплять на момент создания за учреждением объектов недвижимого имущества.
Из материалов дела также не следует, что при создании за автономным учреждением закреплялось какое-либо движимое имущество.
Так, в ходе судебного разбирательства было установлено (т. д. N 8, л. д. 64-87), что в период после создания МАУ в октябре 2020 года из оперативного управления МБОУ "СОШ N 1", МБОУ "СОШ N 2", "МБОУ "ООШ N 3", МБОУ "НОШ N 5", МБОУ "СОШ N 8" было передано в оперативное управление МАУ "Детское питание г. Юрги" движимое имущество, необходимое для приготовления и организации питания. Также с 01.09.2020 были заключены договоры безвозмездного пользования нежилых помещений, в соответствии с которыми общеобразовательные учреждения передали на неопределенный срок МАУ "Детское питание г. Юрги" в безвозмездное пользование нежилые помещения пищеблоков (т. д. N 8, л. д. 88-119).
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал, что на момент создания автономного учреждения требования части 10 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" заинтересованным лицом не были соблюдены.
Вместе с тем, анализ частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Однако заявителем не обосновано, каким образом не закрепление имущества на момент создания за учреждением повлекло нарушение его прав и интересов. Предполагается, что в данном случае отсутствие какого-либо имущества у созданного учреждения может повлечь нарушение прав и интересов кредиторов данного юридического лица, поскольку в силу части 4 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Само по себе указанное нарушение части 10 статьи 5 Федерального закона N 174- ФЗ не может повлечь признание незаконным в целом постановления N 717 от 10.07.2020, тем более что в дальнейшем МАУ "Детское питание г. Юрги" было передано имущество, необходимое для осуществления его деятельности.
Постановлением N 717 от 10.07.2020 директором МАУ "Детское питание г. Юрги" назначена Захарова Оксана Викторовна (пункт 4).
Относительно позиции заявителей о том, что принятие решений о назначении директора учреждения до принятия и утверждения Устава данного автономного учреждения преждевременно, не соответствует требованиям статьи 8 Закона N 174-ФЗ, суд обоснованно исходил из того, что структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие) (часть 2 названной статьи).
Устав МАУ "Детское питание г. Юрги" был утвержден Постановлением от 04.08.2020 N 782.
Суд учел, что пункт 6 статьи 9 Федерального закона N 174-ФЗ в любом случае относит к компетенции учредителя в области управления автономным учреждением назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним, что в дальнейшем закреплено и в Уставе МАУ "Детское питание г. Юрги" (пункт 3.3.7 Устава).
Ввиду указанного, а также, поскольку заявителем не представлено обоснования нарушения пунктом 4 Постановления N 717 его прав и законных интересов, не имеется оснований полагать, что назначение директора учреждения до момента утверждения устава учреждения является нарушением, влекущим отмену оспариваемого постановления.
Учитывая, что установленный пунктом 7 Постановления N 717 от 10.07.2020 контроль за исполнением оспариваемого постановления, возложенный на заместителя Главы города по социальным вопросам - не противоречит положениям Федерального закона N 174-ФЗ, иным законам и нормативно-правовым актам, в том числе, муниципального образования, не нарушат прав и интересов заявителей, используется в качестве организационного инструмента по контролю исполнения решений муниципального органа, суд не усматривает в данном случае оснований для отмены указанного пункта постановления.
Относительно доводов общества о том, что иное понимание данных правовых норм приводит к тому, что орган местного самоуправления по своему усмотрению может принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором орган местного самоуправления выступает заказчиком товаров, работ, услуг для нужд муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, что недопустимо как по смыслу Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, поскольку тем самым прямо ограничивает конкуренцию, суд апелляционной инстанции указывает следующее.
Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).
Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
По смыслу абзаца 2 пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" в целях предотвращения квалификации актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, в качестве нарушающих положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции данные органы могут указать конкретную норму федерального закона, разрешившую принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).
Разрешая спор, суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства по правилам статей 71 и 168 АПК РФ, с учетом предусмотренного статьей 65 и частью 5 статьи 200 данного Кодекса распределения бремени доказывания, фактически правомерно исходил из того, что вопросы организации питания в образовательных учреждениях относятся к вопросам местного значения Юргинского городского округа, исходя из чего, в указанных целях органы местного самоуправления в силу Федерального закона N 174-ФЗ обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.
Само по себе вынесение оспариваемого постановления N 717 от 10.07.2020 и создание МАУ "Детское питание г. Юрги" не может быть признано в данном случае нарушающим нормы Закона о защите конкуренции, при этом, ни из оспариваемого Постановления, ни из Устава автономного учреждения не следует, что МАУ "Детское питание г. Юрги" создано для выполнения работ (оказания услуг) в установленной сфере.
Доводы заявителя сводятся, по большей мере, к нарушениям антимонопольного законодательства не самим фактом создания спорного автономного учреждения, а дальнейшей его деятельностью, в том числе, по утверждению муниципального заказа, по передаче учреждению на праве оперативного управления имущества, по заключению договоров с образовательными учреждениями, с обучающимися, питание которых не финансируется из бюджета, и т. д., что не является предметом рассмотрения и исследования в рамках настоящего дела.
Кроме этого, учитывая сроки, на которые были заключены договоры заявителей с бюджетными общеобразовательными учреждениями, невозможно однозначно установить, что при соблюдении всех необходимых конкурентных процедур, именно заявители остались бы поставщиками услуг по организации питания данным образовательным учреждениям.
При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявления, следовательно, решение суда является законным.
Доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права и аналогичны позиции общества в суде первой инстанции, которой в обжалуемом судебном акте дана надлежащая правовая оценка.
Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказав в удовлетворении требований заявителей, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, установив отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителя оспариваемыми действиями Администрации.
Таким образом, арбитражным судом первой инстанции обстоятельства спора исследованы всесторонне и полно, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Основания для переоценки обстоятельств, правильно установленных судом первой инстанции, у апелляционного суда отсутствуют. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции и апелляционным судом отклоняются.
Судебные расходы по оплате государственной пошлины в апелляционной инстанции, согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпункту 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы относятся на ее подателя.
Руководствуясь статьей 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 09.03.2021 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-16796/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Комбинат питания" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.
Председательствующий
Т.В. Павлюк
Судьи
С.В. Кривошеина
С.Н. Хайкина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
