Решение Волгоградского областного суда

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 11 августа 2021 года Дело N 07-802/2021

Судья Волгоградского областного суда Синицын А.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> на решение судьи Дзержинского районного суда г. Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ по жалобе на постановление заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> N <...> от ДД.ММ.ГГГГ делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении директора муниципального общеобразовательного учреждения "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" Матвиенко Т. Н.,

установил:

постановлением заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> N <...> от ДД.ММ.ГГГГ директор муниципального общеобразовательного учреждения "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" (далее - МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда", Учреждение) Матвиенко Т.Н. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере <.......> рублей.

Не согласившись с вышеназванным постановлением, Матвиенко Т.Н. обратилась в Дзержинский районный суд г. Волгограда с жалобой, в которой просила признать совершенное ею правонарушение малозначительным и объявить устное замечание.

Решением судьи Дзержинского районного суда г. Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ жалоба Матвиенко Т.Н. удовлетворена частично, постановление должностного лица административного органа изменено, назначенное наказание в виде административного штрафа заменено на предупреждение.

В жалобе, поданной в Волгоградский областной суд, заместитель начальника контрольного управления - начальник отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> оспаривает законность и обоснованность решения судьи районного суда, просит его отменить, дело возвратить на новое рассмотрение.

В обоснование доводов автор жалобы указала, что часть 1 статьи4.1.1 КоАПРФ предусматривает возможность замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение за правонарушения, выявленные в ходе осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Обращает внимание на то, что совершенное МатвиенкоТ.Н. правонарушение выявлено прокуратурой Дзержинского района Волгограда при проведении проверки исполнения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Полагает, что судом первой инстанции не в полной мере учтены названные выше обстоятельства.

Проверив в полном объёме материалы дела и доводы жалобы, выслушав защитника Матвиенко Т.Н. - ***., возражавшего против удовлетворения жалобы, прихожу к следующим выводам.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с положениями части 1 статьи 24 Федерального закона от 05апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи24 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

В силу части 5 статьи 24 вышеназванного нормативного правового акта заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Часть 1 статьи 93 указанного Федерального закона содержит перечень случаев возможности размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Перечень является исчерпывающим, расширительному толкованию не подлежит.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 93 вышеназванного Федерального закона (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения), закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случаях осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

На основании части 2 статьи 12 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 данного Федерального закона.

Как следует из материалов дела, в результате проверки прокуратурой Дзержинского района Волгограда исполнения требований законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных и государственных нужд в деятельности МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" установлен факт принятия решения директором вышеуказанного Учреждения Матвиенко Т.Н. о закупке работ (услуг) для обеспечения нужд МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) при наличии оснований для определения подрядчика (исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, а именно:

- на основании пункта 4 части 1 статьи 94 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" между МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" и <.......>" заключен контракт N <...> от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по ремонту спортзала на сумму <.......>. (срок оказания услуг с момента заключения контракта в течение 45 календарных дней). В этот же день между теми же сторонами заключен контракт N <...> от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по ремонту спортзала на сумму <.......>. (срок оказания услуг с момента заключения контракта в течение 45 календарных дней). Общая сумма заключенных контрактов, условия которых идентичны, составила <.......>.;

- на основании пункта 5 части 1 статьи 94 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" между МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" и <.......> заключен контракт NN <...> от ДД.ММ.ГГГГ на сумму <.......>. на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование (срок оказания услуг - с момента заключения контракта, но не ранее ДД.ММ.ГГГГ, по ДД.ММ.ГГГГ). В этот же день между теми же сторонами заключен контракт N N <...> на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях Волгограда на сумму <.......>. (срок оказания услуг - с момента заключения контракта, но не ранее ДД.ММ.ГГГГ, по ДД.ММ.ГГГГ). В этот же день между теми же сторонами заключен контракт N N <...> на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное образование, на сумму <.......>. (срок оказания услуг - с момента заключения контракта, но не ранее ДД.ММ.ГГГГ, по ДД.ММ.ГГГГ). Общая сумма заключенных контрактов, условия которых идентичны, составила <.......>.;

- на основании пункта 5 части 1 статьи 94 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" между МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" и <.......> заключен контракт NN <...> от ДД.ММ.ГГГГ на сумму <.......>. на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях (срок оказания услуг - с момента заключения контракта, но не ранее ДД.ММ.ГГГГ, по ДД.ММ.ГГГГ). В этот же день между теми же сторонами заключен контракт N N <...> на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование, на сумму <.......> (срок оказания услуг - с момента заключения контракта, но не ранее ДД.ММ.ГГГГ, по ДД.ММ.ГГГГ). Общая сумма заключенных контрактов, условия которых идентичны, составила <.......>.;

- на основании пункта 5 части 1 статьи 94 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" между МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" и <.......> заключен контракт NN <...> от ДД.ММ.ГГГГ на сумму <.......> на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся (срок оказания услуг - с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ). В этот же день между теми же сторонами заключен контракт N N <...> на оказание услуг по организации бесплатного горячего питания обучающихся, получающих начальное общее образование, на сумму <.......> (срок оказания услуг с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ). Общая сумма заключенных контрактов, условия которых идентичны, составила <.......>.

Постановлением заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> N <...> от ДД.ММ.ГГГГ директор МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" Матвиенко Т.Н. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 КоАПРФ, ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере <.......>, поскольку действия вышеуказанного должностного лица по заключению названных выше договоров без проведения конкурентных процедур явились основаниями для неправомерного осуществления муниципального заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что ограничило конкуренцию и возможности других поставщиков (исполнителей, подрядчиков) быть участниками данных процедур.

В ходе рассмотрения настоящего дела как должностным лицом административного органа, так и судьей районного суда в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ были исследованы представленные доказательства, которые судом обоснованно признаны относимыми, допустимыми и достаточными для разрешения дела.

Между тем, проверив дело и доводы жалобы в полном объеме, прихожу к следующему.

Действительно, положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" непосредственно к отношениям, связанным с осуществлением контроля в сфере закупок, применяется с ограничениями.

Так, в соответствии с пунктом 14 части 3.1 статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов.

То есть, из буквального толкования положений указанного Федерального закона именно положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов. При этом с очевидностью следует, что контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов закон относит к одному из видов государственного контроля (надзора).

Учитывая изложенное доводы автора жалобы судья Волгоградского областного суда находит несостоятельными и не основанными на законе.

Вместе с тем, пересматривая постановление должностного лица административного органа о привлечении к административной ответственности директора МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" Матвиенко Т.Н., судья районного суда посчитал возможным изменить вид назначенного должностному лицу наказания в виде штрафа на административное наказание в виде предупреждения, сославшись на положения части 3 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ.

Между тем, с такими выводами судьи районного суда согласиться нельзя.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 4.1 названного Кодекса).

Из части 3 статьи 1.4 КоАП РФ следует, что особые условия применения мер административной ответственности в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (далее по тексту цитируемых норм - их работники), устанавливаются указанным Кодексом.

Частью 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

В случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа может быть заменено являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическому лицу, а также их работникам на предупреждение в соответствии со статьей 4.1.1 данного Кодекса (часть 3 статьи 3.4 указанного Кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II этого Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 названного Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 данной статьи.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, статья 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, действующая во взаимосвязи с положениями статьи 3.4 данного Кодекса, предусматривает возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением в качестве одного из способов индивидуализации административного наказания, применяемого в отношении особого субъекта административной ответственности - субъектов малого и среднего предпринимательства, а также их работников. По смыслу указанных законоположений такая замена осуществляется, в частности, за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора) при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года N 1563-О).

Таким образом, для разрешения вопроса замене наказания в виде административного штрафа на наказание в виде предупреждения необходимо наличие совокупности таких признаков, как впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления только государственного (муниципального) контроля (надзора) и при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей.

Вместе с тем, разрешая вопрос о применении положений части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья районного суда данные требования не учел.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ (в редакции от 11 июня 2021 года) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (статья 1 данного Закона).

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 1 вышеуказанного Закона, положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

О том, что прокурорский надзор является самостоятельным видом надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прямо указано в статье 21 Закона Российской Федерации N 2202-1 от 17января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 01 июля 2021 года).

Приведенные нормы Закона не отождествляют проведение проверки некоммерческих организаций соответствующими административными органами в порядке государственного (муниципального) контроля (надзора) с проверкой таких организаций, осуществляемой должностными лицами прокуратуры Российской Федерации в порядке прокурорского надзора.

Из материалов дела следует, что проверка соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в деятельности МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" осуществлялась прокуратурой Дзержинского района г.Волгограда, т.е. в порядке прокурорского надзора, и по результатам проверки было возбуждено дело об административном правонарушении, материалы которой были направлены для рассмотрения дела об административном правонарушении в комитет финансов Волгоградской области.

При таких данных, сделанный судьей районного суда вывод о возможности применения положений части 3 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ при замене вида наказания директору МОУ "Средняя школа N 101 Дзержинского района Волгограда" Матвиенко Т.Н., привлекаемой к административной ответственности по результатам проверки, проведённой не в порядке государственного (муниципального) надзора (контроля), являлся преждевременным.

Подобное рассмотрение дела не отвечает установленным статьей 24.1 указанного Кодекса задачам производства по делам об административных правонарушениях.

Изложенное не противоречит правовой позиции, отражённой в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 4 мая 2021 года N 58-АД21-5-К9.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах решение судьи Дзержинского районного суда г.Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ по жалобе на постановление заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области <.......> N <...> от ДД.ММ.ГГГГ подлежит отмене, а дело возвращению в суд на новое рассмотрение.