Решение Волгоградского областного суда от 13 февраля 2020 года №07-512/2019, 07-48/2020

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 февраля 2020 года Дело N 07-48/2020
Судья Волгоградского областного суда Синицын А.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, заместителя начальника отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО И.И.И. на постановление судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия <адрес>,
установил:
постановлением судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2019 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
На указанное постановление судьи районного суда должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, заместителем начальника отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО И.И.И. подана жалоба в Волгоградский областной суд, в которой ставится вопрос об отмене постановления судьи ввиду незаконности, с направлением дела на новое рассмотрение. В обоснование доводов указал, что в действиях юридического лица имеется состав административного правонарушения, выявленные в ходе проверки нарушения, подтверждаются письменными материалами дела. Считает, что у Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области имелась возможность для соблюдения норм действующего законодательства, регулирующего отношения в области охраны объектов культурного наследия, но им не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Проверив в полном объёме материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав представителя Министерства культуры РФ по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам И.И.И. поддержавшего доводы жалобы, представителя комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области Цибизова В.В., возражавшего против удовлетворения жалобы прихожу к следующему.
Согласно подп. 2, 3, п.1 ст. 9.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации):
государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением:
ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения;
выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия;
федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.
В силу ст. 3.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.
В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.
Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.
Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения, в составе акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.
Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Согласно п. 1 ст. 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр (далее - охранное обязательство), указываются требования в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, предусмотренные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона.
Согласно подп. 2 п. 7 ст. 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ охранное обязательство утверждается:
актом регионального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень), объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
Согласно подп. 6 и 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе:
разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима;
установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта.
Как следует из протокола об административном правонарушении N 67 от 21 октября 2019 года, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации Т.Т.Т. от ДД.ММ.ГГГГ N Пр-240 пп. б п.2 и планом-графиком проведения контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет осуществления ими переданных полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия и федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, утвержденным заместителем Министра культуры Российской Федерации 20.06.2019, распоряжением Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам от 28.06.2019 N 35-р, в период с 08.08.2019 по 04.09.2019 проведена внеплановая документарная и выездная проверка в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области за период деятельности с 02.03.2016 по 01.08.2019.
На территории Волгоградской области расположено 1288 объектов культурного наследия федерального значения, по которым Облкультнаследие осуществляет переданные полномочия Российской Федерации. В едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации зарегистрировано 1190 объектов культурного наследия федерального значения.
По результатам проверки были выявлено следующие нарушения:
- в нарушение подп. 10 п. 2 ст. 33 Федерального закона N 73-Ф3 не обеспечены утвержденными предметами охраны на территории Волгоградской области 1252 объектов культурного наследия федерального значения, что составляет 97,2% от общего количества;
- в нарушение ст. 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ не оформлены охранные обязательства в отношении 1270 объектов культурного наследия из 1288 объектов культурного наследия федерального значения, что поставляет 98,6% от общего количества:
- в нарушение ст. 3.1 и ст. 5.1 Федерального закона N 73-Ф3 не проведена работа по оформлению границ территории в отношении 1145 объектов культурного наследия из 1288 объектов культурного наследия федерального значения, что составляет 88,9% от общего количества объектов культурного наследия:
- в нарушение ст. 9.1, подп. 6 п. 2 ст. 33, ст. 34. Федерального закона N 73-Ф3, не проведена работа по обеспечению зонами охраны в отношении 1286 объектов культурного наследия из 1288 объектов культурного наследия, что составляет 99,8% от общего количества объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Волгоградской области.
Кроме того, приказом Минкультуры России от 20.04.2016 N 876 "Об утверждении значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия" (далее - Приказ Минкультуры России N 876) целевым показателем установлена доля объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых были осуществлены плановые мероприятия по контролю их состояния, в общем числе объектов культурного наследия федерального значения, которая должна соответствовать 20 %.
В ходе проверки в отношении органа охраны Волгоградской области установлено, что в 2017 году проведено 29 мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия Федерального значения, что составляет 2,25 % от общего количества объектов культурного наследия федерального значения, в 2018 году - 10 мероприятий, соответственно - 0,77 % от общего количества объектов культурного наследия федерального значения.
Таким образом, установленный целевой показатель эффективности деятельности по осуществлению переданных полномочий, установленный Приказом Минкультуры России N 876, Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области не достигается.
По результатам проверки был составлен акт проверки от 04.09.2019 N 79, вынесено предписаниее от 2 августа 2019 года.
Вышеизложенные обстоятельства послужили основанием для составления заместителем начальника отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО И.И.И. в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.
Принимая решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, судья районного суда пришел к выводам о том, что в судебном заседании нашли свое подтверждение указанные в протоколе об административном правонарушении и акте проверки от 4 сентября 2019 года количественные показатели деятельности Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, между тем, представленные административным органом доказательства не позволяют сделать вывод о том, что Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области допущено виновное бездействие, влекущее административную ответственность по ч.1 ст. 7.13 КоАП РФ. Кроме того, судья в постановлении указал на то, что положения Федерального закона N 73-Ф3 и иных правовых актов, нарушение которых вменяется в вину Комитету государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, не определяют сроки, в которые должна быть завершена работа по оформлению охранных обязательств, по обеспечению зонами охраны, по обеспечению границами территории объектов культурного наследия федерального значения, а также не устанавливают критериев оценки полноты принятия названным органом мер в области охраны объектов культурного наследия. Также, судьей на основании письменных доказательств по делу был сделан вывод о том, что субвенции из федерального бюджета были выделены только на содержание сотрудников Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, при этом Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области были предприняты меры по соблюдению необходимых правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.
Однако данные выводы, не соответствуют закону, противоречат материалам дела, являются необоснованными и преждевременными по следующим обстоятельствам.
В силу ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Согласно ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.
Как следует из материалов дела, основанием для привлечения Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области послужили допущенные нарушения требований Федерального закона от 25.06.2002 N 73-Ф3, выразившиеся в неэффективной деятельности Облкультнаследия по охране и использованию объектов культурного наследия (в части исполнения переданных полномочий), ненадлежащему государственному контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения.
Федеральным законом от 25 июня 2001 года N 73-ФЗ регулируются отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В преамбуле к данному Федеральному закону указано, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Согласно п. 1 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2001 года N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Вывод суда о том, что Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области были предприняты зависящие от него меры по соблюдению необходимых правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, однако ввиду недостаточного финансирования, выполнить требования Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не представляется возможным, является необоснованным.
Из материалов дела следует, что Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области образован Постановлением Администрации Волгоградской области от 19.12.2016 N 697-п "Об утверждении положения о комитете государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области", между тем, вопреки выводам судьи районного суда, изложенным в вынесенном постановлении, каких-либо реальных мер по выполнению требований Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на протяжении длительного периода времени (2017-2019 г.г.) Комитетом не предпринималось. При этом, имеющиеся в деле письма в адрес Министерства культуры Российской Федерации, первого заместителя Губернатора Волгоградской области - председателя комитета финансов Волгоградской области Л.Л.Л. направлялись только в 2018 году, что не свидетельствует о выполнении юридическим лицом всех зависящих от него мер по соблюдению законодательства в области охраны объектов культурного наследия.
Кроме того, исходя из содержания вынесенного постановления, судьей в качестве доказательства по делу был исследован акт проверки от 4 сентября 2019 года N 79, в котором были изложены выявленные нарушения Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". По результатам исследования указанного письменного доказательства, судьей был сделан вывод о том, что находит свое подтверждение указанные в акте проверки количественные показатели деятельности Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, между тем, далее судьей сделан противоположный вывод о том, что представленные доказательства, в том числе акт проверки, не подтверждает вину юридического лица во вмененном правонарушении.
Вывод судьи районного суда о том, что в данном случае на Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области не возложена обязанность по разработке проектов предмета охраны, границ территории и зон охраны объектов культурного наследия, является необоснованным и противоречит требованиям статей 9.2, 33 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ.
Все эти обстоятельства подлежали тщательной проверке и соответствующей оценке с точки зрения разрешения вопроса о виновности либо невиновности Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области в совершении им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих обязанностей по исполнению требований Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Учитывая изложенное, суд вышестоящей инстанции приходит к убеждению, что выводы судьи районного суда об отсутствии в действиях Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.13 КоАП РФ были основаны на неправильной и неполной оценке всех обстоятельств дела, без учёта действующих норм законодательства и объективной оценки всех доказательств, имеющихся в материалах дела, что привело к вынесению постановленияя, которое не может быть признано законным и обоснованным.
В соответствии с п. 4 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится, в том числе, решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Поскольку при рассмотрении настоящего дела не были выполнены требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, то есть были допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, прихожу к выводу в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ постановление судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области подлежит отмене, а материалы дела возвращению на новое рассмотрение в районный суд.
При новом рассмотрении дела судье районного суда необходимо учесть вышеизложенное и принять законное и обоснованное решение в соответствии с требованиями КоАП РФ.
В связи с отменой постановления судьи районного суда по указанным основаниям суд вышестоящей инстанции не входит в обсуждение иных доводов поданной жалобы, поскольку они подлежат обязательной оценке судьей районного суда при новом рассмотрении дела.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 30.7-30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья
решил:
постановление судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 28 ноября 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, отменить.
Дело направить в Центральный районный суд г. Волгограда на новое рассмотрение.
Решение вступает в законную силу после его вынесения и может быть обжаловано и опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12-30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Судья Волгоградского областного суда А.Е. Синицын


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка