Дата принятия: 02 июля 2020г.
Номер документа: 07-304/2020
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 2 июля 2020 года Дело N 07-304/2020
Судья Волгоградского областного суда Коробицын А.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу защитника Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие) Цибизова В.В. на постановление судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 20 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.13 КоАП РФ в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие),
установил:
постановлением судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 20 марта 2020 года юридическое лицо - Комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие), было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) и с учетом ч.3.3 ст. 4.1 КоАП РФ подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 100000 рублей.
В жалобе, поданной в Волгоградский областной суд, защитник Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие) Цибизов В.В. просит отменить постановление судьи районного суда, производство по делу прекратить, полагая, что финансирование Комитета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия федерального значения осуществляется в недостаточной мере. Так, объем субвенций из федерального бюджета в 2018 году рассчитан на 71 объект культурного наследия федерального значения. При этом на разработку предметов охраны объектов культурного наследия, границ территории объектов культурного наследия и зон охраны денежные средства не выделялись. На неоднократные запросы Облкультнаследия Минкультуры России денежные средства выделены не были. Кроме того, Комитет неоднократно обращался с письмами в первому заместителю Губернатора Волгоградской области с целью выделения денежных средств на осуществление своих полномочий однако средства не были выделены. Также полагает, что действующим законодательством разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединённой зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться за счет и по инициативе органов местного самоуправления или пользователей объектов культурного наследия, а Комитет лишь должен утверждать данные проекты. Судом первой инстанции оставлено без внимания то обстоятельство, что на запросы Облкультнаследия Минкультуры России сообщено, что установление зон охраны для скрытых в земле объектов арехеологического наследия не представляется целесообразным
В этой связи считает, что в действиях Облкультнаследия отсутствует вина, а также состав административного правонарушения по ч. 1 ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Проверив в полном объёме материалы дела, доводы жалобы, выслушав защитника Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие) Цибизова В.В., просившего жалобу удовлетворить, должностное лицо Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО составившее протокол об административном правонарушении В,С.В., просившего отказать в удовлетворении жалобы, прихожу к следующему.
В соответствии с ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Согласно ч. 1 ст. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей.
Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях, являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Предметом правонарушения являются объекты культурного наследия, их территории и зоны охраны.
Объективная сторона правонарушения состоит в действиях (бездействии), в том числе нарушающих требования законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Преамбулой Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
В силу ч. 1 ст. 7 названного Федерального закона гражданам Российской Федерации гарантируется обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно п. 1 ст. 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительство^ Российской Федерации): государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением: ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия; федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.
По смыслу подп. 6, 10 п.2 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя: разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима; установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта.
В соответствии с п. 1 ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972.
Пунктом 1 ст. 47.6 того же Федерального закона определено, что в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр (далее - охранное обязательство), указываются требования в отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр, предусмотренные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона.
Исходя из подп. 2 п. 7 той же нормы, охранное обязательство утверждается актом регионального органа охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения, земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и земельных участков, в границах которых располагаются объекты археологического наследия, включенные в указанный перечень), объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
Как установлено ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1).
Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченное Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и"государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения, в составе акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.
Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).
Требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия определены ст. 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3.
Как усматривается из материалов дела, на основании поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина N Пр-240 (пп. б) п. 2), плана- графика проведения контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет осуществления ими переданных полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия и федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, утвержденного заместителем Министра культуры Российской Федерации 20 июня 2019 года, в период с 8 августа 2019 года по 4 сентября 2019 года Управлением Минкультуры России по ЮФО и СКФО проведена внеплановая документарная выездная проверка в отношении Облкультнаследия за период деятельности с 02 марта 2016 года по 01 августа 2019 года.
По результатам проверки сделан вывод о нарушении Облкультнаследием ст.ст. 3.1, 5.1, 9.1, подп. 6, 10 п. 2 ст. 33, ст. ст. 34, 47.6 Федерального закона N 73-Ф3, Положения о зонах охраны ОКН (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, Приказа Минкультуры России от 20 апреля 2016 года N 876 "Об утверждении значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия".
Вина Облкультнаследия в совершении административного правонарушения предусмотренного ч.1 ст.7.13 КоАП РФ подтверждается следующими доказательствами:
- протоколом об административном правонарушении от 21 октября 2019 года N 67;
- распоряжением Минкультуры России от 2 августа 2019 года N 42-р "О проведении внеплановой документарной выездной проверки эффективности деятельности комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации";
- актом от ДД.ММ.ГГГГ N <...> внеплановой документарной выездной проверки эффективности деятельности комитета государственной охраны объектов культурного наследия <адрес> по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
- приказом Облкультнаследия от ДД.ММ.ГГГГ N <...> "Об утверждении плана проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия на 2017 год";
- приказом Облкультнаследия от ДД.ММ.ГГГГ N <...> "Об утверждении плана проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия на 2018 год";
- выпиской из ЕГРЮЛ в отношении комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области.
Анализируя приведенные доказательства, судья районного суда обоснованно пришёл к выводу, что указанные в протоколе об административном правонарушении и акте проверки от ДД.ММ.ГГГГ количественные показатели деятельности Облкультнаследия нашли свое подтверждение и установленный целевой показатель эффективности деятельности по осуществлению переданных полномочий, установленный Приказом Минкультуры России N <...>, Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области не достигается.
На основании п. 2.2 Положения о Комитете государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, утвержденного Постановлением Администрации Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ N <...>-п, Комитет осуществляет в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), следующие полномочия, переданные Российской Федерацией в соответствии с действующим законодательством: государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения в пределах своей компетенции; федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.
Как следует из материалов дела, Облкультнаследию фактически вменяется в вину нарушение требований отдельных положений Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N <...>-Ф3 и принятых в его развитие подзаконных нормативных актов, что выражается в не обеспечении в полном объеме утвержденными предметами охраны объектов культурного наследия федерального значения на территории Волгоградской области, не оформлении охранных обязательств, не формировании границ территории объектов и не обеспечении зонами охраны в отношении всех этих объектов.
В силу действующего законодательства, передача полномочий в системе органов исполнительной власти осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти или принятия законов в данной сфере. Отказ от исполнения федеральных полномочий не допускается. Следовательно, вывод суда первой инстанции о томи, что у регионального органа охраны ОКН нет права отказаться от исполнения преданных полномочий в области охраны ОКН, а лишь есть обязанность по их исполнению является правильным, в связи с чем отвергает как несостоятельные утверждения заявителя о том, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединённой зоны охраны объектов культурного наследия должна осуществляться за счет и по инициативе органов местного самоуправления.
Таким образом, утверждение охранных обязательств ОКН является обязанностью уполномоченного органа охраны субъекта федерации, предусмотренной законом, и отсутствие финансирования, в том числе, не освобождает Комитет от исполнения требований закона. Непринятие мер, предусмотренных ст. 33 ФЗ N 73 может причинить как вред ОКН, так и его полное уничтожение.
На основании имеющихся в деле доказательств и установленных обстоятельств, судья районного суда сделал обоснованный вывод о том, что у Облкультнаследия имелась возможность для соблюдения норм действующего законодательства, регулирующего отношения в области охраны ОКН, но им не были предприняты все зависящие меры по их соблюдению.
Доводы жалобы о направлении запросов Облкультнаследия в Минкультуры России, уже были предметом исследования суда первой инстанции и были обоснованно отвергнуты, поскольку как следует из материалов дела Облкультнаследие обращалось в Минкультуры России за выделением субвенции из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в части разработки проектов предметов охраны, границ территории и зон охраны только два раза в 2018 году, что не свидетельствуют о выполнении юридическим лицом всех зависящих от него мер по соблюдению законодательства в области охраны объектов культурного наследия.
Что касается, ссылок в качестве доказательств невиновности юридического лица на копии писем, преимущественно направленных из Облкультнаследия в 2018 году на имя первого заместителя Губернатора Волгоградской области с целью выделения денежных средств на осуществление своих полномочий, то суд вышестоящей инстанции находит их неубедительными, поскольку материалы дела не содержат ответов распорядителя бюджета субъекта РФ на указанные обращения, с отказом в выделении денежных средств и с обоснованием такого отказа.
Довод жалобы о не исследовании в суде первой инстанции письма Минкультуры РФ согласно которого, установление зон охраны для скрытых в земле объектов археологического наследия не представляется целесообразным, не может служить основанием для отмены судебного постановления и освобождения юридического лица от административной ответственности, с учетом выявленного объема иных нарушений в деятельности Облкультнаследия за период с 2016 по 2019 год.
Иных значимых доводов, дающих основания для сомнения в законности постановления жалоба защитника Облкультнаследия не содержит.
Срок давности и порядок привлечения к административной ответственности не нарушены.
Каких-либо существенных процессуальных нарушений при рассмотрении дела об административном нарушении, которые могли бы повлечь отмену принятого по делу постановления, не допущено.
При таких обстоятельствах законных оснований для удовлетворения жалобы не имеется.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья
решил:
постановление судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 20 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.13 КоАП РФ в отношении Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие), оставить без изменения, а жалобу защитника Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области (Облкультнаследие) Цибизова В.В. - без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу немедленно после его вынесения и может быть обжаловано и опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12-30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Судья Волгоградского областного суда А.Ю. Коробицын
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
