Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2020 года №06АП-4063/2020, А73-6293/2020

ШЕСТОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 сентября 2020 года Дело N А73-6293/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 года.
Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Тищенко А.П.
судей Вертопраховой Е.В., Швец Е.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербак Д.А.
при участии в заседании:
от комитета администрации города Хабаровска по управлению Индустриальным районом: Заря И.С. по доверенности от 30.04.2020, Стоякин К.А. по доверенности от 30.04.2020;
от управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю: Петренко В.А. по доверенности от 31.12.2019, Пистехин В.В. по доверенности от 09.12.2019,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу комитета администрации города Хабаровска по управлению Индустриальным районом
на решение от 13.07.2020 по делу N А73-6293/2020 Арбитражного суда Хабаровского края по заявлению комитета администрации города Хабаровска по управлению Индустриальным районом к управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю о признании недействительным представления от 02.04.2020 N 22-14-75/50-2256,
установил:
управление Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - Управление) провело выездную проверку использования комитетом администрации города Хабаровска по управлению Индустриальным районом (далее - Комитет) средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации, представленных в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.09.2019 N 2128-р.
Обстоятельства, установленные в ходе проверки, были отражены в акте проверки от 07.02.2020. По результатам проверки Управление внесло Комитету представление от 02.04.2020 N 22-14-75/50-2256, в пунктах 1 и 2 которого отразило нарушения и потребовало принять меры по устранению причин и условий их совершения, а также устранить нарушение, указанное в пункте 2 представления путем возмещения в доход федерального бюджета денежных средств в размере 9 500 000 руб.
Комитет не согласился с представлением от 02.04.2020 N 22-14-75/50-2256, обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании этого представления недействительным.
Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу N А73-6293/2020.
Решением от 13.07.2020 суд частично удовлетворил требование Комитета, признал недействительным представление от 02.04.2020 N 22-14-75/50-2256 в части требования о возмещении в срок до 02.06.2020 в доход федерального бюджета денежных средств в размере 4 750 000 руб., в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с вышеназванным судебным актом в части отказа в удовлетворении требования, Комитет обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, содержащей требование - решение в обжалуемой части отменить, принять в этой части новый судебный акт об удовлетворении требования. По мнению апеллянта, судебный акт в обжалуемой части является незаконным, необоснованным, внесенным с неправильным применением норм материального права, с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела:
- является неправильным вывод суда о неподтверждении полной утраты имущества только на том основании, что акты не содержат отметок в графе "примечание";
- суд необоснованно поддержал доводы Управления, но не учел, что нормы, на которые ссылалось УФК, не содержат указания на порядок заполнения актов, порядок действия уполномоченного органа при определении размера возмещения гражданам, пострадавшим в результате паводка, критерии частичной или полной утраты имущества;
- суд неправильно истолковал и неправильно применил пункты 1(1), 2(2) Правил выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.02.2014 N 110 (далее - Правила N 110), нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ);
- суд вышел за пределы своей компетенции, самостоятельно вменив нарушение, не выявленное контрольным органом, не отраженное в обжалуемом представлении;
- является неправильным вывод суда о том, что отсутствие у граждан имущества первой необходимости на момент чрезвычайной ситуации свидетельствует о невозможности утраты такого имущества, что, по утверждению суда, исключает основания для заключения о полной утрате имущества первой необходимости;
- суд не согласился с доводами заявителя о том, что Управление вышло за пределы своей компетенции при отсутствии бюджетных нарушений со стороны Комитета.
Апелляционная жалоба была принята к производству определением от 17.08.2020 Шестого арбитражного апелляционного суда.
В отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласилось с доводами Комитета, заявило о законности и обоснованности судебного акта в целом.
До рассмотрения апелляционной жалобы по существу Комитет письменным ходатайством просил принять дополнения:
- письмо гр. Караваевой И.В., адресованное МФ РФ (копия);
- ответ от 04.08.2020 N 06-07-16/68279 МФ РФ на письмо гр. Караваевой И.В.
В судебном заседании представители Комитета поддержали ходатайство о принятии дополнений, дали пояснения по апелляционной жалобе, при этом подтвердили, что апелляционная жалоба направлена на решение суда только в части отказа признать незаконным представление об обязании возместить в доход федерального бюджета 4 750 000 руб., а в остальной части решение не обжалуется.
Представители УФК РФ в судебном заседании не согласились с апелляционной жалобой.
Отказав в удовлетворении ходатайства Комитета о принятии дополнений, Шестой арбитражный апелляционный суд исследовал материалы дела, выслушал пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, установил следующие обстоятельства.
По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представление от 02.04.2020 N 22-14-75/50-2256 может быть оспорено Комитетом путем подачи заявления в арбитражный суд.
Поводом для внесения оспариваемого представления Управлению послужили следующие обстоятельства, установленные по результату проверки, отраженные в акте проверки от 07.02.2020, свидетельствующие, по мнению контрольного органа, о нарушении Комитетом требований подпункта 1 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1 распоряжения Правительства РФ от 19.09.2019 N 2128-р, пункта 1 постановления Правительства Хабаровского края от 21.09.2019 N 380-пр, подпункта 9.6 пункта 9 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 30.09.2015 N 318-пр.:
- в период с 27.09.2019 по 30.09.2019, 01.10.2019, 15.10.2019 Комитетом осуществлен кассовый расход за счет средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации, предоставленных в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.09.2019 N 2128-р на общую сумму 13 240 000 руб. до внесения в установленном порядке изменений в показатели бюджетной сметы на 2019 финансовый год;
- изменение показателей бюджетной сметы N 10 на 2019 финансовый год утверждено 02.10.2019 на сумму 13 240 000 руб., при этом кассовый расход осуществлен в период с 27.09.2019 по 30.09.2019, 01.10.2019 на общую сумму 3 140 000 руб. Изменение показателей бюджетной сметы N 11 на 2019 финансовый год утверждено 21.10.2019 на общую сумму 2 150 000 руб., в том числе на сумму 100 000 руб. за счет средств, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.09.2019 N 2128-р, тогда как кассовый расход на сумму 100 000 руб. осуществлен 15.10.2019;
- в проверяемом периоде Комитетом в списки граждан, нуждающихся в финансовой помощи в связи с полной утратой имущества первой необходимости, признанных пострадавшими в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле-сентябре 2019 года на территории Индустриального района г. Хабаровска включены 95 граждан, а также осуществлена выплата финансовой помощи 95 гражданам, постоянно проживающим в населенных пунктах, подвергшихся паводку, в связи с утратой ими имущества первой необходимости из расчета за полностью утраченное имущество первой необходимости в размере 100 000 руб. на человека на общую сумму 9 500 000 руб., при этом полная утрата ими имущества не подтверждена, а именно в списки включены 95 граждан на основании Актов Комиссии, в которых в графе "Утрачено (ДА или НЕТ) по некоторым позициям имущества первой необходимости указано "НЕТ", при этом в графе "Примечание" никаких отметок не проставлялось.
Принимая решение о частичном удовлетворении требования об оспаривании представления, суд первой инстанции руководствовался положениями БК РФ, Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденных Приказом Минфина России от 14.02.2018 N 26н (далее - Общие требования), Распоряжения Правительства РФ от 19.09.2019 N 2128-р "Об оказании разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле - сентябре 2019 г. на территории Хабаровского края" (далее - Распоряжение N 2128-р), постановлением Правительства Хабаровского края от 21.09.2019 N 380-пр "Об организации работы по предоставлению разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле-сентябре 2019 г. на территории Хабаровского края" (далее - Постановление N 380-пр), Порядком предоставления разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле - сентябре 2019 г., утвержденным постановлением Администрации города Хабаровска от 27.09.2019 N 3215 (далее - Порядок N 3215), Порядком подготовки документов для обоснования размеров запрашиваемых бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденным Приказом МЧС России от 21.03.2019 N 155 (далее - Порядок N 155), Правил выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.02.2014 N 110 (далее - Правила N 110).
Суд апелляционной инстанции считает правильным определение судом первой инстанции круга нормативных актов, подлежащих применению в спорном правоотношении.
Определение бюджетного нарушения изложено в пункте 1 статьи 306.1 БК РФ: совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком в частности нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Осуществление деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем выездных проверок, вынесение оспариваемого представления входит в круг полномочий Управления согласно пункту 3 статьи 265, пункту 1 статьи 269.2 БК РФ, абзацу первому подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092.
Порядок вынесения оспариваемого представления не нарушен.
Из системного толкования статей 6, 162, 219 БК РФ, Общих правил суд первой инстанции пришел к выводу о том, что казенное учреждение вправе принять бюджетное обязательство и осуществить кассовый расход только в случае, если это предусмотрено его бюджетной сметой.
Обжалуемым решением суд первой инстанции отклонил доводы Комитета относительно вменения представлением нарушения сроков внесения изменений в бюджетную смету, поддержал доводы Управления о правомерности выдачи Комитету представления с требованием об устранении причин и условий нарушения, выразившегося в осуществлении расходов до внесения соответствующих изменений в бюджетную смету, отказал в признании представления недействительным по доводу Комитета о неясности изложенных в представлении мер, которые Комитет должен предпринять в целях устранения вышеуказанных нарушений. В этой части решение суда не обжаловано сторонами спора.
Поводом для подачи апелляционной жалобы, обжалование судебного акта в части послужил вывод суда о законности представления в части обязания Комитета возвратить в федеральный бюджет 4 750 000 руб.
Проверяя решение в обжалуемой части, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В пункте 1 Распоряжения N 2128-р указано: в целях оказания разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле - сентябре 2019 г. на территории Хабаровского края (далее - паводок), осуществлять перечисленные выплаты, в том числе финансовой помощи гражданам, постоянно проживающим в населенных пунктах, подвергшихся паводку, в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество первой необходимости - 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество первой необходимости - 100 тыс. рублей на человека).
Краевым Постановлением N 380-пр установлено, что оказание разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, осуществляется за счет средств, поступающих из резервного фонда Правительства Российской Федерации, предоставляемых бюджету Хабаровского края в виде иных межбюджетных трансфертов с последующим предоставлением иных межбюджетных трансфертов бюджетам городских округов и муниципальных районов Хабаровского края, путем предоставления в частности финансовой помощи гражданам, постоянно проживающим в населенных пунктах, подвергшихся паводку, в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество первой необходимости - 50 тыс. (пятьдесят тысяч) рублей на человека, за полностью утраченное имущество первой необходимости - 100 тыс. (сто тысяч) рублей на человека).
Пунктом 2.1 Постановления N 380-пр органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края рекомендовано принять муниципальные правовые акты, регулирующие порядок предоставления разовой финансовой помощи гражданам, установленной пунктом 1 настоящего постановления.
Предоставление разовой финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле - сентябре 2019 г. регламентировано Порядком N 3215 Администрации г. Хабаровска.
В соответствии с пунктом 2 Постановления N 380-пр, а также пунктов 2.6, 2.7 Порядка N 3215 граждане включаются в списки граждан, нуждающихся в оказании финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости, на основании заявлений и актов комиссионного обследования утраченного имущества первой необходимости, составленных по форме согласно приложению N 5 к Порядку N 155 МЧС России.
Согласно Порядку N 155 акт обследования составляется комиссией, создаваемой органами местного самоуправления в целях определения степени утраты (полностью или частично) имущества первой необходимости граждан, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации.
Предусмотренные Порядком N 155 комиссии были созданы и утверждены Постановлением администрации г. Хабаровска от 30.08.2019 N 2857.
В акте проверки от 07.02.2020 и оспариваемом представлении отражено, что в отношении 95 граждан факт полной утраты имущества первой необходимости соответствующими актами не подтвержден, поскольку в представленных актах комиссионного обследования в графе "Утрачено (ДА или НЕТ)" по отдельным позициям имущества первой необходимости указано - НЕТ, и в графе "Примечание" каких-либо отметок не проставлено.
Таким образом, Управление оспариваемым представлением потребовало от Комитета возвратить в федеральный бюджет 9 500 000 руб. - всей суммы выплаты финансовой помощи 95 гражданам согласно представленным в дело списку и актам комиссионного обследования.
Решение суда первой инстанции содержит доводы Комитета относительно незаконности и необоснованности представления в части требования возместить в доход федерального бюджета 9 500 000 руб.:
- граждане включались в списки граждан, нуждающихся в оказании финансовой помощи, в связи с утратой ими имущества первой необходимости на основании заявлений, и актов комиссионного обследования утраченного имущества, составленных строго по форме согласно приложению N 5 к 1 Порядку N 155;
- конкретный размер финансовой помощи и степень утраты (полностью или частично) имущества первой необходимости граждан, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации, определялся на основании проведенного обследования утраченного имущества первой необходимости комиссиями, созданными для этих целей, с составлением акта;
- заключение комиссии о полной или частичной утрате имущества отражалось в акте после списка утраченного имущества первой необходимости по утвержденной форме;
- указанный выше список утраченного имущества первой необходимости содержал только перечень данного имущества, тогда как вывод о полной или частичной утрате имущества был сделан комиссиями с учетом всех обстоятельств и визуального обследования имущества расположенного в жилом помещении, пострадавшем в результате чрезвычайной ситуации;
- комиссиями при составлении актов их форма была соблюдена, доводы УФК по Хабаровскому краю о необходимости проставления каких-либо отметок в графе "Примечание", об отсутствии подтверждения полной утраты имущества граждан основаны на неверном толковании содержания данного акта;
- оценка принятых комиссией решений, а также требований к содержанию акта в компетенцию Управления не входит.
Суд исследовал представленные в дело акты комиссионного обследования, пришел к правильному выводу о том, что при оформлении актов комиссионного обследования утраченного имущества комиссиями использовалась форма данного акта согласно приложению N 5 к 1 Порядку N 155. Форма предусматривает указание в табличной форме списка имущества первой необходимости, указание сведений о том, утрачено оно или нет, путем указания в графе "Утрачено" - "Да" или "Нет".
В соответствии с пунктом 1(1) Правил N 110 "имущество первой необходимости" - минимальный набор непродовольственных товаров общесемейного пользования, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, включающий в себя:
предметы для хранения и приготовления пищи - холодильник, газовая плита (электроплита) и шкаф для посуды;
предметы мебели для приема пищи - стол и стул (табуретка);
предметы мебели для сна - кровать (диван);
предметы средств информирования граждан - телевизор (радио);
предметы средств водоснабжения и отопления (в случае отсутствия централизованного водоснабжения и отопления) - насос для подачи воды, водонагреватель и котел отопительный (переносная печь).
Вышеуказанный указанный перечень имущества первой необходимости указан в представленных в материалы дела актах обследования. Несмотря на то, что в указанных актах по отдельным позициям имущества первой необходимости в графе "Утрачено" комиссией проставлена отметка "Нет", комиссия выдавала заключение о полной утрате имущества первой необходимости, что повлекло за собой выплату средств федерального бюджета в соответствующем размере исходя из полной утраты имущества.
В пояснениях и возражениях Комитета на акт проверки, письменных доводах, изложенных в пояснениях при рассмотрении дела в суде первой инстанции, апелляционной жалобе, отражена следующая позиция Комитета: отметка "Нет" проставлена в актах обследования в отношении предметов первой необходимости (пункт 1(1) Правил N 110), указанных в форме акта, поскольку эти предметы фактически у граждан отсутствовали на момент чрезвычайной ситуации и не были утрачены при чрезвычайной ситуации, но само по себе отсутствие у граждан таких предметов и отсутствие факта их утраты не является основанием для отнесения граждан к категории частично утративших имущество. В судебном заседании представители Комитета пояснили, что под полной утрате имущества Комитетом понимается утрата более 3-х предметов первой необходимости, а наличие всех предметов первой необходимости не является обязательным условием для выплаты пострадавшим лицам 100 000 руб.
Суд отклонил доводы Комитета как ошибочные, при этом правильно руководствовался следующим.
В соответствии с пунктом 2(2) Правил N 110 критериями утраты имущества первой необходимости являются:
а) частичная утрата имущества первой необходимости - приведение в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации части находящегося в жилом помещении, попавшем в зону чрезвычайной ситуации, имущества первой необходимости (не менее 3 предметов имущества первой необходимости) в состояние, непригодное для дальнейшего использования;
б) полная утрата имущества первой необходимости - приведение в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации всего находящегося в жилом помещении, попавшем в зону чрезвычайной ситуации, имущества первой необходимости в состояние, непригодное для дальнейшего использования.
Из буквального толкования формулировки подпункта б) пункта 2 (2) Правил N 110 с учетом пункта 1(1) этих Правил следует, что полная утрата имущества первой необходимости имеет место быть только в случае приведения в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации именно всего имущества первой необходимости (по перечню, установленному в пункте 1(1) Правил N 110), находящегося в жилом помещении в состояние, непригодное для дальнейшего использования.
Таким образом, суд правильно указал, что отсутствие у гражданина на момент чрезвычайной ситуации какого-либо из предметов имущества первой необходимости, указанного в пункте 1(1) Правил N 110, не может повлечь утрату данного предмета имущества и при указанных обстоятельствах даже в случае утраты иных предметов из имущества первой необходимости, оснований для дачи заключения о полной утрате имущества первой необходимости отсутствуют.
Учитывая, что в отношении спорных актов Комитетом не доказан факт полной утраты имущества первой необходимости, суд пришел к выводу о необоснованной выплате средств федерального бюджета в суммах, соответствующих полной утрате имущества.
Суд правильно указал, что само по себе отсутствие оснований для выплаты сумм финансовой помощи при полной утраты имущества не предоставляло Управлению права требовать возврата всей уплаченной гражданам суммы, поскольку приведение в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации части находящегося в жилом помещении, попавшем в зону чрезвычайной ситуации, имущества первой необходимости (не менее 3 предметов имущества первой необходимости) в состояние, непригодное для дальнейшего использования, является критерием для признания имущества утраченным частично (пункт 1(1) Правил N 110).
В графе "Утрачено" актов обследования в отношении отдельных предметов имущества первой необходимости комиссией проставлено "Да". При этом во всех актах отметка "Да" проставлена в отношении более 3 предметов имущества первой необходимости.
Указанные отметки однозначно свидетельствуют о том, что имеет место быть частичная утрата имущества, что влечет необходимость выплаты пострадавшим финансовой помощи в размере 50 000 руб. на человека.
Установив правомерность выплаты Комитетом в спорном случае 95 гражданам финансовой помощи за счет средств федерального бюджета в размере 4 750 000 руб. (50 000 руб. на одно лицо), суд не согласился с оспариваемым представлением в части требования о возмещение в доход федерального бюджета денежных средств в полной сумме (в размере 9 500 000 руб.), указал на отсутствие оснований для возмещения Комитетом в федеральный бюджет денежных средств в сумме 4 750 000 руб., отказал в признании недействительным представления в части требования о возмещении в доход федерального бюджета денежных средств в размере 4 750 000 руб.
Решение суда первой инстанции является правильным, законным и обоснованным. Отсутствуют основания для изменения или отмены судебного акта в обжалуемой части (ст. 270 АПК РФ), для удовлетворения апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение от 13.07.2020 по делу N А73-6293/2020 Арбитражного суда Хабаровского края в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий
А.П. Тищенко
Судьи
Е.В. Вертопрахова
Е.А. Швец


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка