Дата принятия: 06 февраля 2020г.
Номер документа: 05АП-9658/2019, А24-8180/2019
ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 февраля 2020 года Дело N А24-8180/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 06 февраля 2020 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Н.Н. Анисимовой,
судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Е.Филипповой,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Джемини-Авто",
апелляционное производство N 05АП-9658/2019
на решение от 03.12.2019
судьи Д.В. Курмачева
по делу N А24-8180/2019 Арбитражного суда Камчатского края
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Джемини-Авто" (ИНН 4101101450, ОГРН 1054100029147)
к Территориальному отделу Государственного автодорожного надзора по Камчатскому краю Дальневосточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 4101008042, ОГРН 1024101027554)
о признании недействительным распоряжения (приказа) от 23.10.2019 N 04-202 о проведении внеплановой/выездной проверки,
при участии: стороны не явились, извещены,
УСТАНОВИЛ:
Общество с ограниченной ответственностью "Джемини-Авто" (далее - заявитель, общество, лицензиат) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительным распоряжения (приказа) Территориального отдела Государственного автодорожного надзора по Камчатскому краю Дальневосточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление, орган автодорожного надзора, административный орган) от 23.10.2019 N 04-202 о проведении внеплановой/выездной проверки.
Решением арбитражного суда от 03.12.2019 в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Отмечает, что в спорной ситуации обращение о фактах нарушения требований трудового законодательства в части несоблюдения особенностей режима рабочего времени и времени отдыха водителей послужило основанием для проведения в отношении общества внеплановых контрольных мероприятий как органом автодорожного надзора, так и Государственной инспекцией труда в Камчатском крае, что нарушает установленные законом принципы защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля. Однако данное обстоятельство было оставлено судом первой инстанции без внимания и надлежащей оценки. Кроме того, указывает, что арбитражный суд уклонился от проверки его довода об отсутствии правовых оснований для вынесения оспариваемого распоряжения, поскольку поступившее в адрес административного органа обращение не содержало сведений о фактах, свидетельствующих о возникновении угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан. Также заявитель жалобы настаивает на отсутствии полномочий у врио заместителя начальника управления по вынесению распоряжения о проведении в отношении общества внеплановой проверки и считает, что примененные судом первой инстанции пункты 27, 27.1 Положения о территориальном органе межрегионального уровня федерального органа исполнительной власти, утвержденного приказом Ространснадзора от 27.06.2017 N ВБ-541фс, не соответствуют положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
В обоснование доводов апелляционной жалобы общество представило дополнительные документы, а именно: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 и копию протокола судебного заседания от 26.11.2019, что было расценено апелляционной коллегией как ходатайство о приобщении дополнительных документов.
Данное ходатайство было судом апелляционной инстанции рассмотрено и на основании статей 156, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отклонено вследствие наличия нормативного правового акта в общем доступе, а протокола судебного заседания - в материалах дела.
Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, заявлений, ходатайств не представили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу без их участия по имеющимся в материалах дела документам.
Из материалов дела коллегией установлено следующее.
03.10.2019 на имя прокурора Камчатского края поступило обращение депутата Законодательного собрания Камчатского края Пучковского М.Л. от 01.10.2019, в котором сообщалось о допущенных нарушениях лицами, осуществляющими на территории края пассажирские перевозки, в том числе обществом. В частности, было указано на то, что предприятие допускает переработку водителей на маршруте, в результате чего у них накапливается усталость, понижается реакция внимания, что впоследствии может привести к тяжким последствиям.
Письмом от 09.10.2019 N 7/3-7р2019 прокуратура Камчатского края направила данное обращение для рассмотрения в пределах компетенции в Дальневосточное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
На основании полученного обращения в целях осуществления лицензионного контроля за соблюдением юридическим лицом лицензионных требований в части несоблюдения особенностей режима рабочего времени и времени отдыха водителей врио заместителя начальника управления - начальника территориального отдела государственного автодорожного надзора по Камчатскому краю Дальневосточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Надежной М.Ю. было вынесено распоряжение от 23.10.2019 N 04-202 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении общества. Задачами проверки было определено выявление и пресечение нарушения нормативных правовых, нормативно-технических актов, стандартов и норм, регламентирующих деятельность транспортного комплекса.
Решением прокуратуры Камчатского края от 25.10.2019 N 7/7-13732-2019 проведение указанной проверки было согласовано.
Полагая, что выданное распоряжение не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого обжалуемым решением было отказано.
Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.
По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении лицензионного контроля.
Согласно пункту 24 части 1 статьи 1 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) деятельность по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами подлежит лицензированию.
Статьей 2 названного Закона предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Как установлено пунктом 7 статьи 3 Закона N 99-ФЗ, лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.
Особенности лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами указаны в статье 3.2 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и Постановлении Правительства РФ от 27.02.2019 N 195 "О лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами" (далее - Положение N 195).
В силу подпункта "к" пункта 7 данного Положения лицензиат обязан соблюдать установленные Министерством транспорта Российской Федерации в соответствии со статьей 329 Трудового кодекса Российской Федерации особенности режима рабочего времени и времени отдыха водителей.
Указанное лицензионное требование согласуется с положениями Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", на основании абзаца четвертого пункта 1 статьи 20 которого юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей.
Кроме того, согласно пункту 2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, к основным требованиям по обеспечению надежности водителей в процессе их профессиональной деятельности относится, в том числе соблюдение установленных законодательством Российской Федерации режимов труда и отдыха водителей.
Принимая во внимание изложенное, а также учитывая наличие у общества N АК-41-000012 от 11.04.2019 для осуществления перевозки пассажиров автобусами на основании договора перевозки пассажира или договора фрахтования транспортного средства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что соблюдение лицензионных требований, включая установленный режим работы и отдыха водителей, является обязанностью лицензиата.
По правилам части 1 статьи 19 Закона N 99-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2 - 10 настоящей статьи, а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности в соответствии с частью 4 статьи 1 настоящего Федерального закона.
Из части 6 статьи 19 указанного Закона следует, что в отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и в соответствии с частью 10 настоящей статьи внеплановые выездные проверки. Данные внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органом прокуратуры, за исключением проведения внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в пункте 2 части 10 настоящей статьи.
Так, пунктом 2 части 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ определено, что внеплановая выездная проверка лицензиата проводится при поступлении в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований.
В соответствии с частью 11 статьи 19 данного Закона исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.
При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера (пункт 1 части 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ).
Внеплановая выездная проверка может быть проведена лицензирующим органом по основанию, указанному в пункте 2 части 10 настоящей статьи, после согласования в установленном порядке с органом прокуратуры по месту осуществления лицензируемого вида деятельности (часть 12 статьи 19 Закона N 99-ФЗ).
В развитие указанных норм права пунктом 38 Положения N 195 установлено, что к грубым нарушениям лицензионных требований при осуществлении лицензируемой деятельности относится нарушение одного из лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "а", "д", "з" - "к" и "н" пункта 7 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений (часть 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ).
Анализ имеющегося в материалах дела распоряжения N 04-202 от 23.10.2019 показывает, что оно вынесено с целью проверки обращения депутата Законодательного собрания Камчатского края исх. от 01.10.2019 о фактах грубых нарушений обществом лицензионных требований, предусмотренных пунктом 38 Положения N 195, в части несоблюдения особенностей режима рабочего времени и времени отдыха водителей.
Из буквального содержания данного обращения следует, что предприятия, осуществляющие пассажирские перевозки в г. Петропавловске-Камчатском, в том числе общество, допускают переработки водителей от 2 до 6 часов в день, что может повлечь риск возникновения дорожно-транспортных происшествий.
Соответственно в силу пункта 2 части 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ названное обращение отвечает условиям для назначения внеплановой выездной проверки лицензиата.
В свою очередь оспариваемое обществом распоряжение содержит все необходимые сведения, предусмотренные частью 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ, в том числе, наименование органа государственного контроля; должностного лица, вынесшего распоряжение; наименование проверяемого юридического лица и его местонахождение; цели проведения проверки и т.д.
Кроме того, распоряжение административного органа N 04-202 от 23.10.2019 по своему содержанию соответствует типовой форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое распоряжение по своим формам и содержанию соответствует требованиям Закона N 294-ФЗ и Закона N 99-ФЗ и вынесено при наличии на то правовых оснований.
Довод апелляционной жалобы об обратном, обусловленный отсутствием в приложении к данному обращению письменного анализа учета выхода и захода автобусов в парки, судебной коллегией не принимается, поскольку согласно пункту 2 части 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ основанием для проведения внеплановой выездной проверки лицензиата является обращение любого заинтересованного лица о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, что и имело место в спорной ситуации.
Обязательность документального подтверждения фактов, изложенных в таком обращении, заявителем апелляционной жалобы нормативно не обоснована и из положений статьи 19 Закона N 99-ФЗ не следует.
Одновременно следует признать обоснованным указание суда первой инстанции на то, что обязанность лица, обращающего с жалобой на действия лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, нормами Закона N 294-ФЗ также не предусмотрена, поскольку именно в целях проверки фактов, изложенных в обращении заинтересованного лица, принимается решение о проведении внеплановых контрольных мероприятий соответствующим органом, осуществляющим публичные полномочия, исходя из определенной законом компетенции.
Соответственно, учитывая, что подобные обращения в силу прямого указания пункта 2 части 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ являются основаниями для проведения внеплановой проверки лицензиата, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания считать, что назначение контрольных мероприятий в отношении общества было осуществлено в отсутствие на то правовых оснований.
Оценивая довод апелляционной жалобы о том, что до принятия оспариваемого распоряжения управлению следовало провести предварительные контрольные мероприятия и только в случае подтверждения фактов, изложенных в обращении от 01.10.2019, направить мотивированное представление по результатам анализа мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, суд апелляционной инстанции отмечает, что по правилам части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части лицензионного контроля устанавливаются Законом N 99-ФЗ, в котором необходимость в предварительной проверке обращения заинтересованного лица о фактах грубых нарушений лицензионных требований не установлена.
В этой связи, учитывая приведенные выше требования закона, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы о нарушении порядка проведения внеплановой проверки, исходя из требований части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, поскольку положения данных нормативных правовых актов действуют наряду с нормами Закона N 99-ФЗ, нарушений которых в действиях административного органа не усматривается.
Что касается довода общества о противоречии оспариваемого распоряжения пункту 5 статьи 3 Закона N 294-ФЗ, то судебной коллегией установлено следующее.
Действительно, названной нормой права предусмотрено, что к основным принципам защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля относится недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Как уже было указано выше, распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки общества по вопросу лицензионного контроля в части несоблюдения особенностей режима рабочего времени и времени отдыха водителей было принято органом автодорожного надзора 23.10.2019.
Согласно имеющемуся в материалах дела распоряжению Государственной инспекции труда в Камчатском крае N 41/7-2158-19-ОБ/12-4641-И/61-1 оно вынесено по вопросу соблюдения обществом трудового законодательства 01.11.2019.
Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о том, что оспариваемое обществом распоряжение было принято управлением при наличии распоряжения Государственной инспекции труда в Камчатском крае и в целях проверки одних и тех же обязательных требований, в связи с чем довод заявителя о проведении в отношении него несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований подлежит отклонению, как безосновательный.
Указание общества на принятие оспариваемого распоряжения неуполномоченным должностным лицом, что, по его мнению, свидетельствует о незаконности такого распоряжения, суд апелляционной инстанции находит ошибочным.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, Ространснадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору), в том числе, в сфере дорожного хозяйства.
В силу пункта 4 данного Положения Ространснадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Согласно пункту 9.5 этого же Положения Ространснадзор утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата службы и территориальных органах службы.
В развитие указанных норм права приказом Ространснадзора от 27.06.2017 N ВБ-541фс утверждено Положение о Дальневосточном межрегиональном управлении государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Положение N ВБ-541фс).
По правилам пунктов 6.2, 6.5.5 указанного Положения управление осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами и контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу пункта 27.1 Положения N ВБ-541фс управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проверять в установленном порядке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность.
Согласно пункту 39 названного Положения в состав управления входит Территориальный отдел государственного автодорожного надзора по Камчатскому краю.
Как следует из материалов дела, приказом начальника Дальневосточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - главного государственного инспектора госавтодорнадзора Зинюка М.Г. N 02-04к от 25.01.2019 с указанного числа на Надежную М.Ю. временно возложено исполнение обязанностей заместителя начальника управления - заместителя главного государственного инспектора Госавтодорнадзора.
Принимая во внимание изложенное, следует признать, что на дату принятия оспариваемого распоряжения указанное должностное лицо действовало в пределах предоставленных ему полномочий заместителя начальника управления - заместителя главного государственного инспектора Госавтодорнадзора, в связи с чем распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки в отношении общества было принято уполномоченным лицом.
Утверждение заявителя жалобы о том, что на основании части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ право на издание распоряжения о проведении контрольных мероприятий относится к исключительным полномочиям руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), не противоречит установленным по делу фактическим обстоятельствам, поскольку оспариваемое распоряжение было принято именно таким руководящим должностным лицом органа автодорожного надзора.
При этом возложение на должностное лицо временное исполнение обязанностей заместителя начальника управления - заместителя главного государственного инспектора Госавтодорнадзора вопреки доводам жалобы не отменяет у данного лица полномочий на издание оспариваемого распоряжения по смыслу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ.
С учетом изложенного судебная коллегия не усматривает в действиях административного органа при издании оспариваемого распоряжения действующего порядка проведения контрольных мероприятий и считает, что оспариваемое распоряжение не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.
В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.
При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 1500 руб. на основании статьи 110 АПК РФ относятся коллегией на заявителя, а в оставшейся части подлежат возврату плательщику из федерального бюджета в порядке статьи 333.40 Налогового кодекса РФ.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Камчатского края от 03.12.2019 по делу N А24-8180/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Джемини-Авто" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 1792 от 16.12.2018 через АО "Солид Банк" г. Владивосток. Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.
Председательствующий
Н.Н. Анисимова
Судьи
А.В. Гончарова
О.Ю. Еремеева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
