Дата принятия: 25 декабря 2019г.
Номер документа: 05АП-8671/2019, А59-4406/2019
ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 декабря 2019 года Дело N А59-4406/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2019 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 25 декабря 2019 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего А.В. Пятковой,
судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,
при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области,
апелляционное производство N 05АП-8671/2019
на решение от 03.10.2019
судьи С.А. Киселева
по делу N А59-4406/2019 Арбитражного суда Сахалинской области
по заявлению Администрации Северо-Курильского городского округа
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Нефтегазкомплект", акционерное общество "Единая электронная торговая площадка",
о признании недействительными решения от 21.05.2019 и предписания от 21.05.2019 N 05-52/19 по делу N 065/06/106-129/2019 "о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок",
при участии: лица, участвующие в деле, не явились, извещены,
УСТАНОВИЛ:
Администрация Северо-Курильского городского округа (далее - заявитель, администрация, заказчик) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган, Сахалинское УФАС) о признании недействительными решения от 21.05.2019 и предписания от 21.05.2019 N 05-52/19 по делу N 065/06/106-129/2019 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 16.07.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Нефтегазкомплект" (далее - ООО "Нефтегазкомплект") и акционерное общество "Единая электронная торговая площадка" (далее - АО "ЕЭТП").
Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 03.10.2019 заявленные требования администрации удовлетворены в полном объеме.
Не согласившись с принятым решением, Сахалинское УФАС обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование доводов апелляционной жалобы управление указывает, что в конкурсной документации администрацией установлены два нестоимостных критерия - опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема и квалификация трудовых ресурсов.
По первому критерию для подтверждения опыта по успешному выполнению работ установлено наличие у участника конкурса практического опыта выполнения работ, аналогичных предмету конкурса, то есть по разработке проектной (рабочей) документации на строительство или реконструкцию, или капитальный ремонт, или ремонт автомобильных дорого и (или) искусственных сооружений на них.
Однако предметом конкурса является выполнение инженерных изысканий и разработка проектной (рабочей) документации на строительство или реконструкцию, или капитальный ремонт, или ремонт автомобильных дорог и (или) искусственных сооружений на них.
Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, свидетельствует о создании неравных условий участия в процедуре закупке, поскольку потенциальные участники могут иметь соответствующий опыт и по выполнению инженерных изысканий, и по выполнению проектных работ, но при оценке нестоимостных критериев будут поставлены в равные условия с участниками закупки, имеющими опыт только по разработке проектной (рабочей) документации.
При принятии оспариваемого решения судом не были учтены и оценены названные обстоятельства, вопрос о созданных неравных условиях при участии в открытом конкурсе судом не исследовался.
Администрация, ООО "Нефтегазкомплект" и АО "ЕЭТП" не представили письменные отзывы по доводам апелляционной жалобы.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие в порядке статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела апелляционным судом установлено следующее.
14.05.2019 в управление поступила жалоба ООО "Нефтегазкомплект" (входящий N 1783) на положения конкурсной документации, утвержденной администрацией, по факту определения поставщика путем проведения открытого конкурса в электронной форме по объекту: "Выполнение проектно-изыскательских работ по объекту: "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования местного значения "От моста на реке Матросская (устье) до моста на ручье Утесный" в Северо-Курильском ГО (в том числе ПИР, государственная экспертиза)" (извещение N 0161300001919000014).
В своей жалобе ООО "Нефтегазкомплект" указало, что администрацией при формировании документации вышеуказанного открытого конкурса допущены нарушения, выразившиеся во включении в один лот работ по выполнению инженерных изысканий и работ по разработке проектной документации, однако данные виды деятельности не связаны между собой, то есть наличие у юридического лица возможности (необходимых ресурсов) осуществлять один из видов деятельности не позволяет ему с использованием этих возможностей осуществлять другой вид деятельности, в связи с чем, выполнение работ по инженерным изысканиям и разработка проектной документации не являются технологически и функционально связанными между собой.
По мнению ООО "Нефтегазкомплект", объединение администрацией названных работ в один лот при проведении закупки является ограничением количества участников, и как следствие нарушением положений части 2 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В ходе рассмотрения указанной жалобы комиссией управления установлено, что 24.04.2019 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение проектно-изыскательских работ по объекту: "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования местного значения "От моста на реке Матросская (устье) до моста на ручье Утесный" в Северо-Курильском ГО (в том числе ПИР, государственная экспертиза)" (извещение N 0161300001919000014), а также конкурсная документация, утвержденная администрацией (заказчиком).
21.05.2019 комиссией управления по результатам рассмотрения дела N 065/06/106-129/2019 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок принято решение, согласно которому жалоба на положения конкурсной документации, утвержденной администрацией, признана обоснованной.
Данным решением заказчик признан нарушившим часть 2 статьи 8, пункт 4 части 1 статьи 32 и пункт 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку:
- включение в один лот работ по инженерным изысканиям и разработке проектной документации (являющихся различными по функциональным характеристикам) влечет ограничение конкуренции,
- установление требований к опыту участников по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема является критерием, несоответствующим предмету контракта.
Одновременно управлением выдано предписание от 21.05.2019 N 05-52/19 по делу N 065/06/106-129/2019, согласно которому администрации предписано в срок до 14.06.2019 аннулировать определение поставщика (подрядчика, исполнителя), проводимого в виде открытого конкурса (извещение N 0161300001919000014), путем отмены всех утвержденных документов.
Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют действующему законодательству, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют действующему законодательству и установленным нормам права, и нарушают права и законные интересы заявителя.
Исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о конкуренции) органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Такие действия в силу части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ запрещаются, в том числе при проведении торгов.
Частью 2 статьи 17 Закона о конкуренции, предусмотрено, что при проведении торгов в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачное осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).
Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ).
На основании части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям названного закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Статьей 99 Закона N 44-ФЗ установлены требования к контролю в сфере закупок, согласно которой такой контроль осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения в том числе внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт "а" пункта 1 части 3).
Контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе, по полученному обращению участника закупки с жалобой на действия (бездействие) уполномоченного органа. Рассмотрение жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 названного Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение (пункт 1 части 15).
Порядок рассмотрения жалобы по существу регламентирован положениями статьи 106 Закона N 44-ФЗ.
В рассматриваемой ситуации по итогам рассмотрения жалобы ООО "Нефтегазкомплект" управление пришло к выводу о нарушении администрацией при проведении открытого конкурса в электронной форме положений части 2 статьи 8, пункта 4 части 1 статьи 32 и пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.
Статьей 24 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2).
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 54.1 Закона N 44-ФЗ под открытым конкурсом в электронной форме понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме и конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. Для проведения открытого конкурса в электронной форме заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию.
В силу пункта 1 части 1 статьи 54.3 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 названного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
Частью 3 статьи 33 Закона N 44-ФЗ не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом. Аналогичные положения закреплены и в положениях Закона N 135-ФЗ.
По смыслу пункта 4 статьи 17 Закона о конкуренции нарушение правил, установленных этой статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов запроса котировок сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае предметом закупки является выполнение проектно-изыскательских работ по объекту: "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования местного значения "От моста на реке Матросская (устье) до моста на ручье Утесный" в Северо-Курильском ГО (в том числе ПИР, государственная экспертиза)".
Проектом муниципального контракта и приложением N 1 к нему (техническое задание) предусмотрено выполнение работ по производству инженерных изысканий и разработке проектной документации.
В пункте 4.3 статьи 4 "порядок подачи заявок на участие в открытом конкурс в электронной форме и инструкция по заполнению заявки" раздела I "Инструкция участника конкурса" конкурсной документации установлены требования к содержанию второй части заявки на участие в конкурсе, в частности о предоставлении документов, подтверждающих квалификацию участника открытого конкурса в электронной форме.
Аналогичная информация закреплена в пункте 47 раздела II "Информационная карта" конкурсной документации.
Как разъяснено в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.
Из буквального толкования указанных норм права следует, что заказчики, уполномоченный орган, осуществляющие закупку по правилам Закона о контрактной системе, при описании требований, предъявляемых к участникам закупки, должны предъявлять лишь те требования, которые объективно необходимы для выполнения конкретных работ, при этом не ограничивая число потенциальных участников закупки посредством установления избыточных требований, выполнение которых не соответствует характеру выполняемых работ.
Установление особых требований к участникам закупки должно быть обусловлено характером выполняемых работ и соответствовать требованиям законодательства. Такие требования должны быть ясными и непротиворечивыми.
Под запретом закона находится лишь включение в конкурсную документацию требований к участникам закупки, которые не отвечают реальным потребностям заказчика, а приводят к ограничению круга потенциальных участников закупки.
Изложенное соответствует правовому подходу, содержащемуся в Определении Верховного суда Российской Федерации от 30.10.2014 N 304-КГ14-3003, согласно которому заказчику предоставлено право на установление в аукционной документации требований к качеству, техническим и функциональным характеристикам товара, которые соответствуют его потребностям, при этом сам по себе факт установления определенных характеристик к товару не свидетельствует об ограничении количества участников размещения заказа.
Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с указанным Федеральным законом.
Из пункта 4 части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ следует, что одним из критериев для оценки заявок является квалификация участников закупки, в том числе наличие у них опыта работы, связанного с предметом контракта.
В силу части 4 статьи 32 указанного Закона в документации о закупке заказчик обязан указать используемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии и их величины значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее двух, одним из них является цена контракта.
Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, согласно части 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ устанавливаются заказчиком в конкурсной документации в соответствии с Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила оценки, Правила N 1085).
В пункте 3 названных Правил оценки определено, что оценка - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил оценки, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.
Подпунктом "б" пункта 4 Правил оценки установлено, что для проведения оценки заказчик в документации о закупке устанавливает стоимостные и нестоимостные критерии оценки.
К нестоимостным критериям оценки относится, в том числе, квалификация участников закупки, наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Показателями критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг (а); опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема (б); обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг (в); обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами (г); деловая репутация участника закупки (д) (пункт 27 Правил).
Согласно пункту 28 Правил оценки оценка заявок (предложений) по данному критерию оценки производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил N 1085.
Из материалов дела следует, что в разделе III "Критерии и порядок оценки заявок участников закупки" конкурсной документации заказчиком к применению определена бальная система с учетом следующих критериев:
- цена контракта (значимость критерия 60%);
- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (значимость критерия 40%).
При этом, нестоимостной критерий оценки "квалификация участника закупки" определяется:
- опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема, значимость показателя: 50.00%, предельное значение показателя: 100,
- квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, значимость показателя: 50.00%, предельное значение показателя: 100.
Из содержания характеристик показателя "опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема" усматривается, что требуется наличие у участника конкурса практического опыта выполнения работ, аналогичных предмету конкурса, то есть по разработке проектной (рабочей) документации на строительство, или реконструкцию, или ремонт автомобильных дорог и (или) искусственных сооружений на них.
Согласно извещению и пункту 6 Информационной карты объектом закупки и, соответственно, предметом контракта является - выполнение проектно-изыскательских работ по объекту: "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования местного значения "От моста на реке Матросская (устье) до моста на ручье Утесный" в Северо-Курильском ГО (в том числе ПИР, государственная экспертиза)", объем и содержание которых отражены в Техническом задании конкурсной документации.
Исходя из установленных по делу обстоятельств, результатам выполнения данных работ является передача заказчику проектной документации с положительным заключением экспертизы.
Изложенное свидетельствует о сопоставимости требований заказчика, установленных для оценки заявок участников по нестоимостному критерию "квалификация участника - опыт работ", по отношению к содержанию объекта закупки и предмету контракта, поскольку установленный показатель по опыту участника связан с предметом контракта.
При этом судом учитывается, что из буквального толкования приведенных положений Закона N 44-ФЗ и Правил N 1085 не следует, что опыт работ обязательно должен быть аналогичным предмету контакта.
Иное толкования управлением названного критерия основано на неверном применении приведенных правовых норм.
Правилами предусмотрено право заказчика определять критерии оценки заявок, то есть устанавливать такие характеризующие показатели, по которым были очевидны положительные качества участника конкурса, его профессионализм и надежность, поэтому суд первой инстанции обоснованно не усмотрел нарушения Закона N 44-ФЗ в оценке критериев участников конкурса относительно рассматриваемого опыта исполнения работ.
Как правомерно указал суд первой инстанции, согласно потребности администрации в проведении спорных торгов (получение разработанной и согласованной проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы) в рассматриваемом случае работы по разработке проектной документации являются основными относительно изыскательских работ, в связи с чем, установление показателя по опыту выполнения работ в разработке проектной (рабочей) документации на строительство, или реконструкцию, или ремонт автомобильных дорог и (или) искусственных сооружений на них, соответствует предмету, цели закупки и потребности заказчика.
Установление данного критерия оценки при проведении рассматриваемой закупки является правомерным: требование к опыту работы напрямую связанно с предметом контракта; наличие данного требования позволяет гарантировать заказчику должную меру поведения и исполнение обязательств по контракту подрядчиком, с целью недопущения нарушений бюджетного законодательства, и причинения ущерба бюджету Северо-Курильского района.
Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что проведение закупки предполагалось способом открытого конкурса, при котором победителем объявляется участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта, которые определяются на стадии оценки, а не подачи заявок.
Заказчик вправе указать перечень сведений и документов, которыми участник закупки может подтвердить свою квалификацию. Вместе с тем, отсутствие в заявке на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) сведений, подтверждающих квалификацию, не может являться основанием для отстранения такого участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), но может повлиять на оценку заявки такого участника в случае установления такого показателя.
Изложенное согласуется с положениями конкурсной документации (пункты 4.3, 47) которые регламентируют, что отсутствие документов, подтверждающих квалификацию участника, не является основанием для признания заявки на участие не соответствующей требований документации данного конкурса.
Доводы антимонопольного органа о возможном создании каких-либо преимуществ для организаций, имеющих опыт работ только по разработке проектной документации, поскольку конкурсная документация не предусматривает отклонение заявки участника, не имеющего опыт работ в данной сфере, а также имеющего опыт работ в области проектно-изыскательских работ, не нашли своего подтверждения.
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что критерии оценки спорного показателя не препятствуют участию в конкурсе и не означают невозможность стать победителем, не предрешают исхода закупки, не создают преимуществ конкретному лицу, а направлены на выбор победителем конкурса того, кто предоставил наилучшие условия выполнения работ, поскольку используемый заказчиком показатель предполагал привлечь наибольшее количество участников в объявленных торгах.
Подробно проанализировав конкурсную документацию применительно к требованиям закона, запрещающим ограничивать круг участников конкурса и конкуренцию между хозяйствующими субъектами, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о ее соответствии как Закону о контрактной системе, так и Закону о защите конкуренции.
Исходя из вышеназванных нормативных положений и установленных арбитражным судом обстоятельств дела, суд апелляционной инстанции считает законными и обоснованными выводы суда о том, что определенные в конкурсной документации критерии оценки заявок по показателю по опыту работ соответствуют действующему законодательству о закупках, не ограничивают участников закупки, а наоборот, расширяют конкурентную среду путем предоставления возможности участия хозяйствующим субъектам, не имеющим соответствующий опыт в области инженерных изысканий (предусматривая при этом субподряд при исполнении муниципального контракта).
На основании вышеизложенного доводы управления о допущенных администрацией нарушений при оформлении конкурсной документации в части формирования разделов, относящихся к описанию предмета закупки, порядку оценки заявок, а также вменение администрации нарушения пункта 4 части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, обосновано признаны арбитражным судом неправомерными.
Судебной коллегией установлено, что в апелляционной жалобе Сахалинское УФАС заявило требование об отмене решение арбитражного суда в полном объеме.
При этом управлением не представлено мотивированных возражений своего несогласия с выводами суда первой инстанции об отсутствии нарушений со стороны администрации части 2 статьи 8 и пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, выраженных объединением в состав одного лота работ по разработке проектной документации и работ по проведению инженерных изысканий.
Проверив законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения в части указанных выводов, судебная коллегия приходит к следующему.
Как разъяснено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10 по делу N А06-6611/2009, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Аналогичный правовой подход содержится в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 04.05.2017 N 310-КГ17-1939.
В силу статьи 6 Закона N 44-ФЗ к числу основных принципов контрактной системы относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), который должен соблюдаться наряду с принципом обеспечения конкуренции.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закон о контрактной системе, описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.
Из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчик может использовать при составлении описания объекта закупки показатели и требования, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством РФ, связанных с определением соответствия поставляемого товара, потребностям заказчика.
Кроме того, пунктом 3 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе определено, что описание объекта закупки может включать в себя результаты тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний в соответствии с требованиями технических регламентов, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации. При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности.
Таким образом, исходя из приведенной нормы права, формирование закупочной документации осуществляется исключительно в зависимости от потребностей заказчика в получении тех или иных товаров, работ или услуг в необходимых последнему форме, способах, комплектации.
Закон N 44-ФЗ не содержит норм, ограничивающих право заказчика включать в конкурсную документацию требования к объекту закупки, которые являются для него значимыми, равно как и норм, обязывающих заказчика устанавливать в этой документации, вопреки его потребностям, такие требования к характеристикам объекта закупки, которые соответствовали бы всем существующим видам товаров, работ, услуг.
При этом понятие функциональной и технологической взаимосвязи продукции, являющейся предметом закупки, в законодательстве не раскрывается и описание объекта закупки формируется заказчиком исходя из собственных потребностей, с учетом специфики его деятельности и необходимых для выполнения соответствующих функций.
Оценив представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь положениями части 5.2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 1 статьи 110.2 Закона N 44-ФЗ и статей 758 - 760, 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), вывод арбитражного суда, что из приведенных положений прямо следует, что объединение заказчиком в один лот работы по разработке проектной документации и работы по проведению инженерных изысканий не противоречит ни действующему законодательству о контрактной системе, ни градостроительному и гражданскому кодексу, поскольку работы по разработке проектной документации и работы на выполнение инженерных изысканий связаны между собой. Соответственно, предметом государственного (муниципального) контракта может быть выполнение проектных и изыскательских работ, то есть контрактом на подготовку проектной документации может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий, является правомерным.
Совокупный анализ положений пункта 17 статьи 1,части 2 статьи 47, частей 1 и 4 статьи 48, статей и 55.8 ГрК РФ позволяет прийти к выводу, что работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами СРО в области инженерных изысканий, в области архитектурно строительного проектирования за исключением случаев предусмотренных частью 2.1 статьи 47, частью 4.1 статьи 48 ГрК РФ.
Приведенные судом первой инстанции выводы о наличие функциональной и технологической связи данных работ согласуются с положениями Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ОДМ 218.2.037-2013 "Методические рекомендации на проведение изыскательских работ при капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог"; СП 47.13330.2012 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11- 02-96", утвержденных приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС, Технического регламента "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011); Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"; ГОСТ 32836-2014 "Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Изыскания автомобильных дорог. Общие требования".
Из совокупного анализа приведенных положений следует, что инженерные изыскания автомобильных дорог выполняются для подготовки проектной документации, а виды и объем работ по инженерным изысканиям, включая состав необходимых показателей и характеристик, зависят от планируемых проектных решений. В свою очередь, результаты инженерных изысканий обеспечивают обоснование проектных решений, проведение расчетов, что свидетельствует о технологической и функциональной связи данных работ.
Таким образом, действия администрации не повлекли за собой нарушения равенства прав всех участников конкурса и вывод арбитражного суда о том, что управление неправомерно установило в действиях администрации нарушения части 2 статьи 8 и пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, апелляционная коллегия поддерживает.
При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение управления от 21.05.2019 по делу N 065/06/106-129/2019, принятое в соответствии и в пределах, предоставленных антимонопольному органу полномочий, в части признания администрацию нарушившей положения части 2 статьи 8, пункта 4 части 1 статьи 32 и пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, является недействительным, поскольку при составлении конкурсной документации по спорной закупке администрацией не допущены нарушения законодательства о контрактной системе и о защите конкуренции.
Судом первой инстанции при принятии обжалуемого решения также обосновано учтено, что администрацией заявлено требование о признании недействительным выданного на основании указанного решения предписания от 21.05.2019 N 05-52/19 о необходимости в срок до 14.06.2019 аннулировать определение поставщика (подрядчика, исполнителя), проводимого в виде открытого конкурса (извещение N 0161300001919000014), путем отмены всех утвержденных документов.
Согласно части 8 статьи 106 Закона N 44-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 названного закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 указанного закона.
Согласно пункту 3.35 Административного регламента от 19.11.2014 N 727/14, в случаях, если при рассмотрении жалобы или проведении внеплановой проверки выявлены нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, комиссия выдает предписание об устранении допущенных нарушений.
Из названных норм следует, что управление вправе выдавать предписания об устранении выявленных правонарушений, в случае установления таких нарушений по итогам проведенных проверок, на основании и во исполнение решения антимонопольного органа.
Поскольку оспариваемое решение управления признано судом недействительным, вмененное администрации нарушение не подтверждено, то правовых оснований для выдачи предписания об устранении нарушения у управления также не имелось, следовательно, оспариваемое предписание также является недействительным.
В данном случае Сахалинским УФАС не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем эти доводы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.
Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.
Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судебной коллегией не установлено, а доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции.
Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
Вопрос о взыскании судебных расходов судом апелляционной инстанции не разрешается, поскольку Сахалинское УФАС освобождено от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 03.10.2019 по делу N А59-4406/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.
Председательствующий
А.В. Пяткова
Судьи
Е.Л. Сидорович
Т.А. Солохина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
