Дата принятия: 02 марта 2020г.
Номер документа: 05АП-649/2020, А59-5431/2019
ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 марта 2020 года Дело N А59-5431/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 02 марта 2020 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Е.Л. Сидорович,
судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,
при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства г. Южно- Сахалинска,
апелляционное производство N 05АП-649/2020
на решение от 02.12.2019
судьи Шестопала И.Н.
по делу N А59-5431/2019 Арбитражного суда Сахалинской области
по заявлению акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" (ОГРН 1026500521497, ИНН 6501092074)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378)
о признании незаконным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 25.06.2019 N 08-2856, возложении обязанности рассмотреть жалобу акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" на действия Администрации города Южно-Сахалинска, принять решение о возбуждении дела и установить признаки нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины,
третьи лица: Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска, Администрация города Южно-Сахалинска,
при участии:
от Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска: Кулешов А.В. по доверенности от 18.02.2020 N 12/Д, сроком действия на 1 год, паспорт, копия диплома;
от администрации города Южно-Сахалинска: Кулешов А.В. по доверенности от 18.02.2020 N 12/Д, сроком действия на 1 год, паспорт, копия диплома;
от акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг", Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: не явились,
УСТАНОВИЛ:
Акционерное общество "Сахалин-Инжиниринг" (далее - заявитель, общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 25.06.2019 N 08-2856, возложении обязанности рассмотреть жалобу акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" на действия Администрации города Южно-Сахалинска, принять решение о возбуждении дела и установить признаки нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины.
Определением суда от 09.09.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска (далее - Департамент), Администрация города Южно-Сахалинска ( далее - Администрация).
Решением суда от 06 декабря 2019 года заявленные требования акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" удовлетворены частично. Суд признал незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, изложенное в письме от 25.06.2019 N 08-2856, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства как несоответствующее Федеральному закону РФ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральному закону РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", и обязал Управление повторно провести проверку по обращению акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" от 22.03.2019, по результатам которой принять законное и обоснованное процессуальное решение, в котором дать правовую оценку всем доводам обращения, в том числе, и с учетом выводов, изложенных в решении суда по настоящему делу.
Не согласившись с судебным актом, Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Южно-Сахалинска обжаловал его в апелляционном порядке.
В доводах жалобы Департамент указывает, что основными задачами Конкурса являются: разработка возможных сценариев объемно-пространственного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в целях его эффективной реорганизации; формирование единого архитектурно-планировочного решения жилой застройки города, а также политики органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, направленной на развитие внутренних и привлечение внешних ресурсов с целью повышения качества жизни населения; максимальное раскрытие потенциала и обеспечение устойчивого развития территории городского округа "Город ЮжноСахалинск" в целом и по отдельным территориям; улучшение архитектурно-художественного облика застройки городского округа "Город Южно-Сахалинск".
Таким образом, как считает Департамент, нормы муниципального правового акта, устанавливающие положения о проведении соответствующего конкурса, не обязывают организатора конкурса использовать его результат при разработке документации по планировке территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", отдельные архитектурные, градостроительные объемно-пространственные решения, разработанные участниками конкурса, занявшими призовые (первое, второе и третье) места возможно будут использоваться и применяться в дальнейшем при разработке документации по планировке территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в отношении территорий, подлежащих развитию, с учетом общественного мнения населения городского округа "Город Южно-Сахалинск".
Ссылаясь на нормы Градостроительного кодекса РФ, Департамент полагает, что концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" не относятся к градостроительной документации, в связи с чем, разработка таких концепций не является муниципальной нуждой, в связи с чем считает вывод суда первой инстанции об обратном ошибочным.
Целью проведения конкурса не являлось определение единственного победителя и заключение с ним муниципального контракта (договора), либо однозначно использования концепции только победителя для дальнейшей разработки документации по планировке конкурсной территории, поэтому в рассматриваемом случае при проведении конкурса не подлежат применению нормы Закона о контрактной системе.
Доводы жалобы поддержаны в представленном отзыве Администрацией города Южно-Сахалинска.
Акционерное общество "Сахалин-Инжиниринг" по тексту отзыва против доводов жалобы возражает, считает решение суда законным и обоснованным.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области свое отношение к жалобе не выразило, отзыв не представило.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.
Администрацией города Южно-Сахалинска 27.02.2018 принято постановление о проведении конкурсов на разработку проектов перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" N 451-па. Этим же постановлением утвержден Порядок проведения конкурса на разработку проекта перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Порядок), Положение о комиссии по подведению итогов конкурса, утвержден состав комиссии.
Постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 30.01.2019 N 420-па (далее - постановление N 420-па) предписано Департаменту архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска в период времени с 31.01.2019 по 22.03.2019 организовать проведение в 2019 году конкурса на разработку концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в границах улиц, указанных в данном постановлении.
В постановлении N 420-па указано, что 31.01.2019 - объявление о начале проведения конкурса в средствах массовой информации, с 01.02.2019 по 07.02.2019 - прием заявок на участие в конкурсе, 08.02.2019 - отбор представленных заявок в соответствии с критериями выбора конкурсантов, с 11.02.2019 по 14.03.2019 - разработка отобранными в соответствии с критериями выбора конкурсантами концепции, 15.03.2019 -представление в Департамент на рассмотрение конкурсной комиссии презентаций разработанных концепций, 18.03.2019 -22.03.2019 -заседание конкурсной комиссии, подведение итогов и определение победителей, размещение итогов конкурса на официальном сайте администрации города Южно-Сахалинска (п.1 постановления).
В пунктах 2 и 3 постановления N 420-па указано, что призовой фонд конкурса на разработку концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа установлен в размере 5 010 000 рублей, в том числе, - денежная премия, выплачиваемая с призового фонда победителям в общем размере 5 млн. рублей, приобретение (изготовление) печатной продукции для награждения победителей конкурса - 10 000 рублей. Настоящее постановление надлежит опубликовать в газете "Южно-Сахалинск сегодня" и разместить на официальном сайте администрации города.
Акционерное общество "Сахалин-Инжиниринг" не согласившись с указанными выше правовыми актами органа местного самоуправления обратилось в Управление с жалобой на предмет проверки правовых актов требованиям Закона N 44-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.
По результатам проверки Управлением принято решение об отказе в возбуждении дела в отношении Администрации города Южно-Сахалинска о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме от 25.06.2019 N 08-2856.
Не согласившись с указанным решением УФАС, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции посчитал, что предметом объявленного в соответствии с постановлениями Администрации города Южно-Сахалинска N 420-па от 30.01.2019 и N 451-па от 27.02.2018 конкурса является выполнение работ в области градостроительства, в том числе, связанных с разработкой документации по планировке территории, признав такие работы муниципальной нуждой, в связи с чем пришел к выводу, что размещение муниципального заказа на выполнение данных работ должно осуществляться только на основании положений, предусмотренных Законом N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), а удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения бюджетных средств в рамках постановлений N 420-па от 30.01.2019 и N 451-па от 27.02.2018 без осуществления процедуры размещения заказов для муниципальных нужд является нарушением требований Закона о защите конкуренции, поскольку в данном случае создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.
Данный вывод суда апелляционная инстанция считает ошибочным в силу следующего.
Законом о контрактной системе регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В соответствии с пунктом 8 статьи 3 Закона о контрактной системе муниципальный контракт - договор, заключенный от имени муниципального образования (муниципальный контракт) муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно муниципальных нужд.
Между тем, постановлением Администрации N 541-па от 27.02.2018 утвержден Порядок проведения конкурса на разработку проекта перспективного развития городского округа "Город Южно-Сахалинска". Конкурс проводится с целью выбора наилучшего проекта, разработанного в рамках реализации мероприятий по перспективному развитию территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", обеспечивающего градостроительное, объемно-пространственное и функциональное развитие территории городского округа.
Основными задачами Конкурса являются: разработка возможных сценариев объемно-пространственного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в целях его эффективной реорганизации; формирование единого архитектурно-планировочного решения жилой застройки города, а также политики органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, направленной на развитие внутренних и привлечение внешних ресурсов с целью повышения качества жизни населения; максимальное раскрытие потенциала и обеспечение устойчивого развития территории городского округа "Город ЮжноСахалинск" в целом и по отдельным территориям; улучшение архитектурно-художественного облика застройки городского округа "Город Южно-Сахалинск".
В соответствии с постановлением N 420-па Администрацией объявлен конкурс на разработку концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа в 2019 году в границах улиц, указанных в постановлении, при этом представленные на конкурс работы нельзя признать градостроительной документацией, утверждение которой в соответствии с п. 26 ч.1 ст.16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа, так как это лишь концепция, идеи, которые возможно будут использоваться и применяться в дальнейшем при разработке документации по планировке территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в отношении территорий, подлежащих развитию, с учетом общественного мнения населения городского округа "Город Южно-Сахалинск".
Градостроительной документацией, разработка которой относится к градостроительной деятельности и обеспечивается органами местного самоуправления, в том числе посредством размещения муниципального заказа в соответствии с законодательством о контрактной системе, являются документы территориального планирования (генеральный план), территориального зонирования (правила землепользования и застройки) и документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории), понятие которых определены в Градостроительном кодексе РФ (пункт 1 статьи 1, часть1 статьи 18, пункт 8 статьи 1, часть 4 статьи 41).
Градостроительным законодательством не определено, что концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа относятся к градостроительной документации, в связи с чем, разработка таких концепций не является муниципальной нуждой.
Соответственно вывод суда о том, что выполнение работ по разработки таких концепций должно осуществляться только в соответствии с законодательством о контрактной системе является не обоснованным.
Организация конкурса на разработку концепции архитектурно-градостроительного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" осуществлялась на основании постановления Администрации города Южно-Сахалинска от 30.01.2019 N 420-па.
Данное постановление принято в соответствии с главой 57 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 37 Устава городского округа "Город Южно-Сахалинск", постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 27.02.2018 N 451-па "О проведении конкурсов на разработку проектов перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".
Согласно пункту 2 статьи 1057 ГК РФ публичный конкурс должен быть направлен на достижение каких-либо общественно полезных целей.
Пунктом 3 статьи 1057 ГК РФ установлено, что публичный конкурс может быть открытым, когда предложение организатора конкурса принять в нем участие обращено ко всем желающим путем объявления в печати или иных средствах массовой информации, либо закрытым, когда предложение принять участие в конкурсе направляется определенному кругу лиц по выбору организатора конкурса.
Объявление о публичном конкурсе должно содержать условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса (пункт 4 статьи 1057 ГК РФ).
Постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 27.02.2018 N 451-па "О проведении конкурсов на разработку проектов перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" утвержден Порядок проведения конкурса на разработку проекта перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск, Положение о комиссии по подведению итогов конкурса на разработку проекта перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".
В п.5 указанного Постановления предусмотрено, что финансирование расходов, возникающих в связи с принятием настоящего постановления, осуществлять в пределах лимитов бюджетных ассигнований, доведенных на соответствующий финансовый год до главного распорядителя бюджетных средств - Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска в рамках мероприятия "Проведение конкурсов на разработку проектов перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" муниципальной программы "Совершенствование пространственного развития территории городского округа "Город Южно- Сахалинск" на 2015 - 2021 годы", утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 20.08.2014 N 1522-па.
В отличие от Закона о контрактной системе, целью которого является определения одного поставщика (подрядчика, исполнителя) для поставки им товаров (выполнения работ, оказания услуг) для муниципальных нужд, в рассматриваемом конкурсе определяются три победителя (занявших 1,2 и 3 места), которым вручается денежная премия (приз). Условиями проведенного конкурса не предусмотрено заключение какого-либо договора или контракта с победителем конкурса, а переданные призерами открытого конкурса организатору архитектурные концепции не являются "товаром" в смысле, придаваемом ему Законом N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Проанализировав Положение о проведении открытого конкурса, его цели, задачи, порядок определения победителя и призеров, а также выплат вознаграждений участникам конкурса, и установив, что целью проведения конкурса не являлось определение единственного победителя и заключение с ним муниципального контракта (договора), либо однозначно использования концепции только победителя для дальнейшей разработки документации по планировке Конкурсной территории, и установив, что открытый конкурс направлен на достижение общественно полезных целей, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае при проведении конкурса не подлежали применению нормы закона контрактной системе.
Кроме того, поскольку довод Акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" при обращении в антимонопольный орган с заявлением о нарушении постановлениями органа местного самоуправления N 451 -па от 27.02.2018 и N 420-па от 30.01.2019 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" мотивирован не соблюдением порядка проведения торгов, установленного Федеральным законом РФ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", что, по мнению заявителя, влечет ограничение конкуренции, в силу вышеизложенного также подлежит отклонению.
При указанных обстоятельствах, УФАС по результатам проверки обосновано письмом от 25.06.2019 N 08-2856 отказало в возбуждении дела в отношении Администрации города Южно-Сахалинска о нарушении антимонопольного законодательства.
Выводы, изложенные в письме УФАС от 25.06.2019 N 08-2856, о выделении участникам конкурса субсидий в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, которые апелляционный суд, как и первая инстанция, считает ошибочными, не влияют на законность решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку форма и порядок выделения денежных не влияет на правовую природу определения конкурса как публичного.
Следует отметить, что в соответствии с пунктом 5 Постановления Администрации города Южно-Сахалинска от 27.02.2018 N 451-па предусмотрен специальный источник финансирования расходов, возникающих в связи с принятием настоящего постановления - в пределах лимитов бюджетных ассигнований, доведенных на соответствующий финансовый год до главного распорядителя бюджетных средств - Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска в рамках мероприятия "Проведение конкурсов на разработку проектов перспективного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" муниципальной программы "Совершенствование пространственного развития территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" на 2015 - 2021 годы", утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 20.08.2014 N 1522-па.
Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания соответствующего решения УФАС незаконным, в связи с чем решение суда первой инстанции подлежит отмене, в удовлетворении требований заявителя следует отказать.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 02.12.2019 по делу N А59-5431/2019 отменить.
В удовлетворении требований акционерного общества "Сахалин-Инжиниринг" отказать.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.
Председательствующий
Е.Л. Сидорович
Судьи
Л.А. Бессчасная
Т.А. Солохина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
