Дата принятия: 03 марта 2021г.
Номер документа: 05АП-449/2021, А51-9027/2020
ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 марта 2021 года Дело N А51-9027/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2021 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 03 марта 2021 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Т.А. Солохиной,
судей А.В. Пятковой, Е.Л. Сидорович,
при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Уссурийского городского округа,
апелляционное производство N 05АП-449/2021
на решение от 07.12.2020
судьи Е.И. Андросовой
по делу N А51-9027/2020 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению Администрации Уссурийского городского округа (ИНН 2511004094, ОГРН 1022500859600)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170)
о признании недействительным предупреждения N 3887/08 от 15.05.2020, третьи лица: индивидуальный предприниматель Коломицева Елена Сергеевна (ИНН 251101482102, ОГРНИП 314251133900061), муниципальное казенное учреждение Уссурийского городского округа "Управление благоустройства" (ИНН 2511041586, ОГРН 1022500854970),
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М. по доверенности от 25.12.2020, сроком действия до 31.12.2021, служебное удостоверение, копия диплома АВБ N 0114324 от 23.10.1998;
в судебное заседание не явились:
от индивидуального предпринимателя Коломицевой Елены Сергеевны, администрации Уссурийского городского округа, муниципального казенного учреждения Уссурийского городского округа "Управление благоустройства", о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
УСТАНОВИЛ:
Администрация Уссурийского городского округа (далее по тексту - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее по тексту - Управление, УФАС по ПК, антимонопольный орган) N 3887/08 от 15.05.2020.
Решением суда от 07.12.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация, не согласившись с принятым решением, подала апелляционную жалобу и просит его отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований.
В доводах жалобы указывает на то, что осуществление контроля органом местного самоуправления за соблюдением антимонопольного законодательства не относится в силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям по организации ритуальных услуг. При этом в соответствии с названным Федеральным законом органы местного самоуправления могут организовывать и осуществлять муниципальный контроль.
По мнению заявителя, вывод суда о наличии в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившегося в отсутствии контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере организации ритуальных услуг является ошибочным и основан на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела и как следствие на неверном применении норм материального права.
Администрация считает, что при вынесении оспариваемого предупреждения, УФАС по ПК вышло за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, вторгшись во взаимоотношения между органом местного самоуправления, как учредителя и казенного учреждения, что не входит в сферу отношений контрольных ФАС.
На этом основании заявитель полагает вывод суда о том, что оспариваемое предупреждение принято антимонопольным органом в пределах его полномочий, направлено на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие в результате действий заявителя, и является исполнимым, не соответствущим фактическим обстоятельствам дела.
Представитель Управления в судебном заседании на доводы апелляционной жалобы возразила по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Считает решение суда законным и обоснованным.
Индивидуальный предприниматель Коломицевой Е.С., администрация Уссурийского городского округа, МКУ Уссурийского городского округа "Управление благоустройства" (далее - учреждение), извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, явку своих представителей не обеспечили.
В соответствии с частью 5 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.
Из материалов дела судом установлено, что на территории Уссурийского городского округа предоставление участков для захоронения, выдача разрешения на захоронение и изготовление (копку) могил осуществляется МКУ Уссурийского городского округа "Управление благоустройства", учрежденное администрацией Уссурийского городского округа.
В УФАС по Приморскому краю 10.04.2019 поступило заявление ИП Коломицевой Е.С., подписанное ею и 7-ю предпринимателями, указывающее, в том числе, на создание со стороны начальника отдела МУК Уссурийского городского округа "Управление благоустройства" Коваленко А.С. преимущественных условий осуществления деятельности одному хозяйствующему субъекту - ИП Зотову С.В.
В связи с данным обращением в целях рассмотрения заявления и получения дополнительной информации в адрес главы Уссурийского городского округа направлен запрос антимонопольного органа от 16.04.2019 (N 3167/08) по факту выделения МКУ в лице директора Коваленко А.С. участков для захоронения и разрешение на изготовление могил в выходные дни только для заказчиков фирмы "Обелиск". В запросе приводились конкретные факты, указанные в заявлении.
Помимо этого, на официальном Интернет-сайте газеты "Золотой Рог" опубликованы статьи от 15.07.2019 и 26.07.2019 под названием "Коррупция в Приморье прижилась даже на кладбищах" и "Уссурийцы продолжают страдать от беспредела на городском погосте", которые также содержат информацию о создании МКУ (директором Коваленко А.С.) преимущества в осуществлении деятельности "дружественной" фирме и нарушении прав жителей города.
03.03.2020 в УФАС по Приморскому краю поступило заявление ИП Коломицевой Е.С. (вх.N 1529), указывающей на нарушение МУК "Управление благоустройства" статьи 15 Закона о защите конкуренции. Заявление обосновано тем, что МКУ выделяет участки для захоронения в выходные дни только для клиентов фирмы "Обелиск" и не выдает разрешения копать могилы в выходной день, если они заказывают услуги организации похорон и копки могил не в фирме "Обелиск". Также в заявлении Коломицева Е.С. сослалась на то, что справка о смерти в отношении гр. М. выдана больницей 22.02.2020, а разрешение на захоронение умершего выдано сотрудником МКУ за день до смерти усопшего и за день до выдачи медицинского заключения о смерти - 21.02.2020. Кроме того, место под могилу было выделено не в порядке очередности, а на ином свободном участке.
После получения данного заявления предпринимателя от 03.03.2020 УФАС направило запрос от 15.04.2020 исх. N 2987/08, во исполнение которого администрация должна была предоставить:
- информацию о том, поступали ли в Администрацию заявления (обращения, жалобы) хозяйствующих субъектов на указанные действия МКУ (директора Коваленко А.С.) по предоставлению преимущества ИП Зотову СВ. ("Обелиск") в осуществлении деятельности по оказанию ритуальных услуг. Если такие заявления (обращения, жалобы) поступали, то представить информацию о результатах их рассмотрения с приложением таких заявлений и решений администрации по ним;
- информацию о том, осуществляется ли Администрацией контроль за деятельностью МКУ с указанием конкретных мероприятий, и, в частности, о том, проводилась ли Администрацией служебная проверка по фактам, изложенным в запросе Приморского УФАС России от 16.04.2019 исх. N 3167/08 и о её результатах (если такая проверка проводилась).
Указанная информация должна быть предоставлена Администрацией в срок до 30 апреля 2020 года. В запросе было указано, что ответ должен быть дан непосредственно администрацией, передача запроса на его исполнение МКУ (Коваленко А.С.) не допускается.
Между тем, в установленный срок указанную информацию администрация не предоставила, запрос был исполнен только 20 мая 2020 года (после выдачи предупреждения), что явилось основанием для привлечения администрации к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 50 000 рублей за непредоставление информации антимонопольному органу по постановлению от 15.06.2020 по делу N 025/04/19.8-697/2020.
Как следует из письма администрации от 20.05.2020 N 2221 (вх.N 4089) - в ее адрес 18.04.2019 из Уссурийской городской прокуратуры поступило обращение предпринимателей ритуальной сферы услуг о создании со стороны муниципального МКУ УГО "Управление благоустройства" преимущественных условий в осуществлении ими указанной деятельности и предоставлении конкурентного преимущества компании "Обелиск" (ИП Зотову С.В.).
По результатам рассмотрения обращения, факты, указанные в нем, не нашли своего подтверждения. 30.04.2019 администрацией Уссурийского городского округа в адрес Рай П.В. и Уссурийской городской прокуратуры направлен ответ о порядке организации работ по содержанию, охране объекта " Общественное кладбище Уссурийского городского округа" и о порядке работы специализированной службы. Служебная проверка по фактам, изложенным в запросе УФАС от 16.04.2019, не проводилась в связи с отсутствием в запросе указаний на проведение расследования.
В рамках осуществления контроля за деятельностью МКУ УГО "Управление благоустройства", в соответствии с постановлением администрации утвержденного постановлением от 20.11.2012 N 3997, "Об утверждении Порядка осуществления контроля за деятельностью автономных, бюджетных и казенных учреждений Уссурийского городского округа", администрацией Уссурийского городского округа была проведена проверка по доводам, изложенным в статье "Пришлось хоронить маму вдали от родных", опубликованным в газете "Золотой рог" (N 30 от 30 июля 2019). По результатам проведения проверки директору МКУ УГО "Управление благоустройства" А.С. Коваленко объявлен выговор.
В связи с выявлением признаков нарушения администрацией УГО части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135, выразившегося в бездействии - в неосуществлении надлежащего контроля в сфере организации ритуальных услуг на территории УГО в рамках исполнения полномочий по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности за деятельностью подведомственного и подотчётного администрации МКУ "Управление благоустройства", наделённого функцией органа местного самоуправления, которое фактически создало преимущественные условия для осуществления ИП Зотовым С.В. (ритуальная компания "Обелиск") деятельности по погребению и оказанию связанных с ним услуг (ритуальных услуг) по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, ввиду незаконной выдачи разрешений на захоронение, отвода (предоставления) участков под захоронение и предоставления права на изготовление (копку) могил гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, и обратившимся в ритуальную компанию "Обелиск" (ИП Зотов С.В.) в нерабочее время (в выходные дни), в то время как иные хозяйствующие субъекты ограничены в получении разрешения на захоронение, отвода (предоставления) участков под захоронение и права на изготовление (копку) могил для граждан, обратившихся к ним за оказанием ритуальных услуги, что ограничивает конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанны с ним услуг (ритуальных услуг) в границах Уссурийского городского округа, УФАС на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесено предупреждение N 3887/08 от 15.05.2020 в адрес Администрации о необходимости в срок до 5 июня 2020 года (включительно) прекратить бездействие, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства, следующим путем:
- принять в установленном законодательством порядке меры, обеспечивающие равные условия для осуществления всеми хозяйствующими субъектами деятельности на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах Уссурийского городского округа, а именно принять решение, запрещающее МКУ "Управление благоустройства" (его должностным лицам) создавать преимущественные условия деятельности ИП Зотову С.В. (ритуальная компания "Обелиск") путем выдачи незаконных разрешений на захоронение, отводе (предоставления) участков под захоронение и предоставления права на изготовление (копку) могил в нерабочее время (в выходные дни) гражданам взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, и обратившимся в эту ритуальную компанию.
Выполнение выданного предупреждения возможно любым законным способом, обеспечивающим в результате равные условия для осуществления всем хозяйствующими субъектами деятельности на товарном рынке оказана ритуальных услуг в границах Уссурийского городского округа.
О выполнении предупреждения следовало сообщить в УФАС в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его исполнения.
Одновременно было выдано предупреждение от 15.05.2020 N 3886/08-2 в адрес МКУ УГО "Управление благоустройства", в котором указывалось о необходимости в установленном порядке принять меры, обеспечивающие равные условия для осуществления всеми хозяйствующими субъектами деятельности на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах Уссурийского городского округа, прекратив незаконные выдачу разрешений на захоронение, отвод (предоставление) участков под захоронение и предоставление права на изготовление могил в нерабочее время (в выходные дни) гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, и обратившимся в ритуальную компанию "Обелиск" (ИП Зотов С.В).
Администрация в письме "О выполнении предупреждения" от 08.06.2020 N 2602 (вх. N 4778 от 09.06.2020) сообщила, что администрация Уссурийского городского округа не наделена полномочиями на принятие в отношении МКУ "Управление благоустройства" муниципального правового акта, запрещающего ему совершать действия, ограничивающие конкуренцию, вместе с тем, Управлением жизнеобеспечения администрации УГО, в подчинении которого находится МКУ, издан приказ от 05.06.2020 N 5 о запрете МКУ создавать преимущественные условия деятельности ИП Зотову С.В. и обеспечении равных условий для осуществления всеми хозяйствующими субъектами деятельности на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах УГО.
Также принято решение о проведении администрацией служебного расследования в отношении руководителя МКУ и должностных лиц управления жизнеобеспечения по фактам, изложенным в предупреждении, деятельность МКУ поставлена на контроль, 05.06.2020 в адрес директора МКУ направлено письмо о принятии учреждением мер, исключающих предоставление ИП Зотову С.В. преимущественных условий для осуществления деятельности, первым заместителем главы администрации проведено совещание, на котором учреждению строго указано на недопустимость нарушения антимонопольного законодательства при осуществлении своей деятельности.
Администрация, полагая, что предупреждение N 3887/08 от 15.05.2020 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.
Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, а также отзыва, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу статьи 65 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Согласно части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается уполномоченным органом в случае выявления признаков нарушения конкретно обозначенных статей названного Федерального закона.
Согласно пункту 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.
Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержден Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16.
При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (части 7, 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).
Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, учитывая правовую природу оспариваемого ненормативного правового акта, полномочия суда должны быть ограничены особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
В оспариваемом в рамках настоящего дела предупреждении антимонопольный орган указал на наличие в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в неосуществлении надлежащего контроля в сфере организации ритуальных услуг на территории Уссурийского городского округа в рамках исполнения полномочий по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ (далее - Закон N 161-ФЗ).
Из материалов дела следует, что оспариваемое Администрацией предупреждение выдано УФАС по ПК на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления ИП Коломицевой Е.С. и семи других хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по погребению и оказанию связанных с ним услуг на территории Уссурийского городского округа, в связи с выявлением признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действии (бездействии) администрации, выразившемся в неосуществлении надлежащего контроля в сфере организации ритуальных услуг на территории Уссурийского городского округа (далее - УГО) в рамках исполнения полномочий по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, в частности за деятельностью подведомственного и подотчетного администрации учреждения, наделенного функцией (управленческими полномочиями) органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела (по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Уссурийского городского округа (УГО).
Как следует из материалов дела, в результате изучения поступивших материалов, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что учреждение фактически создало преимущественные условия для осуществления одним хозяйствующим субъектом ИП Зотовым СВ. (ритуальная компания "Обелиск") деятельности по погребению и оказанию связанных с ним услуг (ритуальных услуг) по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, ввиду незаконной выдачи разрешений на захоронение, отвода (предоставления) участков под захоронение и предоставления права на изготовление (копку) могил гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, и обратившимся к ИП Зотову СВ. (в ритуальную компанию "Обелиск") в нерабочее время (в выходные дни), в то время как иные хозяйствующие субъекты ограничены в получении разрешения на захоронение, отвода (предоставления) участков под захоронение и права на изготовление (копку) могил для граждан, обратившихся к ним в указанное время за оказанием ритуальных услуги.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1, части 1 статьи 3, части 1 статьи 15 и статьи 22 Закона о защите конкуренции органы местного самоуправления, организации, осуществляющие их функции являются субъектами отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, следовательно, к компетенции антимонопольного органа относится контроль за соблюдением, в том числе органами местного самоуправления и организациями, осуществляющими их функции, антимонопольного законодательства при исполнении полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных Законом N 131-ФЗ.
Пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории городского округа отнесены к вопросу местного значения, решение которого является полномочием органа местного самоуправления.
В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 21.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении, Закон N 8-ФЗ) общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправлении. В силу пункта 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25, статьи 29 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.
Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
В силу пункта 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ услуги по погребению, указанные в пункте 1 названной статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Исходя из положений статей 9 и 10 Закона о погребении, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Оценив полномочия по организации ритуальных услуг на территории городского округа, отнесенных Законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Закона о погребении, суд считает, что органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ).
Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ, одновременно предоставив лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.
Исходя из этого, пункт 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ не ограничивает субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг только специализированными службами по вопросам похоронного дела.
Как верно указал суд первой инстанции, системный анализ положений Закона N 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Любой хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код ОКВЭД 96.03) вправе беспрепятственно по договорам с гражданами оказывать весь комплекс услуг по погребению и связанных с ним услуг, в том числе по копке (изготовлению) могил, по благоустройству мест захоронений и др.
Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие или ограничивающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Исходя из положений Закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16 названного Закона).
Судом установлено, что на основании постановления администрации УГО от 01.04.2019 N 727 МКУ УГО "Управление благоустройства" наделено функцией специализированной службы по вопросам похоронного дела. Специализированная служба по вопросам похоронного дела оказывает гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.
Согласно уставу, утвержденному постановлением администрации УГО от 23.01.2012 N 51, МКУ УГО "Управление благоустройства" является некоммерческой организацией; предметом деятельности является, в том числе обеспечение реализации полномочий учредителя в сфере погребения и похоронного дела. Основной целью учреждения является, в том числе организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения (подпункт б пункта 13).
Для достижения данной цели учреждение осуществляет следующие виды деятельности: выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела (п.п. "к" пункта 14 Устава); организация ведения инвентаризации захоронений на территории Уссурийского городского округа (п.п. "л"); организация ведения регистрации захоронений и выдача удостоверений о захоронении (п.п. "м"); организация содержания мест погребения (п.п. "н"); формирование и обеспечение похоронного дела и ритуальных услуг (п.п. "о"); организация попечительских советов администрации УГО для организации контроля за соблюдением законодательства в сфере погребения и похоронного дела (п.п. "с").
Таким образом, Учреждение является хозяйствующим субъектом в понятии, установленном статьей 4 Закона N 135-ФЗ.
Из материалов дела судом установлено, что Учреждение фактически выдает разрешения на захоронения и изготовление (копку) могил, предоставляет участок для захоронения, регулирует въезд (допуск) на территорию общественных кладбищ УГО и выполняет другие административно-распорядительные полномочия в отношении объектов заведования - городских общественных кладбищ.
Согласно разделу 1 паспорта муниципальной программы "Развитие сферы ритуальных услуг и похоронного дела на территории Уссурийского городского округа" на 2016-2024 годы", утвержденной постановлением администрации Уссурийского городского округа от 07.12.2015 N 3352-НПА (ред. от 22.12.2020), организация ритуальных услуг является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг, является одной из важнейших и ответственных задач органов местного самоуправления, и затрагивает интересы всего населения Уссурийского городского округа. Органы местного самоуправления несут ответственность за все сферы жизнеустройства вверенного муниципального образования, неотъемлемым элементом которого является похоронное дело и места погребений.
Таким образом, исходя из названных норм Закона N 131-ФЗ, Закона N 8-ФЗ, муниципальной программы развития сферы ритуальных услуг и похоронного дела на территории УГО (далее - муниципальная программа), данная сфера, включающая, в том числе ведение дел, управление делами на общественных кладбищах муниципального образования, относится к сфере ответственности органа местного самоуправления, в связи с чем, указанный орган местного самоуправления отвечает за состояние дел в данной сфере.
То обстоятельство, что Администрация свои полномочия по решению вопроса местного значения в сфере погребения и похоронного дела передала подведомственному ей МКУ "Управление благоустройства", что подтверждается Уставом учреждения и муниципальной программой, не влечет освобождение Администрации от ответственности за состояние дел в данной сфере, следовательно, обязывает Администрацию контролировать учреждение на предмет соблюдения требований законодательства РФ, в том числе Закона о погребении и Закона о защите конкуренции.
Кроме того, раздел YII муниципальной программы указывает на то, что общее управление и контроль за реализацией муниципальной программы осуществляет руководитель муниципальной программы - первый заместитель главы администрации, курирующий работу управления жизнеобеспечении.
Осуществление контроля за деятельностью учреждения, одной из основных задач которого является определение соответствия осуществляемой учреждением деятельности законодательству Российской Федерации, Приморского края, нормативным правовым актам Уссурийского городского округа, установлено постановлением администрации Уссурийского городского округа от 20.11.2012 N 3997 "Об утверждении Порядка осуществления контроля за деятельностью автономных, бюджетных и казенных учреждений Уссурийского городского округа" (далее - Порядок).
Согласно пункту 6 Порядка контроль за деятельностью учреждений осуществляется органом администрации УГО, осуществляющим функции и полномочия в отношении учреждений в установленной сфере деятельности (далее - уполномоченный орган).
По смыслу изложенного, довод жалобы о том, что в полномочия администрации как учредителя не входит контроль за соблюдением МКУ антимонопольного законодательства при реализации им полномочий в сфере организации похоронного дела на территории муниципального образования является несостоятельным.
Согласно пп. "а" и "б" пункта 23 Порядка основаниями для проведения внеплановой выездной проверки являются получение от органов государственной власти, органов местного самоуправление, органов прокуратуры и иных правоохранительных органов информации о предполагаемых или выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации, содержащего нормы, регулирующие соответствующую сферу деятельности учреждения, и обращения граждан и юридических лиц с жалобами на нарушения учреждениями законодательства Российской Федерации.
Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ совокупность установленных антимонопольным органом обстоятельств судебная коллегия считает обоснованным выводы Управления о наличии в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в отсутствии контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере организации ритуальных услуг.
Так, из материалов дела усматривается, что Администрация была проинформирована о фактах создания учреждением преимущественных условий осуществления ИП Зотовым СВ. (фирма "Обелиск") деятельности по погребению и предоставлению связанных с ним услуг по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, однако, надлежащих мер по прекращению и пресечению совершения учреждением антиконкурентных действий в рамках контроля за соблюдением учреждением законодательства РФ, Администрацией не принималось.
Так, одним из доказательств по делу является представление Уссурийской городской прокуратуры от 02.04.2020, внесенное в адрес Администрации УГО по результатам рассмотрения аналогичных заявлений хозяйствующих субъектов.
Согласно указанному представлению, в ходе проверки, 24.02.2020 на территории Уссурийского городского кладбища на основании разрешения от 21.02.2020 N 205 осуществлено захоронение гр.М. В качестве основания для выдачи указанного разрешения на захоронение указано медицинское свидетельство о смерти М. от 21.02.2020 N 05-20с N 00083354. Однако в ходе проверки установлено, что данное медицинское свидетельство выдано КГБУЗ "Уссурийская ЦГБ" только 22.02.2020, что свидетельствует об указании в разрешении на захоронение несоответствующих действительности сведений. В ходе ранее проводимых проверочных мероприятий и настоящей проверки также установлено, что выдача разрешений на захоронение на территории городского округа МКУ УГО "Управление благоустройства" осуществляется только в рабочие дни с понедельника по пятницу, о чем учреждением сообщалось предпринимателям ритуального комплекса г. Уссурийска. Согласно представленным в ходе проверки сведениям, фактически указанное разрешение на захоронение выдано в нерабочий день (23.02.2020), однако информация об организации работы МКУ УГО "Управление благоустройства" в указанный день до предпринимателей ритуального комплекса г. Уссурийска не доведена, в связи с чем, агентством "Память" родственникам умершего было указано на невозможность осуществления захоронения в выходные дни. При этом конкретный график работы подразделения, осуществляющего выдачу разрешений на захоронение, Положением не определен, что создает препятствия в реализации гражданами и предпринимателями ритуального комплекса представленных законодательством гарантий в указанной сфере.
Избирательная организация МКУ УГО "Управление благоустройства" работы в течение длительных праздничных дней также не отвечает требованиям закона, так как порядок и критерии определения выходных и праздничных дней, в которые будет осуществляться выдача разрешительной документации, а также порядок уведомления граждан и предпринимателей ритуального комплекса об осуществлении работы в такие дни на территории городского округа не определены.
Допущенные нарушения стали возможны по причине ненадлежащего исполнения должностных обязанностей должностными лицами МКУ УГО "Управление благоустройства", администрации Уссурийского городского округа при отсутствии должного контроля со стороны руководства и влекут нарушение прав граждан на своевременное и качественное предоставление ритуальных услуг, а также ограничивают права предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг на территории Уссурийского городского округа. Проявляемый должностными лицами МКУ УТЮ "Управление благоустройства" избирательный подход к выдаче разрешительной документации на погребение нарушает основополагающие принципы защиты конкуренции, установленные Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", может свидетельствовать о наличии коррупционной составляющей в действиях должностных лиц МКУ УГО "Управление благоустройства".
Как установлено судом, при получении 18.04.2019 из прокуратуры г. Уссурийска обращения предпринимателей в сфере ритуальных услуг (Рай П. В.) и запроса антимонопольного органа от 16.04.2019, в связи с аналогичным обращением предпринимателей, о неисполнении должностных обязанностей начальником отдела МКУ ""Управление благоустройства" Коваленко А.С., создании преимущественных условий и предоставлении конкурентного преимущества компании "Обелиск", Администрацией проверка по существу изложенных обстоятельств не проведена. Доказательств обратного суду не представлено.
Согласно ответу Администрации УГО Рай П.В. от 30.04.2019 N Р-0852, за подписью зам. главы администрации по вопросам жизнедеятельности, исполнителями являлись А.С. Коваленко и А.Г. Иоинский, то есть должностные лица МКУ ""Управление благоустройства", чьи действия обжаловали предприниматели. Из письма Администрации от 20.05.2020 следует, что "по результатам рассмотрения обращения, факты, указанные в нем, не нашли своего подтверждения.
30.04.2019 Администрацией в адрес Рай П.В. и Уссурийской городской прокуратуры направлен ответ о порядке организации работ по содержанию, охране объекта "Общественное кладбище Уссурийского городского округа" и о порядке работы специализированной службы. Служебная проверка по фактам, изложенным в запросе УФАС от 16.04.2019, не проводилась в связи с отсутствием в запросе указаний на проведение расследования".
Таким образом, имеющиеся в материалах дела доказательства позволяют суду прийти к выводу о том, что Администрация располагала информацией, указывающей о предоставлении учреждением конкурентных преимуществ ИП Зотову С.В..
В частности, такая информация содержится в мотивировочной части запроса от 16.04.2019, направленного УФАС в адрес Администрации, во исполнение которого последней надлежало представить, в том числе пояснение, нормативно-обосновывающее предоставление компании "Обелиск" указанного выше преимущества (предоставление места для могилы (захоронения), рытье могилы в выходные дни) со стороны должностных лиц МКУ Коваленко А.С. и Югай В.А., в то время как иные ритуальные компании ограничены в получении разрешения на захоронение, предоставлении места для захоронения в указанное время (в выходные и праздничные дни).
Из материалов дела следует, что указанный запрос Администрацией не выполнен, перенаправлен в учреждение, директор которого А.С. Коваленко дал пояснения письмом от 07.05.2019 N 1423, в котором не содержится ответов по существу запроса антимонопольного органа. Каких-либо доказательств того, что Администрация приняла какие-либо меры по проверке факта, изложенного в мотивировочной части запроса, и по пресечению такого факта, в материалы дела не представлено.
Кроме этого, судом принято во внимание, что на официальном Интернет-сайте газеты "Золотой Рог" имеются публикации от 15.07.2019 и 26.07.2019 под названием "Коррупция в Приморье прижилась даже на кладбищах" и "Уссурийцы продолжают страдать от беспредела на городском погосте", которые также содержат информацию о создании Учреждением преимущества в осуществлении деятельности фирме "Обелиск". В материалах дела также отсутствуют сведения о проведении Администрацией проверки и принятым мерам по данным публикациям.
Из письма заявителя от 20.05.2020 следует, что Администрацией была проведена проверка по доводам, изложенным в статье "Пришлось хоронить маму вдали от родных", опубликованным в газете "Золотой рог" (N 30 от 30 июля 2019). По результатам проведения проверки директору Учреждения А.С. Коваленко объявлен выговор (приказ от 02.09.2019 N 179-С), за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, выразившихся в неисполнении требований статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273ФЗ).
Вместе с тем, из данного приказа не представляется возможным установить за какие конкретно действия (бездействия) привлечено к дисциплинарной ответственности указанное должностное лицо и имеется ли в данном случае связь с доводами, изложенными в вышеуказанной статье.
Норма статьи 13.3 Закона N 273-ФЗ предусматривает обязанность организации разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, которые включают: 1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; 3) разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; 4) принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; 5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов; 6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Таким образом, приказом от 02.09.2019 N 179-С директор учреждения Коваленко А.С. привлечен к дисциплинарной ответственности за неисполнение требований по разработке и принятию мер по предупреждению коррупции, в то же время информация о принятии каких-либо мер по пресечению нарушения учреждением антимонопольного законодательства Администрация суду не представила.
После получения повторного заявления предпринимателей от 03.03.2020 антимонопольный орган направил запрос от 15.04.2020 исх. N 2987/08, во исполнение которого Администрация должна была представить соответствующую информацию до 30.04.2020, однако в установленный срок информация не была представлена, в связи с чем, 15.05.2020 было вынесено оспариваемое предупреждение.
Таким образом, оценив совокупность вышеназванных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу о том, что Администрация, зная о фактах предоставления учреждением ИП Зотову B.C. необоснованного преимущества в осуществлении деятельности по погребению и предоставлению связанных с ним услуг по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, предоставляющими такие же услуги, своим бездействием - не проведением надлежащего контроля за деятельностью учреждения, непринятием надлежащих мер по прекращению и пресечению совершения учреждением антиконкурентных действий, тем самым способствовала ограничению конкуренции, созданию условий, возможности для наступления последствий в виде ограничения конкуренции на товарном рынке ритуальных услуг в границах Уссурийского городского округа, что указывает на наличие признаков нарушения Администрацией требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.
Как следует из материалов дела, до настоящего времени дело о нарушении антимонопольного законодательства в связи с неисполнением оспариваемого предупреждения Управлением не возбуждено. Таким образом, соответствующая оценка приведенным учреждением доводам будет дана при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в случае его возбуждения.
По мнению суда апелляционной инстанции, предписываемое оспариваемым предупреждением действие отвечает целям антимонопольного реагирования и не выходит за пределы мер, необходимых для прекращения действия (бездействия), которое содержит признаки нарушения Закона о защите конкуренции. Предупреждение направлено на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие в результате незаконных действий (бездействия) Администрации, является исполнимым.
При таких обстоятельствах следует признать, что действия (бездействие) Администрации, выразившиеся в неосуществлении надлежащего контроля в сфере организации ритуальных услуг на территории Уссурийского городского округа в рамках исполнения полномочий по решению вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ (далее - Закон N 161-ФЗ), правомерно квалифицированы Управлением в качестве нарушения антимонопольного запрета, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности и обоснованности предупреждения антимонопольного органа N 3887/08 от 15.05.2020 и правомерно отказал в удовлетворении заявленных Администрацией требований.
Принимая во внимание указанные выше нормы права, а также, учитывая конкретные обстоятельства по делу, суд апелляционной инстанции считает, что доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются несостоятельными, поскольку не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.
Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Приморского края от 07.12.2020 по делу N А51-9027/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.
Председательствующий
Т.А. Солохина
Судьи
А.В. Пяткова
Е.Л. Сидорович
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
