Дата принятия: 26 февраля 2020г.
Номер документа: 04АП-7740/2019, А78-11517/2019
ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2020 года Дело N А78-11517/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 26 февраля 2020 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Басаева Д.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,
при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Северный" Стромилова И.Н. (доверенность от 09.01.2020), Управления регулирования цен и тарифов городского округа "Город Чита" Барановой Д.А. (доверенность от 13.01.2020),
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Северный" на определение Арбитражного суда Забайкальского края о прекращении производства по делу от 8 ноября 2019 года по делу N А78-11517/2019,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Северный" (ОГРН 1117536004310, ИНН 7536118737, далее - ООО УК "Северный", общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению регулирования цен и тарифов городского округа "Город Чита" (ОГРН 1097536005643, ИНН 7536104043, далее - управление) о признании недействительными акта проверки N 47 от 14 июня 2019 года и заключения к данному акту.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет городского хозяйства Администрации городского округа "Город Чита" (ОГРН 1077536015677, ИНН 7536088377, далее - Комитет), Прищепов Леонид Алексеевич.
Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 8 ноября 2019 года производство по делу N А78-11517/2019 прекращено.
Не согласившись с указанным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемое определение как незаконное по мотивам, изложенным в жалобе и дополнениях к жалобе.
Заявитель жалобы считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что акт N 47 от 14 июня 2019 года и заключение от 14 июня 2019 года по результатам внеплановой документарной проверки сами по себе без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (решения или предписания) не влекут для ООО УК "Северный" возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления экономической деятельности.
В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что оспариваемый акт проверки и заключение к нему были направлены заявителю-гражданину Прищепову Л.А., который, руководствуясь нормами Жилищного кодекса РФ, вправе инициировать проведение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома по смене формы управления на доме. Поскольку в случае если управляющая организация, которая управляет многоквартирным домом, выполняет обязанности по управлению ненадлежащим образом и не устраивает жильцов, данную компанию могут поменять - провести общее собрание собственников, на котором принять решение о расторжении договора с управляющей компанией и выборе другой управляющей компании. Таким образом, принятие незаконного акта проверки N 47 от 14 июня 2019 года и заключения к данному акту сами по себе, даже без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (решения или предписания), может повлечь смену ООО УК "Северный" в качестве управляющей компании на доме на другую управляющую организацию, что само по себе создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.
Кроме того, апеллянт полагает, что, проведя проверку, управление как орган муниципального жилищного контроля при оформлении акта проверки вышло за пределы предоставленных ему полномочий.
Управление в отзыве и дополнении к отзыву с доводами апелляционной жалобы не согласилось.
В судебном заседании 28.01.2020 объявлен перерыв до 12 час. 10 мин. 04.02.2020, о чем сделано публичное извещение о перерыве в судебном заседании, размещенное в сети "Интернет".
Протокольным определением суда от 04.02.2020 года судебное разбирательство отложено на 25 февраля 2020 года в 09 часов 00 минут.
Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 18.01.2020, 29.01.2020, 05.02.2020. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.
Комитет городского хозяйства Администрации городского округа "Город Чита", Прищепов Л.А., явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.
На основании абзаца второго части 2 статьи 272 АПК РФ апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются судьей арбитражного суда апелляционной инстанции единолично.
В соответствии с частью 3 статьи 272 АПК РФ апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции, обжалование которых предусмотрено статьями 46, 50, 51 и 130 настоящего Кодекса, а также на определения о возвращении искового заявления и другие препятствующие дальнейшему движению дела определения рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня поступления такой жалобы в арбитражный суд апелляционной инстанции.
Дело рассматривается по правилам главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, дополнения к жалобе и отзыву на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, 14 апреля 2015 года заявителю выдана лицензия N 25 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (т.1 л.д.32).
По договору управления многоквартирным жилым домом от 10 августа 2017 года (т.1 л.д.44-51) ООО УК "Северный" осуществляет управление многоквартирным жилым домом N 22, расположенным по адресу: г. Чита, мкр. Северный.
На основании перенаправленного Государственной инспекцией Забайкальского края обращения Прищепова Л.А. (т.1 л.д.94-96) Управлением издано распоряжение от 26 апреля 2019 года N 56 о проведении в отношении общества внеплановой документарной проверки в части соблюдения условий договора управления многоквартирным жилым домом по адресу: г. Чита, мкр. Северный, д. 22 (т.1 л.д.97- 100), с учетом распоряжений от 28 мая 2019 года N 72 и от 7 июня 2019 года N 76 (т.1 л.д.106-107).
В ходе проведения в период с 3 по 14 июня 2019 года внеплановой документарной проверки должностным лицом управления установлено нарушение части 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), пункта 35 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491, а именно: отсутствие подтверждения фактического выполнения некоторых видов работ и услуг, предусмотренных Перечнем обязательных работ и услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирных домов, то есть обязательные работы и услуги выполняются не в полном объеме или не выполняются совсем.
По результатам проверки составлен акт проверки N 47 от 14 июня 2019 года (т.1 л.д.112-113).
14 июня 2019 года управлением оформлено заключение к акту проверки N 47 от 14 июня 2019 года (т.1 л.д.114-121), в котором обществу рекомендовано усилить работу по снижению дебиторской задолженности; усилить работу с собственниками по приемке работ и услуг; наладить подомовой учет расходов; на общем собрании собственников определить размер платы за содержание автоматизированной пожарной защиты исходя из размеров платы, установленных управлением, или из размеров, утвержденных ООО УК "Северный"; в течение 30 дней после получения акта проверки осуществить мероприятия по исполнению вышеуказанных рекомендаций и предоставить в управление отчет о проделанной работе.
Не согласившись с актом проверки и заключением к нему, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.
Прекращая производство по делу, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспоренные обществом акт проверки и заключение к ненормативным правовым актам не относятся.
В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом по правилам главы 24 АПК РФ в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.
В силу правовой позиции, выраженной в пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П, под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.
Согласно правовой позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17 сентября 2018 года N 305-КГ18-8036, арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности. Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, наличие признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, подлежит установлению его содержание, а также с учетом фактических последствий принятия (бездействия по принятию) соответствующих властных мер, наступающих для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта. Наименование оспариваемого акта определяющего значения не имеет.
Таким образом, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, понимается акт (вне зависимости от его наименования), устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то есть направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате его принятия затрагиваются права таких лиц.
Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.
Таким образом, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.
Между тем доводы апеллянта о том, что оспариваемые акт проверки и заключение к нему ограничивают или прекращают права ООО УК "Северный", нельзя признать обоснованными.
Как следует из распоряжения управления от 26 апреля 2019 года N 56 о проведении внеплановой документарной проверки, такая проверка проведена в рамках положений части 1.1 статьи 165 ЖК РФ, согласно которой орган местного самоуправления на основании обращения собственников помещений в многоквартирном доме, председателя совета многоквартирного дома, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, указанных в части 8 статьи 20 настоящего Кодекса общественных объединений, иных некоммерческих организаций о невыполнении управляющей организацией обязательств, предусмотренных частью 2 статьи 162 настоящего Кодекса, в пятидневный срок проводит внеплановую проверку деятельности управляющей организации. В случае, если по результатам указанной проверки выявлено невыполнение управляющей организацией условий договора управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления не позднее чем через пятнадцать дней со дня соответствующего обращения созывает собрание собственников помещений в данном доме для решения вопросов о расторжении договора с такой управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом.
На основании статьи 41 Устава городского округа "Город Чита" (принят решением Думы городского округа "Город Чита" от 25.05.2017 N 53) Управление регулирования цен и тарифов городского округа является постоянно действующим органом местного самоуправления, образованным в соответствии с настоящим Уставом, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).
Управление регулирования цен и тарифов городского округа осуществляет следующие полномочия по решению вопросов местного значения:
- осуществляет муниципальный жилищный контроль с учетом требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
На основании обращения собственников помещений в многоквартирном доме, председателя совета многоквартирного дома, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива о невыполнении управляющей организацией обязательств, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ, организует в пятидневный срок проведение внеплановой проверки финансовой деятельности управляющей организации;
- принимает решения и выдает предписания в пределах своих полномочий, предусмотренных ЖК РФ, которые обязательны для исполнения организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами (пункты 15 и 16 части 6).
Аналогичные полномочия предусмотрены в пункте 3 части 2 статьи 3 Положения об Управлении регулирования цен и тарифов городского округа "Город Чита", утвержденного решением Думы городского округа "Город Чита" от 14.05.2009 N 62.
В спорный период действовал Административный регламент исполнения муниципальной функции "Организация и осуществление муниципального жилищного контроля выполнения управляющими организациями условий договоров управления многоквартирными домами на территории городского округа "Город Чита", утвержденный постановлением Управления регулирования цен и тарифов городского округа "Город Чита" от 12.05.2017 N 15 (далее - Административный регламент N 15).
Пунктом 1 раздела III Административного регламента N 15 "Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения" установлено, что исполнение муниципальной функции включает в себя следующие административные процедуры: составление ежегодного плана проведения плановых проверок; прием и регистрация обращений и заявлений; оформление распоряжения о проведении проверки; проведение проверки; оформление результатов проверки.
В соответствии с пунктами 9 и 10 раздела I Административного регламента N 15 "Общие положения" конечным результатом исполнения муниципальной функции является выявление факта (отсутствия факта) нарушения обязательных требований договора управления МКД.
Непосредственно после завершения проверки финансовой деятельности управляющей организации должностными лицами, проводящими проверку, оформляется составляемое в произвольной форме заключение к акту проверки, содержащее все необходимые расчеты и сведения, подтверждающие выполнение работ и услуг согласно договору управления МКД, а также поступление и расходование денежных средств в течение проверяемого периода.
Акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, по форме, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (приложение 3 к настоящему регламенту).
Акт проверки оформляется в двух экземплярах, один из которых с копией заключения вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (приложение 4 к настоящему регламенту);
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению.
Предписание является неотъемлемым приложением к акту проверки и подлежит вручению руководителю проверяемого лица (иному уполномоченному лицу) одновременно с вручением ему экземпляра акта проверки.
Проверяемое лицо обязано исполнить предписание в указанный в нем срок и представить в управление уведомление об исполнении предписания.
К уведомлению прилагаются надлежащим образом оформленные копии документов, подтверждающих исполнение указанных в предписании требований.
В случае непредставления проверяемым лицом в установленные сроки уведомления об исполнении предписания должностное лицо управления:
- уведомляет проверяемое лицо о продлении сроков устранения нарушений (в случае наличия уважительных причин, не позволивших в установленные сроки устранить указанные нарушения) и направляет проверяемому лицу решение о продлении срока исполнения предписания;
- рассматривает вопрос о привлечении проверяемого лица к административной ответственности в установленном порядке.
Копии материалов направляются в комитет городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" для дальнейшего осуществления в соответствии с Жилищным кодексом мероприятий по созыву собрания собственников помещений в данном доме для решения вопросов о расторжении договора с управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом. При необходимости копии материалов по итогам проведения проверки могут быть переданы в органы государственного контроля (надзора) для принятия необходимых мер.
С учетом приведенного правового регулирования суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемые акт проверки, составленный должностным лицом управления, и заключение к нему не обладают признаками ненормативных правовых актов, поскольку сами по себе (без принятия на их основе предписания об устранении выявленных нарушений или проведения мероприятий по созыву собрания собственников помещений в многоквартирном доме) не влекут каких-либо негативных последствий для общества.
В этой связи не имеет правового значения ссылка апеллянта на то обстоятельство, что собственник МКД Прищепов Л.А. на основании оспариваемых акта проверки и заключения вправе инициировать проведение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома по смене формы управления на доме, поскольку управление мероприятий по созыву собрания собственников помещений в многоквартирном доме не проводило. Оспариваемые акт проверки и заключение к нему не являются основаниями для инициирования проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома.
Фактически акт проверки и заключение являются процедурными промежуточными документами, составленными в ходе проведения внеплановой проверки, итогом которой может явиться принятие соответствующего ненормативного правового акта (решения, предписания).
Выводы управления, изложенные в акте N 47 от 14 июня 2019 года и заключении от 14 июня 2019 года по результатам внеплановой документарной проверки, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (решения или предписания), не влекут для ООО УК "Северный" возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления экономической деятельности.
Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом контролирующего органа. Составляемые в ходе такой проверки документы являются лишь доказательствами по делу, в том числе об административном правонарушении (в случае возбуждения такого дела по итогам проверки), в которых фиксируются признаки выявленных нарушений, и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности или выдаче предписания об устранении выявленных нарушений законодательства.
В этой связи несостоятельной является ссылка общества на выводы Центрального районного суда г. Читы в апелляционном определении от 5 декабря 2017 года по делу N 11-334/2017 относительно бездействия управляющей организации по оспариванию акта проверки, поскольку выводы и обстоятельства, отраженные в акте проверки и заключении к нему, могут быть оценены судами при рассмотрении доводов, основанных на таких документах.
Более того, из содержания заключения управления от 14 июня 2019 года не следует, что оно устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности ООО УК "Северный" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе возлагает на него какие-либо обязанности, за неисполнение которых предусмотрена ответственность или иные негативные последствия. Следовательно, само по себе названное заключение не нарушает законные права и интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Акт проверки фиксирует ход проведения такой проверки, а заключение к нему носит информационно-рекомендательный характер и, следовательно, не относятся к ненормативным правовым актам, обжалование которых предусмотрено статьями 29 и 198 АПК РФ.
Доводы общества о правовой природе акта проверки и заключения как ненормативных правовых актах основаны на ошибочном толковании действующего законодательства.
Неотносимы ссылки общества на постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 декабря 2019 года по делу N А69-472/2019, а также на определение Верховного Суда Российской Федерации N 301-КГ16-6072 от 17 июня 2016 года, поскольку в указанных делах рассмотрены споры из отношений, возникших из иного правового регулирования.
В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса.
В свою очередь, пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ предусмотрено, что судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.
Поскольку оспариваемые в рамках настоящего дела акт проверки и заключение к нему не обладают признаками ненормативных правовых актов, заявление ООО УК "Северный" не подлежит рассмотрению в судебном порядке, постольку суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.
Оснований для отмены или изменения определения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".
По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.
Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Определение Арбитражного суда Забайкальского края от 8 ноября 2019 года по делу N А78-11517/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий месяца с даты принятия.
Судья Д.В. Басаев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
