Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02 июля 2020 года №04АП-1884/2020, А19-24637/2019

ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 июля 2020 года Дело N А19-24637/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 июля 2020 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ломако Н.В.,
судей Монаковой О.В., Желтоухова Е.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бобровой Е.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства водных ресурсов и апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2020 года по делу N А19-24637/2019 по иску первого заместителя Байкальского межрегионального природоохранного прокурора (ОГРН: 1173850044818, ИНН: 3808202282) в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства водных ресурсов (ОГРН: 1047796365760, ИНН: 7728513882) и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области (ОГРН: 1073808001123, ИНН: 3808161406), Администрации Иркутского районного муниципального образования (ОГРН: 1023802456083, ИНН: 3827000838), Комитету по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования (ОГРН: 1043802453738, ИНН: 3827016845), Обществу с ограниченной ответственностью "Больверк" (ОГРН: 1086381000551, ИНН: 6381012469) о признании недействительным соглашения от 30.03.2019 N 25612000-1-2019-003 о предоставлении субсидии из бюджета Российской Федерации местному бюджету, о признании недействительным муниципального контракта от 28.09.2018 N 3279- ЭА/18 на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства, третье лицо: Федеральное государственное бюджетное учреждение "Объединенная дирекция государственного природного заповедника "Байкало-Ленский" и Прибайкальского национального парка" (ОГРН 1143850005122, ИНН 3811176554, адрес: 664050, г. Иркутск, ул. Байкальская, д. 291, корп. Б),
при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Иркутской области:
от Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры: не явились, извещены;
от Федерального агентства водных ресурсов: не явились, извещены;
от Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области: не явились, извещены;
от Администрации Иркутского районного муниципального образования: Шавалда М.С. - представитель по доверенности N 4703 от 24.12.2019 (представлены документы, подтверждающие наличие высшего юридического образования);
от Комитета по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования: не явились, извещены;
от ООО "Больверк": не явились, извещены;
от Федерального государственного бюджетного учреждения "Объединенная дирекция государственного природного заповедника "Байкало-Ленский" и Прибайкальского национального парка": не явились, извещены.
установил:
Первый заместитель Байкальского межрегионального природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) и неопределенного круга лиц обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области, Администрации Иркутского районного муниципального образования, Комитету по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования, Обществу с ограниченной ответственностью "Больверк" (ООО "Больверк") о признании недействительным соглашения от 30.03.2019 N 25612000-1- 2019-003 о предоставлении субсидии из бюджета Российской Федерации местному бюджету, о признании недействительным муниципального контракта от 28.09.2018 N 3279-ЭА/18 на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства.
Определением от 05.11.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца привлечено Федеральное государственное бюджетное учреждение "Объединенная дирекция государственного природного заповедника "Байкало-Ленский" и Прибайкальского национального парка" (далее - ФГБУ "Заповедное Прибайкалье")
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2020 года исковые требования удовлетворены. Признано недействительными соглашение, заключенное 30.03.2019 между Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области и Администрацией Иркутского районного муниципального образования за N 25612000-1-2019-003 о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету. Признан недействительным муниципальный контракт от 28.09.2018 N 3279-ЭА/18 на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка", заключенный между Комитетом по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования и Обществом с ограниченной ответственностью "Больверк".
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Федеральное агентство водных ресурсов и Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области обжаловали его в апелляционном порядке.
Федеральное агентство водных ресурсов в апелляционной жалобе указывает на то, что Росводресурс и Правительство Иркутской области при заключении соглашения от 14.02.2018 N 052-07-2018-001 и от 14.02.2019 N 052-09-2019-064 действовали строго в рамках водного и бюджетного законодательства и в пределах предоставленных полномочий, в том числе в части установления муниципальной собственности на возводимый объект, поскольку данное обстоятельство не противоречит ни ФЦП, ни ФАИП. Заявитель указывает на то, что доказательств, достоверно определяющих нахождение населенного пункта (р.п.Листвянка) в границах Прибайкальского национального парка, и как следствие, отнесение этих земель к особо охраняемым природным территориям, не представлено. Также, по мнению Росводресурс, ГрК РФ предусматривает возможность передачи функций заказчика (застройщика) по строительству объекта, в том числе и в рамках бюджетного законодательства.
Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области в апелляционной жалобе несогласно с выводами суда: о невозможности отнесения возводимого объекта к муниципальной собственности, указывая на отсутствие четкого разграничения полномочий, каким уровнем публичной власти должно осуществляться строительство инженерной защиты; о невозможности муниципального образования выступать заказчиком работ по строительству объекта. Также министерство указывает на отсутствие доказательств нахождения р.п. Листвянка в границах Прибайкальского национального парка.
В материалы дела от Байкальской межрегиональной природоохранной прокуроры поступил отзыв на апелляционную жалобу, дополнительное пояснение, в которых, возражая доводам апелляционных жалоб, прокуратура просит оставить решение суда без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
От Федерального агентства водных ресурсов поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства, в связи с сохранением на территории Забайкальского края ограничительных мер по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции.
Согласно части 4 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отложение рассмотрения дела возможно по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с неявкой в судебное заседание его представителя по уважительной причине. Суд вправе отклонить ходатайство, если сочтет возможным рассмотреть дело по существу в отсутствие представителя одной из сторон по имеющимся в материалах дела доказательствам.
Отложение рассмотрения дела в отсутствие представителя одной из сторон при заявленном ходатайстве об отложении рассмотрения дела является не обязанностью, а правом суда, предоставленным законодательством для обеспечения возможности полного и всестороннего рассмотрения дела.
В данном случае суд апелляционной инстанции не признавал явку представителей сторон в судебное заседание обязательной. Суд также принимает во внимание, что заявителем ходатайства не указано каким образом рассмотрение его апелляционной жалобы в отсутствие представителя может серьезно нарушить его права и интересы по данному делу. Также апелляционный суд принимает во внимание, что заявляя ходатайство об отложении судебного разбирательства с указанием на необходимость участия в судебном заседании, Федеральное агентство водных ресурсов не обращалось в суд с ходатайствами об обеспечении участия в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи либо онлайн-заседания.
Отложение судебного разбирательства при полноте представленных в материалы дела доказательств, доводов и возражений сторон не отвечает целям эффективного правосудия, в связи с чем, апелляционный суд протокольным определением от 23.06.2020 отказал в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания.
О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 11.04.2020.
Определением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2020 года в порядке пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена судьи Никифорюк Е.О. на судью Монакову О.В., судьи Корзовой Н.А. на судью Желтоухова Е.В.
Процессуальный истец, Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области, Комитет по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования, общество с ограниченной ответственностью "Больверк", третье лицо представителей в судебное заседание не направили, извещены надлежащим образом. Руководствуясь пунктами 2, 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.
Представитель Администрации Иркутского районного муниципального образования в судебном заседании дала пояснения относительно апелляционных жалоб.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 30.03.2019 между Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области и администрацией Иркутского районного муниципального образования заключено соглашение N 25612000-1-2019-003 о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, предметом которого явилось предоставление из бюджета Иркутской области в 2019-2021 годах бюджету Иркутского муниципального района субсидии в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 31.05.2016 N 180-пп, на защиту от негативного воздействия вод в рамках реализации мероприятий по охране озера Байкал и социально-экономическому развитию Байкальской природной территории в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенных Министерству как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации в рамках регионального проекта "Сохранение озера Байкал" подпрограммы "Развитие водохозяйственного комплекса в Иркутской области" на 2019-2024 годы, государственной программы Иркутской области "Охрана окружающей среды" на 2019-2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2018 N 776-пп. Ранее, 13.04.2018 между Правительством Иркутской области и администрацией Иркутского районного муниципального образования было заключено соглашение N 25612000-1-2018-003, обязательства сторон по которому прекращены в связи с заключением нового соглашения.
В целях реализации мероприятий, для которых предоставлена субсидия, 28.09.2018 между Комитетом по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования и ООО "Больверк" заключен муниципальный контракт N 3279-ЭА/18 на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка".
Установив в ходе соответствующей проверки нарушение порядка и оснований предоставления субсидии, и как следствие, незаконность заключенного контракта, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим иском в защиту интересов Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Иркутской области исковые требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Федеральное агентство водных ресурсов и Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области обратились в суд апелляционной инстанции.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.
Пунктом 1 статьи 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) осуществляется в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.
В соответствии с пунктом 2 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 716, федеральная адресная инвестиционная программа (далее-ФАИП) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.2012 N 847 "О федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" (далее-ФЦП) предусмотрена реализация мероприятий по строительству инженерных сооружений и берегоукреплению для защиты от затопления паводковыми водами населенных пунктов и объектов экономики. В пункте 57 Приложения N 3 к названному постановлению предусмотрено такое мероприятие, как "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка", государственным заказчиком по которому выступают Росводресурсы. Ожидаемый результат данного мероприятия - защита населения поселка численностью 1800 человек и объектов экономики от негативного воздействия вод.
Министерством экономического развития Российской Федерации 18.12.2017 утверждена Федеральная адресная инвестиционная программа на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, которой предусмотрено строительство берегоукрепления озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка.
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 21.08.2012 N 847 между Росводресурсами и Правительством Иркутской области 14.02.2018 заключено соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета N 052-07-2018-001 с указанием заказчика (застройщика) в виде Управления по капитальному строительству, жилищнокапитальному хозяйству, транспорту и связи Ангарского городского округа (возможно в тексте допущена опечатка, поскольку Ангарский городской округ никогда не участвовал в программе по строительству берегоукрепления озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка).
Предметом соглашения от 14.02.2018 N 052-07-2018-001 являлось предоставление из федерального бюджета в 2018 году бюджету Иркутской области субсидии на мероприятия в области использования и охраны водных объектов ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенных Росводресурсам как получателю средств федерального бюджета в рамках ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" государственной программы "Охрана окружающей среды".
Согласно абзацу 2 пункта 7.2 соглашения в случае заключения нового соглашения по предмету настоящего соглашения обязательства сторон по настоящему соглашению прекращаются.
11.12.2018 Министерство экономического развития Российской Федерации утвердило Федеральную адресную инвестиционную программу на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, предусматривающую строительство берегоукрепления озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка с указанием заказчика (застройщика) в виде Администрации Иркутского районного муниципального образования.
14.02.2019 между Росводресурсами и Правительством Иркутской области заключено соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации N 052- 09-2019-064 (в редакции дополнительных соглашений от 24.04.2019, 29.08.2019, 30.12.2019), предметом которого является предоставление из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету Иркутской области субсидии на софинансирование государственных программ (подпрограмм государственных программ) субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенных Росводресурсам как получателю средств федерального бюджета в рамках проекта "Сохранение озера Байкал" (входящего в состав национального проекта "Экология") в рамках ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" государственной программы "Охрана окружающей среды".
Росводресурсами, как главным распорядителем средств федерального бюджета, в рамках соглашения от 14.02.2019 N 052-09-2019-064 доведены в полном объеме бюджетные ассигнования на лицевой счет Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, открытый в Управлении Федерального казначейства по Иркутской области.
30.03.2019 между Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области и администрацией Иркутского районного муниципального образования заключено соглашение N 25612000-1-2019-003 о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету Иркутского районного муниципального образования на защиту от негативного воздействия вод населения и объектов экономики, предметом которого явилось предоставление из бюджета Иркутской области в 2019-2021 годах бюджету Иркутского муниципального района субсидии в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 31.05.2016 N 180-пп, в рамках реализации мероприятий по охране озера Байкал и социально-экономическому развитию Байкальской природной территории в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенных Министерству как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации в рамках регионального проекта "Сохранение озера Байкал" подпрограммы "Развитие водохозяйственного комплекса в Иркутской области" на 2019-2024 годы, государственной программы Иркутской области "Охрана окружающей среды" на 2019-2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2018 N 776-пп.
Предоставление субсидии осуществляется в соответствии с перечнем объектов капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в том числе для достижения результата(ов) регионального проекта по Муниципалитету, согласно приложению N 1, приложению N 2 и приложению N 3 указанного соглашения.
Согласно приложению N 1 к перечню объектов капитального строительства, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, относится объект "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка". Согласно графе 8 указанного приложения возведенный объект строительства будет относиться к муниципальной собственности.
В соответствии с соглашением о предоставлении субсидии из областного бюджета, сметная стоимость объекта капитального строительства составит 1 050 287 970 руб. Согласно приложению N 3 финансирование строительства сооружения инженерной защиты предполагалось в рамках средств федерального проекта "Сохранение озера Байкал" и регионального проекта "Сохранение озера Байкал" (Иркутская область) с объемом финансового обеспечения из бюджета субъекта РФ в 2019 и 2020 году в сумме 42 134 425 из общего объема ежегодного финансирования в сумме 43 038 227, 90 руб.
Согласно Приложению N 4 к соглашению реализация вышеуказанного мероприятия предусмотрена государственной программой Иркутской области "Охрана окружающей среды" на 2019 - 2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2018 N 776-пп, а также в рамках подпрограммы "Развитие водохозяйственного комплекса в Иркутской области".
Таким образом, соглашением предусмотрено предоставление субсидии в соответствии с порядком, изложенным в постановлении Правительства Иркутской области от 31.03.2016 N 180-пп "Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидии из областного бюджета местным бюджетам на защиту от негативного воздействия вод населения и объектов экономики и субсидии на повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных, путем их приведения к безопасному техническому состоянию", с выделением финансирования в рамках программы Иркутской области "Охрана окружающей среды" на 2019 - 2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2018 N 776-пп.
Байкальская природоохранная прокуратура, обратилась в суд, указывая на незаконность передачи полномочий по возведению в границах объекта всемирного наследия, особо охраняемой природной территории федерального значения (далее-ООПТ), акватории и береговой полосе водного объекта, отнесенного к исключительной компетенции федеральных органов исполнительной власти на муниципальный уровень, заключение муниципального контракта с возникновением муниципальной собственности на построенный объект в нарушение принципов разделения публично-правовой собственности и принципов бюджетного финансирования, предусматривающих самостоятельность бюджетов и недопустимость инвестирования бюджетных средств с нарушением разграничения полномочий, а также недействительность соглашений, нарушающих указанные правила (ст. 7, 8,9,13, часть 1 ст. 30, часть 2 ст. 31.1, ст. 65 и 84, ч. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ).
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что планируемый к возведению объект капитального строительства - "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка" не может быть отнесен к муниципальной собственности или собственности субъекта РФ. Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1, частью 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации озеро Байкал - это природный водный объект, находящийся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).
В соответствии с пунктом 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод, в том числе строительство берегоукрепительных сооружений, дамб и других сооружений, предназначенных для защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод (сооружения инженерной защиты), осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 -27 названного Кодекса.
Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению, а также осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований (пункты 1 и 2 части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации).
Согласно пунктам 1 и 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.
Обязанность своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах при их использовании возложена на собственников таких объектов, водопользователей (пункт 4 части 2 статьи 39 Водного кодекса Российской Федерации).
В этой связи, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению водными объектами, а также осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 26 названного Кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, действие части 1 настоящей статьи не распространяется на водоемы, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водоемов устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 26 Водного кодекса РФ).
Согласно пункту 71 "Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации", утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 2054-р, озеро Байкал является федеральным водным объектом и расположено одновременно на территории двух субъектов Российской Федерации - Иркутская область, Республика Бурятия.
Анализ вышеперечисленных норм свидетельствует об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении озера Байкал, находящегося в федеральной собственности, расположенного на территориях двух субъектов Российской Федерации, и используемого для водоснабжения двух субъектов.
Взаимосвязанные положения статей 7, 8, 9, 13 и 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают деление бюджетных полномочий в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и местного самоуправления, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий.
Статьями 31, 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав в соответствии с требованиями, установленными Бюджетным кодексом. Договоры и соглашения между органами государственной субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, являются недействительными.
В соответствии со статьей 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, или в целях предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов.
Предоставление указанных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) осуществляется в соответствии с актами Правительства Российской Федерации (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и решениями Президента Российской Федерации.
Предоставление указанных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства и (или) приобретения объектов недвижимого имущества, которые не относятся (не могут быть отнесены) к государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), не допускается.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.08.2012 N 847 "О федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" сохранение уникальной экосистемы озера Байкал, безусловно, является государственной задачей, поэтому основной объем финансирования Программы предполагается осуществить за счет средств федерального бюджета. Одной из целей программы является развитие системы защиты берегов озера Байкал и иных водоемов Байкальской природной территории.
При этом предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности определено в соответствии с тем, чьим расходным обязательством является выполнение конкретного мероприятия (пункт IV постановления Правительства РФ от 21.08.2012 N 847, пункт 2 Приложения N 5 к ФЦП).
В силу части 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 57 Приложения N 3 к ФЦП выполнение мероприятия по строительству берегоукрепления оз. Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка подлежит выполнению за счет федерального бюджета с привлечением средств бюджета Иркутской области. Участие местного бюджета ФЦП не предусматривала. Аналогичные положения предусмотрены в распоряжении Правительства РФ от 20.07.2011 N 1274-р "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы".
Учитывая, что выполнение берегоукрепительных сооружений, как мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложена на собственников таких объектов и не отнесено к вопросам местного значения, Российская Федерация в Федеральной Целевой программе, утвержденной Правительством Российской Федерации, определила уровень бюджета, за счет которого подлежит выполнение данного расходного обязательства Российской Федерации.
Во исполнение указанного постановления Правительства РФ от 21.08.2012 N 847 Федеральное агентство водных ресурсов и Правительство Иркутской области 14.02.2019 заключило соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта РФ. Предусмотрено финансирование сооружений инженерной защиты.
Указанное соглашение заключено в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением правительства РФ от 30.09.2014 N 999.
Правилами N 999 установлены требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (далее - субсидии), а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации. Предусмотрено, что субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках государственных программ для достижения целей указанных программ правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
В соответствии с пунктом 6 Правил N 999 при предоставлении субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, адресное (пообъектное) распределение субсидий с указанием размеров субсидий утверждается актами Правительства Российской Федерации в отношении объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества: без которых невозможен ввод в эксплуатацию и (или) функционирование объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.
Такое адресное пообъектное определение берегоукрепления озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка включено и заложено в ФЦП и Федеральную адресную инвестиционную программу на 2018 и плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденную Минэкономразвития России 18.12.2017.
Реализация объекта строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка" планируется в акватории озера Байкал, в его береговой и в прибрежной защитной полосе.
Согласно проекту планировки и межевания территории по объекту "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка", выполненной ООО "БайкалТрансЭкология" в 2017 году, планируемое размещение объекта включает в себя земли водного фонда (оз. Байкал) и земли населенных пунктов.
5 декабря 1996 г. на XX сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в Список всемирного наследия.
В рамках реализации международных обязательств Российской Федерации по Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI, принят Закон об охране озера Байкал, которым определены правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия.
Охрана территории по результатам комиссии ЮНЕСКО возложена на Российскую Федерацию, как территория, имеющая уникальное значение мирового масштаба.
Центральная экологическая зона включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории (далее-ООПТ), прилегающие к озеру Байкал.
В целях исполнения обязательств принят Федеральный закон "Об охране озера Байкал", установлен особый режим хозяйственной и иной деятельности, запрещающий или ограничивающий виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на озеро Байкал.
Границы Байкальской природной территории и ее экологических зон утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р.
Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 N 643 утвержден перечень видов деятельности, запрещенных в Центральной экологической зоне. Центральная экологическая зона создана с самым жестким режимом ведения хозяйственной и экономической деятельности по причине совпадения её границ с территорией всемирного наследия, сохранность и неизменность которой гарантирована государством.
Земельные участки в границах Центральной экологической зоны ограничены в обороте (ст. 27 Земельного кодекса РФ). Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности национальными парками.
Согласно статье 12 Федерального закона N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее ФЗ N 33) национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В соответствии со статьей 13 ФЗ - N 33 одними из возложенных на национальные парки задач является, в том числе, и сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 13.02.1986 N 71 "О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области" на базе лесоохотничьего хозяйства "Байкал", Ольхонского и Голоустинского лесхозов образован Прибайкальский национальный парк, ему предоставлено в пользование 170 000 га земель в границах лесоохотничьего хозяйства, 136 000 га земель государственного фонда, а также 112 тыс. гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Картографически границы определены Генеральной схемой Прибайкальского национального парка, подготовленной Росагропром РСФСР в 1989 году. Также в указанном году определено зонирование территории национального парка. С учетом границ Прибайкальского национального парка распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р были утверждены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния.
За период с 1986 года какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, а также зонирование территорий уполномоченными органами не принимались. Информация о границах существующих ООПТ федерального значения размещена также на информационном ресурсе http://oopt.kosmosnimki.ru в публичном доступе.
В соответствии со статьями 4, 15 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрена необходимость учета особо охраняемых природных территорий и, как следствие, функциональных зон особо охраняемой природной территории при планировании социально-экономического развития регионов. Земли национальных парков согласно п. 2 ст. 94 и п. 1 ст. 95 Земельного кодекса РФ относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии пунктом 6 статьи 95 ЗК РФ земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности.
В соответствии с ч. 2, 3 ст. 12 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности. Земельные участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Прибайкальский национальный парк находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Положение о Прибайкальском национальном парке, утв. руководителем Федеральной службы лесного хозяйства России от 31.12.1997, с изменениями, утв. приказом МПР России от 17.03.2005 N 66, приказами Минприроды России от 27.02.2009 N 48 и от 26.03.2009 N 72).
Следовательно, все земельные участки в границах национальных парков находятся в федеральной собственности или (в исключительных случаях) в собственности или пользовании у других лиц, права которых возникли до создания национального парка. Наличие в границах национальных парков земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, законодательством не предусмотрена.
В соответствии со ст. 16 указанного федерального закона управление национальными парками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями (далее-ФГБУ), которым земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национальных парков предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Возможность установления судом факта отнесения земельных участков к территории национального парка подтверждается определениями Верховного Суда Российской Федерации N 66-АПГ17-2, 66-АПГ17-3, 66-АПГ 17-4, 66-АПГ 17-5 и др. Верховный суд указал: "...границы Прибайкальского национального парка установлены при его создании в 1986 году, какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались".
Из решения Иркутского районного суда от 25.09.2019 по делу N 2а-1556/2019 по административному исковому заявлению Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Администрации Листвянского муниципального образования, и.о. Главы Листвянского муниципального образования о признании незаконным разрешения на строительство, отзыва ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" от 21.01.2020 следует, что р.п.Листвянка входит в границы Прибайкальского национального парка.
Апелляционный суд отмечает, что 27.05.2020 Судебной коллегией Иркутского областного суда указанное решение оставлено без изменения, вступило в законную силу. Суды обеих инстанций на основании совокупности доказательств установили, что планируемое строительство берегоукрепления на земельных участках с кадастровыми номерами 38:06:000000:8169, 38:06:000000:549 и 38:06:030112:41 будет осуществляться в пределах особо охраняемой природной территории федерального значения. Разрешение на строительство от 24.12.2018 берегоукрепления озера Байкал в пределах прибрежной стороны р.п. Листвянка, являющегося предметом оспариваемых прокуратурой сделок, признано незаконным.
Таким образом, доводы прокуратуры о том, что строительство объекта "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка" запланировано в р.п.Листвянка на землях, входящих в границы особо охраняемой природной территории, находящейся в федеральной собственности, являются обоснованными.
Также обоснованным является вывод суда первой инстанции, поддержавшего довод прокуратуры, о том, что строительство объекта, относящегося к обязательствам Российской Федерации, с использованием земельного участка федеральной формы собственности и акватории водного объекта, полномочия по распоряжению которыми не передавались, строительство гидротехнических сооружений, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов, находящихся в федеральной собственности, может осуществляться лишь на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование (пункт 5 части 3 статьи 11 ВК РФ).
Апелляционный суд, отклоняя доводы апелляционной жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области (далее Минприроды) об отсутствии четкого разграничения, каким уровнем публичной власти должно осуществляться строительство инженерной защиты, обращает внимание на то, что указанные полномочия законодательно разграничены и различия между правовым положением мер по предотвращению негативного воздействия вод и возведением для той же цели средств инженерной защиты не имеется.
Федеральным законодательством, а именно совокупностью взаимосвязанных норм ч. 1 ст. 8, ст. 24, ч.2 ст. 26, ч.ч. 3, 5 ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) и распоряжения Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р полномочия по защите от негативного воздействия в отношении озера Байкал не являются переданными субъекту РФ и не относятся к вопросам местного значения, а отнесены к компетенции собственника водного объекта в лице федеральных органов исполнительной власти.
В силу п. 16 ст. 1 ВК РФ негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.
Частью 5 ст. 67.1 ВК РФ установлено, что собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со ст. 24-27 названного Кодекса.
Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению, а также осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований (пункты 1 и 2 части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации).
Согласно пунктам 1 и 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.
Обязанность своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах при их использовании возложена на собственников таких объектов и водопользователей (пункт 4 части 2 статьи 39 Водного кодекса Российской Федерации).
При этом для осуществления строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов, находящихся в федеральной собственности, требуется решение о предоставлении водных объектов в пользование (п. 3, 5 ч. 2, ч. 3 ст. 11 ВК РФ).
Предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности отнесено к компетенции исполнительных органов государственной власти, а не к полномочиям органов местного самоуправления.
Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что орган местного самоуправления вправе осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению, а также принимать меры и возводить инженерные сооружения с целью предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий только в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.
Указанная правовая позиция подтверждена правоприменительной практикой, изложенной в определении Верховного Суда РФ N 18-КГ16-190, а также п. 51 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017)" (утв. 27.12.2017).
На основании изложенного, апелляционный суд полагает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что соглашение от 30.03.2019 N 25612000-1-2019-003, заключенное между Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области и администрацией Иркутского районного муниципального образования, о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету Иркутского районного муниципального образования на защиту негативного воздействия вод населения и объектов экономики, заключено с нарушением требований бюджетного законодательства, ввиду предоставления субсидии на строительство капитального объекта инженерной защиты, не отнесенного к расходным обязательствам муниципальных образований, которое не находится и не может находиться в собственности муниципального образования.
Предоставление субсидии на строительство берегоукрепления озера Байкал с последующей передачей гидротехнического сооружения в муниципальную собственность, приведет к нарушению интересов Российской Федерации, так как часть акватории водного объекта федеральной формы собственности, признанного всемирным наследием, с построенным на нем гидротехническим сооружением, перейдет в муниципальную собственность.
Рассматривая доводы Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, согласно которым субсидия местному бюджету была предоставлена в соответствии с порядком, установленным Положением о предоставлении и расходовании субсидии, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 31.05.2016 N 180-пп, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Данное постановление устанавливает порядок предоставления и расходования субсидии в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований. В то время как в настоящем случае выполнение мероприятий по защите от негативного воздействия вод озера Байкал не отнесено к расходным обязательствам муниципального образования.
Федеральная целевая программа является правовым актом Правительства РФ. В соответствии с п. 49-57 ФЦП предусмотрено строительство берегоукрепительных сооружений Иркутского водохранилища и озера Байкал, включенных в перечень водных объектов, полномочия в отношении которых не передавались. В отношении всех указанных объектов государственным заказчиком указан Росводресурсы, а целевой индикатор - инженерная защита берегов, нуждающихся в строительстве таких объектов. Цель строительства сооружения в п.Листвянка - защита берегов оз.Байкал, отнесенная к исключительной компетенции федеральных органов, и подлежащее передаче (сооружение) в собственность Российской Федерации.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что по указанным основаниям орган местного самоуправления в лице администрации Иркутского районного муниципального образования не вправе выступать заказчиком работ по строительству объекта - "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы р.п. Листвянка", вследствие чего, муниципальный контракт от 28.09.2018 N 3279-ЭА/18, заключенный между Комитетом по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского районного муниципального образования и ООО "Больверк" на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка", является недействительной сделкой, т.к. заключен неуполномоченным лицом и предусматривает расходование бюджетных средств муниципального образования с нарушением Бюджетного кодекса Российской Федерации, является обоснованным.
Апелляционный суд, поддерживая данный вывод суда первой инстанции, отмечает следующее.
Первичным в определении порядка финансирования и доведения средств бюджета является разграничение вещного права и как следствие определение уровня реализации полномочий органов власти, расходных обязательств и уровня бюджета, за счет которого они должны финансироваться. Вторичным и взаимосвязанным является соблюдение бюджетных процедур, сделок и соглашений, являющихся средством доведения средств для реализации возложенных законом полномочий в отношении объекта прав в соответствии с тем, к какому уровню публично-правовой собственности он относится.
В Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р "Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" внесены водные объекты, имеющие особое значение для населения и государства и к ним отнесено оз. Байкал. Водные объекты, содержащиеся в перечне отнесены не только к федеральной собственности, но и к исключительной компетенции федеральных органов исполнительной власти и как следствие к расходным обязательствам Российской Федерации (ч. 2 ст. 26 Водного кодекса РФ).
Ссылки заявителей апелляционных жалоб на то, что практика по заключению аналогичных сделок с целью защиты территорий от воздействия вод существует во многих субъектах, не имеют правового значения, а приведенные примеры не являются аналогичными.
Согласно материалам дела, в суде первой инстанции представителем ответчика и Росводресурсов предоставлялись документы, подтверждающие возведение берегоукреплений по муниципальным контрактам. Минприроды Иркутской области указывало на строительство берегоукрепления на реке Китой. В апелляционной жалобе представитель также указывает на строительство дамбы в г. Тулуне.
Вместе с тем, ни один из водных объектов, в отношении которых представлены документы, не относится к водным объектам, включенным в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р и отнесенным к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Более того, в отношении оз. Байкал все берегоукрепления подлежат возведению с возникновением федеральной собственности и последующей передачей объектов на праве оперативного управления федеральным государственным учреждениям.
В материалы дела представлено решение Иркутского районного суда от 15.01.2019, которым удовлетворены исковые требования Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора. Судом признано незаконным бездействие ФГУ "Востсибрегионводхоз", выразившееся в непринятии мер по организации обследования, предшествующего разработке декларации безопасности, в отношении гидротехнического сооружения - берегоукрепительная стенка оз. Байкал р.п. Листвянка. В судебном акте, вступившем в законную силу, суд указывает о необходимости обеспечить надлежащее содержание и эксплуатацию берегоукрепления, включенного в реестр федерального имущества и переданного ответчику в оперативное управление. Аналогичным образом зарегистрировано право собственности Российской Федерации на берегоукрепление озера Байкал у с. Максимиха Баргузинского района Республики Бурятия (кад. номер 03:01:000000:8387), выполненного по заказу Ениссейского БВУ, за счет средств федерального бюджета, в рамках ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы".
В силу пункта 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Корреспондирующие положения содержатся в ст. 53 Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральным законом не предусмотрена передача указанных полномочий на местный уровень.
В абзаце 2 статьи 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится требование, согласно которому договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие данному Кодексу, являются недействительными.
Приведенные законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что при формировании местного бюджета органы местного самоуправления должны исходить, прежде всего, из необходимости решения вопросов местного значения. Расходные обязательства по иным вопросам допускаются только в том случае, если эти вопросы в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Аналогичная позиция выражена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.10.2017 N 74-АПП7-10.
В связи с изложенным, апелляционный суд, отклоняя доводы апелляционных жалоб, поддерживает вывод суда первой инстанции о недействительности соглашения о субсидировании и муниципального контракта, в связи с их несоответствием требованиям Бюджетного кодекса РФ.
Как правильно установлено судом первой инстанции, предметом муниципального контракта явилось выполнение подрядчиком на свой риск и под свою ответственность, собственными и (или) привлеченными силами и средствами, в конечный и промежуточные сроки, согласно контракту, предусмотренных проектно-сметной документацией строительно-монтажных работ и иных предусмотренных контрактом мероприятий по строительству объекта капитального строительства - "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной защитной полосы р.п. Листвянка". Цена контракта составила 1 038 453 986,87 рублей. Из них, основная часть финансирования приходится на федеральный бюджет.
В соответствии с пунктом 1.4 муниципального контракта N 3279-ЭА/18 права собственности на объект после завершения строительства и ввода его в эксплуатацию возникают у Иркутского районного муниципального образования. Данное положение предусматривает незаконное возникновение права собственности муниципального образования на вновь возведенный объект строительства за счет федерального бюджета в рамках адресного распределения субсидий Федеральной целевой программой и в отношении объекта капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.
В нарушение норм Бюджетного законодательства органу местного самоуправления в лице администрации Иркутского муниципального образования делегируется право исполнять расходные обязательства Российской Федерации на осуществление мероприятий, предотвращению негативного воздействия вод оз. Байкал, тогда как исполнение соответствующих мероприятий законом возложено на федеральные органы государственной власти.
В обоснование своей позиции о законности оспариваемых соглашения и муниципального контракта Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области сослалось на постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы", которым утверждена Схема комплексного использования и охраны озера Байкал, предусматривающая строительство берегоукрепления.
Данный довод Министерства обоснованно отклонен судом первой инстанции, исходя из следующего.
В соответствии с подпунктом "е" пункта 6 указанного постановления Правительства РФ Схемой устанавливаются основные показатели уменьшения негативных последствий негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей. Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и не регулируют правоотношения относительно исполнения обязанностей по выполнению конкретного мероприятия, расходованию бюджетных средств и возникновению прав на вновь созданные объекты по защите берегов водных объектов.
Кроме того, финансирование переданных полномочий Российской Федерации осуществляется в виде субвенций, а поскольку в отношении оз. Байкал полномочия не передавались, то денежные средства до субъекта доведены в виде субсидии.
Основным источником финансирования строительства берегоукрепления в пос. Листвянка является федеральная целевая программа "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденная постановлением Правительства РФ от 21.08.2012 N 847. Программой предусмотрено, что сохранение уникальной экосистемы озера Байкал, безусловно, является государственной задачей, поэтому основной объем финансирования Программы предполагается осуществить за счет средств федерального бюджета. Одной из целей программы является развитие системы защиты берегов озера Байкал и иных водоемов Байкальской природной территории.
Администрация Иркутского районного муниципального образования указала, что вопросы местного значения по защите населения от чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, могут реализовываться через принятие муниципальных правовых актов, утверждающих муниципальные программы.
Так, в частности, муниципальной программой Иркутского районного муниципального образования "Обеспечение безопасности, профилактика правонарушений, социально-негативных явлений и социально-значимых заболеваний на территории иркутского районного муниципального образования" на 2018-2023 годы", утвержденной постановлением Администрации Иркутского районного муниципального образования от 01.12.2017 N 573, на территории Иркутского района в рамках решения задачи по организации и осуществление мероприятий по защите населения и территорий ИРМО от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера предусмотрено основное мероприятие "Защита от негативного воздействия вод населения и объектов экономики в рамках реализации мероприятий по охране озера Байкал и социально-экономическому развитию Байкальской природной территории".
Вместе с тем, указанные мероприятия не относятся к строительству рассматриваемого объекта по охране озера Байкал. В соответствии с муниципальной программой Иркутского районного муниципального образования "Обеспечение безопасности, профилактика правонарушений, социально-негативных явлений и социально-значимых заболеваний на территории иркутского районного муниципального образования" на 2018-2023 годы" ожидаемые конечные результаты муниципальной программы в области ГО и ЧС являются - мобилизационная подготовка, охват населения доступностью вызова экстренных оперативных служб, обучение должностных лиц и специалистов гражданской обороны муниципального звена в сфере ГОиЧС, отношение количества принятых муниципальных НПА по вопросам ГОиЧС к количеству подлежащих принятию, своевременное выполнение мероприятий, направленных на повышение качества мобилизационной подготовки в Иркутском районном муниципальном образовании, оказание методической помощи муниципальным образованиям.
Таким образом, в соответствии с целями программы и ее разделом 2 программа предусматривает мероприятия по созданию, совершенствованию и поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасностях. Программа включает в себя мероприятия по совершенствованию нормативно-правовой базы, обучению должностных лиц и специалистов способам защиты от опасностей, оповещению населения, проведению аварийно-спасательных работ, борьбе с пожарами, обеспечению постоянной готовности сил и средств гражданской обороны, создание условий для деятельности муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Именно указанные мероприятия относятся к вопросам местного значения в области ГО и ЧС.
В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом.
В соответствии с Федеральным законом от 29.11.2018 N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" инженерная защита озера Байкал отнесена к финансовому обеспечению выполнения функций федеральных государственных органов, оказания услуг и выполнения работ и к ведению Росводресурсов.
Судом первой инстанции обоснованно отклонена ссылку Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области на результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в отношении объектов контроля при реализации ФЦП, суд находит несостоятельной, поскольку являющиеся предметом спора сделки (соглашение и муниципальный контракт) не входили в предмет проверки, выводов об их законности или незаконности итоговый документ проверки не содержит.
Передача прав органу местного самоуправления на возведение объектов в акватории озера Байкал, являющегося объектом всемирного наследия ЮНЕСКО и охраняемого государством, с дальнейшим предоставлением прав собственности, владения и распоряжения указанным объектом, нарушает принципы охраны озера Байкал.
Апелляционным судом отклоняются доводы апелляционной жалобы Минприроды и Росводресурсов со ссылкой на нормы Градостроительного кодекса РФ, как не имеющие отношения к рассматриваемым правоотношениям.
Пунктом 1 и 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено общее понятие градостроительной деятельности и право застройщика по передаче своих функций, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику. Часть 3 ст. 3 содержит сведения о законодательстве в сфере градостроительной деятельности. Ст. 6.1, п. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 9 содержат положения о передаче полномочий РФ в области государственных экспертиз проектной документации и результатов инженерных изысканий и общие положения о документах территориального планирования. Статья 15 Федерального закона N 131-Ф3 содержит перечисление вопросов местного значения в части предупреждения и ликвидации ЧС и утверждения схем территориального планирования.
При этом, содержащиеся в ней положения в области деятельности органов местного самоуправления по предупреждению и ликвидации ЧС должны оцениваться во взаимосвязи с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", закрепляющей полномочия органов местного самоуправления. В указанной статье отсутствуют полномочия по возведению (строительству) объектов инженерной защиты водных объектов федеральной формы собственности, отнесенных к компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Ссылка на Правила предоставления и распределения субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденные постановлением правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (далее-правила) также не подтверждает выводы ответчика.
Указанными Правилами установлены требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (далее - субсидии), а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации. Предусмотрено, что в случае предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках государственных программ для достижения целей указанных программ правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
В соответствии с п. 6 указанных Правил при предоставлении субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, адресное (пообъектное) распределение субсидий с указанием размеров субсидий утверждается актами Правительства Российской Федерации в отношении объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества: без которых невозможен ввод в эксплуатацию и (или) функционирование объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.
Таким актом Правительства РФ является постановлением Правительства РФ от 21.08.2012 N 847 "О федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" (далее- ФЦП). Указанной программой предусмотрено, что сохранение уникальной экосистемы озера Байкал, безусловно, является государственной задачей, поэтому основной объем финансирования Программы предполагается осуществить за счет средств федерального бюджета. Одной из целей программы является развитие системы защиты берегов озера Байкал и иных водоемов Байкальской природной территории.
При этом предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности определено в соответствии с тем, чьим расходным обязательством является выполнение конкретного мероприятия (п. IV постановления Правительства РФ от 21.08.2012 N 847, п. 2 Приложения N 5 к ФЦП).
Апелляционным судом отклоняется довод апелляционной жалобы о возможности муниципального образования выступать заказчиком по строительству берегоукрепления, не отнесенного к вопросам местного значения.
В соответствии со ст. 763, 764 ГК РФ, ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный контракт может заключаться только с целью удовлетворения муниципальных нужд. В связи с тем, что строительство инженерного сооружения по укреплению берега оз. Байкала к муниципальным нуждам не отнесено, соответственно муниципальное образование не может быть заказчиком строительства данного инженерного сооружения.
Доводы жалобы Министерства о несогласии с выводами суда относительно привлечения областного бюджета к строительству берегоукрепления не относятся к предмету рассмотренного спора, так как соглашение, заключенное между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Иркутской области прокуратурой не оспаривалось. Как указывалось выше, привлечение бюджета субъекта было предусмотрено ФЦП, утвержденной актом Правительства РФ. В случае несогласия с заключенным соглашением о предоставлении субсидии субъекту РФ - Иркутской области, субъект вправе оспорить его в установленном порядке.
Применение судом ст. 79.1 Бюджетного кодекса РФ является обоснованным, как запрещающей предоставление субсидии местному бюджету на софинансирование капитальных вложений в отношении объекта, который не может быть отнесен к объекту муниципальной собственности.
Апелляционным судом также отклоняется довод апелляционной жалобы об отнесении земельных участков по публичной кадастровой карте к землям населенных пунктов.
Публичная кадастровая карта не является источником информации о праве. Населенные пункты, как и водные объекты, могут находиться на ООПТ. Данный факт не изменяет статус и ограничения (изъятия) в обороте земель водного фонда, национальных парков и объектов всемирного наследия.
Кроме того, как было указано ранее, вступившим в силу решением Иркутского районного суда от 25.09.2019 по делу N 2а-1556/2019 установлено обстоятельство расположения возводимого сооружений берегоукрепления на особо охраняемых природных территориях.
Несогласие заявителей апелляционных жалоб с ограничением в обороте земель в границах Центральной экологической зоны и отнесением их к федеральной форме собственности напрямую противоречит пп. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, согласно которой к ограниченным в обороте отнесены земли объектов всемирного наследия, к которым отнесена Центральная экологическая зона Байкальской природной территории.
На основании статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 74 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.
В соответствии с пунктом 71 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" возражение о том, что требование истца (возражение ответчика) основано на ничтожной сделке, оценивается судом по существу.
Согласно пункту 1 статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
При оценке указанных доводов необходимо принять во внимание положения пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному кодексу.
В частности, на основании части 2 статьи 13 АПК Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, положения сделок и подзаконных нормативных правовых актов, в случае их противоречия Гражданскому кодексу Российской Федерации, Водному кодексу РФ, Бюджетному кодексу РФ и федеральным законам не подлежат применению.
Взаимосвязанные положения Гражданского, Водного и Бюджетного кодексов Российской Федерации предусматривают разделение полномочий в отношении водных объектов исходя из их значимости, оставив в исключительном ведении Российской Федерации особые водные объекты федерального и мирового значения, в отношении которых полномочия субъектам никогда не передавались и все действия по их охране, распоряжению, осуществляются исключительно федеральными органами исполнительной власти.
Конституционный суд Российской Федерации, рассматривая вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными объектами, разграничение государственной собственности, в своем определении от 11.04.2019 N 864-О указал, что по при разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты, принятые по указанным вопросам не могут противоречить федеральным законам.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в названном определении и в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель должен исходить из того, что такое разграничение обусловлено ее предназначением для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная позиция - о взаимосвязи вопросов разграничения публичной собственности между разными уровнями публично-правовых образований и вопросов о разграничении их полномочий или компетенции - применима и в отношении передачи государственного имущества в муниципальную собственность в целях решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Тем самым обеспечивается реализация принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям; на необходимость соблюдения этого принципа в процессе нормотворческой деятельности указано в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 N 540-О и от 04.12.2007 N 828-О-П.
При этом, Конституционный суд РФ указал, что основным правовым актом, регламентирующим передачу государственного имущества в муниципальную собственность в процессе становления Российской Федерации как федеративного государства, признающего самостоятельность (в том числе экономическую) местного самоуправления, стало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Приложения к названному Постановлению Верховного Совета Российской Федерации содержат перечень объектов, относящихся исключительно к федеральной и муниципальной собственности. Данный перечень был сформирован, как следует из его содержания, на основе функциональных характеристик объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность (жилищный и нежилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры городов, объекты здравоохранения и т.д.). Подобный функциональный критерий, используемый для целей передачи определенного вида объектов государственной собственности в муниципальную собственность, был призван обеспечить решение вопросов местного значения за счет публичного имущества, ранее использовавшегося в этих же целях, т.е. обеспечить необходимое правопреемство при проведении в Российской Федерации конституционной реформы местного самоуправления.
Решение вопроса о допустимости нахождения в муниципальной собственности конкретного имущества, а именно отдельных берегоукрепительных дамб, расположенных на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, в которой в силу положений части 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации по общему правилу водные объекты и находятся, также должно приниматься с учетом целевого назначения муниципальной собственности и, соответственно, не должно включать имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, содержание которого для муниципального образования является нецелесообразным и обременительным (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.05.2000 N 8-П и от 20.1.2.2010 N 22-П).
Таким образом, в основу федерального законодательства и всех принципов разграничения собственности публичной собственности между разными уровнями публично-правовых образований и вопросов о разграничении их полномочий или компетенции стало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Данным постановлением Верховного Совета Российской Федерации все объекты государственной собственности были распределены исходя из деления на федеральную государственную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. В соответствии с пунктом 2 главы I приложения 1 к указанному постановлению охраняемые или особым образом используемые природные объекты, в том числе заказники, имеющие общереспубликанское значение, определены объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности.
Согласно пункту 3 части I Приложения 1 к постановлению к объектам, составляющим основу национального богатства страны, отнесены объекты природного наследия, расположенные на территории Российской Федерации. Указанные объекты находятся исключительно к федеральной собственности.
Из приведенных выше норм права прямо следует, что земля, находящаяся в границах особо охраняемых природных территорий, а также земля всемирного природного наследия по границам центральной экологической зоны в силу закона относится к федеральной собственности. Берегоукрепление планировалось к возведению в границах всемирного природного наследия (определенных по центральной экологической зоне Байкальской природной территории). Указанные территории отнесены к исключительной компетенции федеральных органов исполнительной власти.
В связи с изложенным, им корреспондируют и в их исполнение в Водном кодексе РФ предусмотрены водные объекты, полномочия в отношении которых не передаются субъектам РФ. Такое разграничение обусловлено значимостью водного объекта оз. Байкал с прилегающей к нему территорией (центральная экологическая зона), являющегося объектом всемирного наследия, включенным в список ЮНЕСКО для Российской Федерации и мирового сообщества.
В Распоряжение Правительства РФ от 31.12,2008 N 2054-р "Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" внесены водные объекты, имеющие особое значение для населения и государства.
В связи с изложенным, возводимое в береговой полосе и акватории указанных водных объектов гидротехническое сооружение не может быть отнесено к муниципальной собственности, что обусловлено принципом единства прав собственности на земельный участок и водный объект и находящегося на нем гидротехнического сооружения.
Данный вывод подтверждается и правоприменительной практикой Верховного суда РФ (определение от 03.06.2019 N 304-ЭС19-6696). Рассматривая спор о принятии в федеральную собственность берегозащитных сооружений Верховный суд РФ указал, что сооружение инженерной защиты является принадлежностью водного объекта. Так как защитное сооружение относится к сооружениям инженерной защиты от негативного воздействия водного объекта, находящегося в федеральной собственности, то обязанность по содержанию его в надлежащем состоянии, возлагается на Российскую Федерацию.
Все сделки и правовые акты (включая нормативные), противоречащие указанному принципу разграничения, заложенному федеральным законодательством, не могут приниматься в качестве доказательств и приниматься к применению судами, как не влекущие правовых последствий, а оспариваемые прокурором сделки, противоречащие вышеизложенным нормам, являются ничтожными, как совершенные с нарушением закона и влекущие нарушение публичных интересов как в области охраны объекта всемирного наследия, так и принципов разграничения возможного расходования бюджетных средств исключительно исходя из принципов разграничения бюджетных полномочий.
Предоставление субсидии на строительство берегоукрепления озера Байкал с последующей передачей гидротехнического сооружения в муниципальную собственность, приведет к нарушению интересов Российской Федерации, так как часть акватории водного объекта федеральной формы собственности, признанного всемирным природным наследием, с построенным на нем гидротехническим сооружением, перейдет в муниципальную собственность.
Более того, содержание и эксплуатация гидротехнического сооружения такого уровня в виду ежегодного дефицита муниципального бюджета, будет являться излишне обременительной для муниципалитета, что может повлечь ненадлежащую эксплуатацию берегоукрепительного сооружения и наступление чрезвычайной ситуации. Указанная позиция подтверждена постановлениями Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 N 8-П и от 20.12.2010 N 22-П.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Статья 84 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия нормативных правовых актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения, не отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов.
В силу части 5 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В качестве отражения принципа самостоятельности бюджетов статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Указанное подтверждается и выводами Счетной палаты РФ, законность которых проверена судом в судебных актах по делу N А40-140465/2018 (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.04.2019 N Ф05-4018/2019).
Требования водного законодательства и Бюджетного кодекса РФ запрещают органам местного самоуправления решать вопросы, отнесенные компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основным источником финансирования строительства берегоукрепления в пос. Листвянка является федеральная целевая программа "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденная постановлением Правительства РФ от 21.08.2012 N 847.
Строительство объекта связано с изменением дна и берегов водных объектов, находящихся в федеральной собственности, и должно осуществляться исключительно с учетом воли собственника.
Воля собственника, выраженная в Федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" предусматривала участие бюджетов только двух уровней - федерального и регионального, а также определяла государственного заказчика Росводресурсы. Включение в строительство берегоукрепления затрат муниципального бюджета и возникновение муниципальной собственности на объект, построенный в большей части за счет федерального бюджета, на озере, признанном всемирным природным наследием, достоянием человечества, является недопустимым.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 N 716 "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" в адресную программу, формируемую с разбивкой по главным распорядителям, включаются объекты капитального строительства, объекты недвижимого имущества, на строительство и (или) приобретение которых бюджетные ассигнования федерального бюджета предусмотрены решениями Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ, о внесении изменений в утвержденные программы.
Таким образом, адресная инвестиционная программа принимается во исполнение ФЦП, утвержденной актом ПравительстваРФ, и должна обеспечивать ее исполнение. Она формируется на основании предложений государственных заказчиков и главных распорядителей в целях повышения эффективности расходов на выполнение актов Правительства РФ и Президента РФ, и не может противоречить им.
В настоящем случае Приложением N 1 к соглашению от 14.02.2019 N 052-09- 2019-064 (Перечень объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия) установлен код права собственности "2" (муниципальная собственность) в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов. Данное обстоятельство противоречит ФЦП, в связи с чем, не может быть учтено в качестве доказательства законности определения муниципальной собственности на возведенный объект строительства (пункт 1.4 муниципального контракта).
Ссылка на ст. 179.1 Бюджетного кодекса РФ и взаимосвязанные с ним правила формирования адресной инвестиционной программы не влияют на законность требований прокурора, так как указанная статья предусматривает бюджетное инвестирование в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности и не может применяться в отрыве от иных норм Бюджетного кодекса РФ (ст. 31, 65, 84), предусматривающих возможность такого инвестирования исключительно в рамках разграничения полномочий.
Федеральная целевая программа "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" является правовым актом Правительства РФ. В соответствии с пунктами 49 - 57 ФЦП предусмотрено строительство берегоукрепительных сооружений Иркутского водохранилища и озера Байкал, включенных в перечень водных объектов, полномочия в отношении которых не передавались. В отношении всех указанных объектов государственным заказчиком указан Росводресурсы, а целевой индикатор - инженерная защита берегов, нуждающихся в строительстве таких сооружений. Таким образом, цель строительства сооружения в п. Листвянка - защита берегов оз. Байкал, отнесенная к исключительной компетенции федеральных органов и подлежащая передаче в собственность Российской Федерации.
При изложенном правовом регулировании и установленных по материалам дела обстоятельствам, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об обоснованности требований Байкальского межрегионального природоохранного прокурора, удовлетворив их в полном объеме.
Апелляционный суд отмечает, что доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции, и по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования суда первой инстанции, которым судом дана надлежащая оценка.
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб.
Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2020 года по делу N А19-24637/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Н.В. Ломако
Судьи О.В.Монакова
Е.В. Желтоухов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка