Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2020 года №03АП-8709/2019, А69-1920/2019

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 марта 2020 года Дело N А69-1920/2019
Резолютивная часть постановления объявлена "16" марта 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен "23" марта 2020 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего - Юдина Д.В.,
судей: Бабенко А.Н., Шелега Д.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Тоцким В.А.,
при участии:
от ответчика (Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва):
Чадамба О.А., представителя по доверенности от 14.11.2019 N 23, Спиридоновой Л.Е., представителя по доверенности от 14.02.2020 N 2,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Финансового управления администрации Пий-Хемского кожууна
на решение Арбитражного суда Республики Тыва
от "20" ноября 2019 года по делу N А69-1920/2019,
установил:
Финансовое управление Администрации Пий-Хемского кожууна (ОГРН 1061717013500, ИНН1702003460, далее - заявитель, управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва (ОГРН 1061700509519, ИНН 1701037843, далее - ответчик, служба) о признании незаконными действия Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва по проведению внеплановой выездной проверки с 17.08.2018 года по 08.05.2019 финансово-хозяйственной деятельности Финансового Управления Администрации Пий-Хемского кожууна Республики Тыва в сфере проверки использования Финансовым управлением средств муниципального бюджета в 2015 - 2017 годах, отраженных в акте от 31.05.2019 в разделе 4 на страницах 191 - 263, как несоответствующие полномочиям раздела 2 Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, утвержденного постановлением от 15.05.2007 N 605 Правительства Республики Тыва, о признании незаконными действия по изъятию документов и материалов 2015 - 2017 годов Финансового Управления Администрации Пий-Хемского кожууна Республики Тыва в период проведения внеплановой выездной проверки с 17.08.2018 года по 08.05.2019, как несоответствующие пункту 64 Административного регламента исполнения Службой по финансово- бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом руководителя Службы от 21.09.2015 N 180, признании незаконными действия руководителя Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва С.Ч. Байыр-оол по изданию приказов N 79/3 от 26.09.2018 "О приостановлении срока контрольных мероприятий", N 79/4 от 03.04.2019 "О возобновлении срока проведения контрольного мероприятия" как несоответствующие требованиям подпункта "г" пункта 56, подпункта "а" пункта 58, подпункта "а" пункта 59 Порядка осуществления Службой по финансово- бюджетному надзору Республики Тыва полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 24.09.2014 N 442, а также требованиям полпункта "г" пункта 68, подпункта "а" пункта 70 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом руководителя Службы от 21.09.2015 N 180, и взыскании понесённых судебных расходов по оплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.
Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 20 ноября 2019 года производство по требованию Финансового управления администрации Пий-Хемского кожууна Республики Тыва о признании незаконными действия Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва по проведению внеплановой выездной проверки финансово-хозяйственной деятельности Финансового управления администрации Пий-Хемского кожууна Республики Тыва в сфере использования Финансовым управлением средств муниципального бюджета в 2015 - 2017 годах, отраженных в акте от 31.05.2019 в разделе 4 на страницах 191 - 263, прекращено. В остальной части заявления отказано.
Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на следующие обстоятельства: суд первой инстанции необоснованно сделал выводы о том, что оспариваемые действия, отраженные в разделе 4 акта внеплановой выездной проверки от 31.05.2019, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования; выводы суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявления не соответствуют имеющимся в деле доказательствам.
Ответчик направил отзыв на апелляционную жалобу, в котором выразил свое несогласие с доводами апелляционной жалобы, просил оспариваемый судебный акт оставить без изменения.
Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019 апелляционная жалоба принята к производству, рассмотрение жалобы назначено на 17.02.2020.
В судебном заседании 17.02.2020 в соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом вынесено определение об отложении судебного разбирательства по делу на 16.03.2020.
В судебном заседании представители ответчика изложили возражения на апелляционную жалобу, просили суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Заявитель в судебное заседание не явился и не направил своих представителей, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом путем размещения информации на общедоступном сайте в Картотеке арбитражных дел: http://kad.arbitr.ru, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителя заявителя.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.
На основании приказа Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 16.08.2018 N 79 "О назначении внеплановой выездной проверки" в связи с поручением Правительства Республики Тыва от 16.08.2018 должностными лицами Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва проведена внеплановая проверка соблюдения Финансовым управлением Администрации Пий-Хемского района в 2015-2017 годах бюджетного законодательства при исполнении бюджета муниципального образования Пий-Хемского района и законодательства в сфере закупок.
Проведение внеплановой выездной проверки приостанавливалось с 26.09.2018 года по 08.04.2019 на основании приказа Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 26.09.2019 N 79/3.
Приказом от 03.04.2019 N 79/4 "О возобновлении срока проведения контрольного мероприятия" проведение внеплановой выездной проверки возобновлено.
Не согласившись с отдельными действиями Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва внеплановой выездной проверки заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав представленные доказательства, заслушав представителей сторон и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.
В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с положениями пунктов 5.3, 5.12, 5.13 Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 N 605, пунктов 3-5 Порядка осуществления Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 24.09.2014 N 442, вводной части приказа Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 16.08.2018 N 79 "О назначении внеплановой выездной проверки" следует, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки явилось обращение Правительства Республики Тыва от 16.08.2018.
Согласно абзацу 2 пункту 2.1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, которому предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, а также юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из этого бюджета.
Из материалов дела следует, что Пий-Хемскому району были выделены республиканские средства бюджета, следовательно, службой при наличии предусмотренных правовых оснований и в пределах своей компетенции, проведена внеплановая проверка соблюдения Финансовым управлением Администрации Пий-Хемского района в 2015-2017 годах бюджетного законодательства при исполнении бюджета муниципального образования Пий-Хемского района и законодательства в сфере закупок.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что имеются основания для прекращения производства по требованию о признании незаконными действия службы по проведению внеплановой выездной проверки с 17.08.2018 года по 08.05.2019 финансово-хозяйственной деятельности заявителя в сфере проверки использования Финансовым управлением средств муниципального бюджета в 2015 - 2017 годах, отраженных в акте от 31.05.2019 в разделе 4 на страницах 191 - 263.
Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом, на основании следующего.
Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.
Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый акт проверки представлением, предписанием или уведомлением о применении бюджетных мер принуждения не является, признаками ненормативного правового акта не обладает.
Стоит отметить, что согласно информации, содержащейся в общедоступной автоматизированной информационной системе "Картотека арбитражных дел" в сети Интернет Финансовое Управление Администрации Пий-Хемского кожууна Республики Тыва воспользовалось своим правом и обжаловало в судебном порядке представление службы, вынесенное по результатам рассмотрения акта внеплановой выездной проверки от 31.05.2019 (дела N А69-2830/2019, А69-3144/2019).
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый заявителем акт носит информационный характер и не содержит в себе признаков ненормативного правового акта, который не может быть оспорен в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является правильным и соответствующим фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
При таких обстоятельствах, арбитражный суд первой инстанции законно и обоснованно прекратил производство по делу в данной части.
Аналогичный вывод изложен в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 08.12.2011 по делу N А69-134/2011.
Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требования о признании незаконными действия службы по изъятию документов и материалов 2015 - 2017 годов заявителя в период проведения внеплановой выездной проверки с 17.08.2018 года по 08.05.2019.
Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом, на основании следующего.
В соответствии с частью 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 5.13.5 Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, утверждённого постановлением Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 N 605, пунктом 10 Порядка осуществления Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённого постановлением Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 N 605, пунктом 8 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённого приказом руководителя Службы от 21.09.2015 N 180, служба вправе запрашивать и получать информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий.
Приказом службы от 21.09.2015 N 180 утверждён Административный регламент исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, согласно пунктам 63 и 64 которого, в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий изымаются соответствующие необходимые документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, о чем составляется акт изъятия и опись изъятых документов и материалов, при этом должностные лица Службы вправе производить изъятие документов и материалов. Изъятие производится с использованием фото- и киносъемки, видеозаписи и иных средств фиксации. Должностные лица объекта контроля вправе присутствовать при изъятии документов и материалов. Изъятые документы должны быть пронумерованы, прошнурованы и скреплены печатью объекта контроля либо заверены подписью руководителя проверочной (ревизионной) группы. Копия акта изъятия вручается (направляется) представителю объекта контроля в порядке, установленном настоящим Административным регламентом.
Вместе с тем, из материалов дела не следует, что в ходе проведения внеплановой выездной проверки было осуществлено процессуальное действие, как изъятие документов и материалов, следовательно, служба и заявитель не вступали в правоотношения, регулируемые пунктами 63 и 64 Административного регламента.
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в указанной части заявление не подлежит удовлетворению.
Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требования о признании незаконными действия руководителя службы Байыр-оол С.Ч. по изданию приказов от 26.09.2018 N 79/3 "О приостановлении срока контрольных мероприятий", от 03.04.2019 N 79/4 "О возобновлении срока проведения контрольного мероприятия".
Суд апелляционной инстанции соглашается с данными выводами, на основании следующего.
Пунктом 68 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере предусмотрено, что выездная проверка (ревизия) может быть приостановлена руководителем (заместителем руководителя) Службы на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы:
а) на период проведения встречной проверки и (или) обследования;
б) при отсутствии или неудовлетворительном состоянии бухгалтерского (бюджетного) учета у объекта контроля на период восстановления объектом контроля документов, необходимых для проведения выездной проверки (ревизии), в сроки, установленные руководителем (заместителем руководителя) Службы, а также приведения в надлежащее состояние документов учета и отчетности объектом контроля;
в) на период организации и проведения экспертиз;
г) на период исполнения запросов в компетентные государственные органы;
д) в случае непредставления объектом контроля документов и информации или представления неполного комплекта истребуемых документов и информации и (или) при воспрепятствовании проведению контрольному мероприятию или уклонении от контрольного мероприятия;
е) при необходимости обследования имущества и (или) исследования документов, находящихся не по месту нахождения объекта контроля.
Как следует из материалов дела, основанием для приостановления внеплановой выездной проверки явился запрос, направленный в Хурал представителей Пий-Хемского района Республики Тыва (приказ 26.09.2018 N 79/3).
Судом первой инстанции установлено, что Хурал представителей Пий-Хемского района Республики Тыва является органом местного самоуправления, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации), что свидетельствует о конституционном принципе равноправия органов государственной власти и органов местного самоуправления, посредством которых народ осуществляет свою власть на территории Российской Федерации, следовательно, в данном случае необходимо определить "компетентность" данного органа по исполнению запроса (имеет ли он "информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных мероприятий").
Согласно ответа Хурала представителей Пий-Хемского района Республики Тыва на требование Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 26.09.2018 N 04-02/18-1711(вх.N 04-01/18-1506 от 08.10.2018) направлялись копии: решений Хурала представителей Пий-Хемского района об утверждении внесений изменений в реестр муниципальных должностей, нормативной численности муниципальных служащих администрации Пий-Хемского кожууна, типовой структуры органов местного самоуправления, схемы структуры администрации Пий-Хемского кожууна на 2018 года, что свидетельствует о компетентности Хурала представителей Пий-Хемского района Республики Тыва как органа исполнения официального запроса.
Вместе с тем, заявитель указывает в апелляционной жалобе на то, что запрос службы не поступал.
Суд апелляционной инстанции признает данный довод не подлежащим удовлетворению, как несоответствующий материалам дела (т.2, л.д. 122-124, 130).
Решения о приостановлении внеплановой выездной проверки (от 26.09.2018 N 79/3) и её возобновлении (от 03.04.2019 N 79/4) приняты лицом, назначившим внеплановую выездную проверку (руководителем Службы), что соответствует пункту 68 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва.
Таким образом, суд апелляционной инстанции не установил нарушений в издании руководителем службы приказов о приостановлении и возобновлении внеплановой выездной проверки.
Стоит отметить, что судом первой инстанции установлено несоблюдение службой подпункта "а" пункта 70 Административного регламента, а именно: несвоевременное уведомление о приостановлении внеплановой выездной проверки.
Вместе с тем, действующее законодательство не относит несвоевременное уведомление объекта контроля о приостановлении внеплановой выездной проверки и её возобновлении к грубому нарушению порядка проведения выездной проверки, влекущего отмену результата проверки
Судом первой инстанции верно отмечено, что несоблюдение сроков извещения о приостановлении выездной проверки само по себе не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку не возлагает на него каких-либо обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, не создает иные препятствия для осуществления уставной деятельности, в период приостановления выездной проверки проверяющие на территории объекта контроля не находятся, в связи с чем отсутствует нарушение каких-либо прав заявителя.
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, в данной части требования в удовлетворении требований заявителя отказано правомерно.
Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.
Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, основания для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлены.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Тыва от "20" ноября 2019 года по делу N А69-1920/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.
Председательствующий
Д.В. Юдин
Судьи:
А.Н. Бабенко
Д.И. Шелег
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка