Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 января 2020 года №03АП-8097/2019, А74-6562/2019

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 21 января 2020 года Дело N А74-6562/2019
Резолютивная часть постановления объявлена "15" января 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен "21" января 2020 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Бабенко А.Н.,
судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.
при ведении протокола судебного заседания Тоцкого В.А.
при участии:
от заявителя (комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска): Березниковой Н.В., представителя по доверенности от 09.07.2019, диплом УВ N 250260, свидетельство о заключении брака от 14.11.1992 N 355794,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска на решение Арбитражного суда Республики Хакасия
от "23" октября 2019 года по делу N А74-6562/2019,
установил:
Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска (далее - ЖКХИТ г. Саяногорска, комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федерального казначейства по Республике Хакасия (далее - УФК по РХ, управление) о признании недействительными представления от 15 мая 2019 года N 80-11-77/18-16-27 в части пунктов 1, 2, 3, предписания от 15 мая 2019 года N 80-11-77/18-16-26 в части пункта 1.
Определением арбитражного суда от 10 июля 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Хакасия (далее - Минстрой Хакасии, министерство).
Определением от 27 августа 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования город Саяногорск (далее - администрация г. Саяногорска, администрация).
Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 23.10.2019 принят отказ Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска от требований в части признания недействительными пунктов 1, 3 представления Управления Федерального казначейства по Республике Хакасия от 15 мая 2019 года N 80-11-77/18-16-27 и прекращено производство по делу N А74-6562/2019 в указанной части. В удовлетворении заявления Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска к Управлению Федерального казначейства по Республике Хакасия о признании недействительными представления от 15 мая 2019 года N 80-11-77/18-16-27 в части пункта 2 и предписания от 15 мая 2019 года N 80-11-77/18-16-26 в части пункта 1 отказано.
Не согласившись с данным судебным актом, комитет обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворения заявленных требований, принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, ссылается на то, что запланированные этапы благоустройства являются комплексными проектами благоустройства общественных территорий, т.к. содержат не одно мероприятие, а несколько и они направлены на создание безопасной, удобной и привлекательной среды. Дизайн проекты так же разделены на этапы. Из вышеизложенного следует, что у Комитета при реализации отсутствуют нарушения бюджетного законодательства и условий Соглашения.
Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 02.12.2019 апелляционная жалоба принята к производству, ее рассмотрение назначено на 15.01.2020.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 23.06.2016 N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" предусматривается возможность выполнения судебного акта в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. Такой судебный акт направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Текст определения о принятии к производству апелляционной жалобы от 02.12.2019, подписанного судьей усиленной квалифицированной электронной подписью, опубликован в Картотеке арбитражных дел (http://.kad.arbitr.ru/) 03.12.2019
В силу части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При повторном рассмотрении настоящего дела арбитражным апелляционным судом установлены следующие обстоятельства.
На основании приказа УФК по РХ от 08 февраля 2019 года N 136 в период с 27 марта по 09 апреля 2019 года управлением проведена выездная проверка ЖКХИТ г. Саяногорска предоставления и использования субсидий из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды за период с 01 января 2018 года по 31 декабря 2018 года.
В ходе проверки контрольным органом выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, в том числе:
- предоставление недостоверной отчётности по графе 7 строки 1 Отчёта о достижении значений показателей результативности на 01 января 2019 года по показателю "Доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение текущего года проектов благоустройства общественных территорий".
Результаты проверки отражены в акте от 09 апреля 2019 года.
На основании акта выездной проверки руководителем УФК по РХ 15 мая 2019 года в адрес комитета направлены:
- предписание N 80-11-77/18-16-26.
Данным документом комитету в срок не позднее 30 дней с даты его получения предписано по пункту 1 предоставить в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Хакасия отчётность, содержащую достоверные сведения о достигнутых значениях показателей результативности по состоянию на 01 января 2019 года по показателю "Доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение текущего года проектов благоустройства общественных территорий" Отчета о достижении значений показателей результативности на 01 января 2019 года (приложение N 4 к Соглашению от 12 апреля 2018 года N 95708000-1-2018-004). О результатах следует проинформировать УФК по РХ в срок не позднее 3 рабочих дней с даты исполнения предписания;
- представления N 80-11-77/18-16-27.
В названном документе перечислены выявленные в ходе проверки нарушения (пункт 2 нарушений), а также выдвинуто требование о рассмотрении комитетом информации об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий совершения данных нарушений в срок не позднее 30 дней с даты получения представления. О результатах следует проинформировать УФК по РХ в срок не позднее 3 рабочих дней с даты исполнения представления.
Не согласившись с пунктом 1 предписания и пунктом 2 представления УФК по РХ, КЖХИТ г. Саяногорска обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаемые судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.
Согласно части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Вместе с тем, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что предписание и представление УФК по РХ от 15 мая 2019 года в оспариваемой части соответствуют положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.
В соответствии со статьями 157, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4, 5.15(1) Положения о Федеральном казначействе, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года N 703, пунктами 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 (далее - Правил N 1092), Федеральное казначейство и его территориальные органы наделены правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета; в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности проводить в установленном порядке ревизии и проверки; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания и представления по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями выявленных нарушений.
Учитывая изложенное, обоснован вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписание и представление вынесены уполномоченным органом.
Пунктом 2 представления и пунктом 1 предписания комитету вменено нарушение, выразившееся в представлении недостоверной отчётности об использовании межбюджетных трансфертов по графе 7 строки 1 Отчета о достижении значений по показателю "Доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение текущего года проектов благоустройства общественных территорий".
В обоснование выявленных нарушений управлением указано на несоблюдение комитетом статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года N 999), пункта 5.5.8 Правил предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на реализацию программ формирования современной городской среды, установленными в рамках государственной программы Республики Хакасия "Формирование комфортной городской среды и благоустройство территории муниципальных образований Республики Хакасия (2018 - 2022 годы)" (утверждена постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 сентября 2017 года N 514), пункта 4.3.5 Соглашения от 12 апреля 2018 года N 95708000-1-2018-004.
Согласно пункту 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей в спорный период) межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 настоящего Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Пунктами 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) определено, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
В пункте 3 названной статьи предусмотрено, что условием предоставления субсидии бюджету субъекта Российской Федерации является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации (сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, а также заключение соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии бюджету субъекта Российской Федерации, предусматривающего обязательства субъекта Российской Федерации по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.
В статье 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, в частности, бюджетам муниципальных образований.
Как следует из материалов дела, 12 апреля 2018 года между Минстроем Хакасии (министерство), которому как получателю средств бюджета субъекта Российской Федерации доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий местным бюджетам) и администрацией муниципального образования город Саяногорск (муниципалитет) заключено Соглашение N 95708000-1-2018-004 о предоставлении в 2018 году субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджету муниципального образования город Саяногорск на поддержку муниципальных программ формирования комфортной среды проживания (далее - Соглашение) (т. 1 л.д.40-47).
Данное Соглашение заключено в соответствии с Законом Республики Хакасия от 20 декабря 2017 года N 104-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 марта 2018 года N 121 "Об утверждении распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на поддержку муниципальных программ формирования комфортной среды проживания на 2018 год", Правилами предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на реализацию программ формирования современной городской среды, установленными в рамках государственной программы Республики Хакасия "Формирование комфортной городской среды и благоустройство территории муниципальных образований Республики Хакасия (2018 - 2022 годы)" (утверждена постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 сентября 2017 года N 514).
В пункте 1.2 Соглашения закреплено, что предоставление субсидии осуществляется в соответствии с перечнем мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия согласно приложению N 1 к настоящему Соглашению, являющемуся его неотъемлемой частью, утверждённым муниципальной программой "Формирование комфортной городской среды на территории муниципального образования город Саяногорск на 2018 - 2022 годы", утверждённой постановлением администрации муниципального образования город Саяногорск от 14 декабря 2017 года N 998.
Согласно разделу II Соглашения общий размер субсидии, предоставляемой из республиканского бюджета, составляет в 2018 году не более 13 915 910 рублей 32 копеек, исходя из уровня софинансирования 94,13%.
Разделом IV Соглашения установлены условия взаимодействия сторон.
В силу пункта 4.1.4 Соглашения на министерство возложена обязанность по осуществлению оценки результативности мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, с учётом обязательств по достижению значений показателей результативности, установленных в соответствии с пунктом 4.3.3 настоящего Соглашения, на основании данных отчётности, предоставленной муниципалитетом.
В Соглашении муниципалитет принял на себя обязательства:
- обеспечивать достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, установленных в соответствии с приложением N 2 к настоящему Соглашению, являющимся его неотъемлемой частью (пункт 4.3.3);
- обеспечивать согласование с субъектом бюджетного планирования муниципальной программы "Формирование комфортной городской среды на территории муниципального образования город Саяногорск на 2018 - 2022 годы", утверждённой постановлением администрации муниципального образования город Саяногорск от 14 декабря 2017 года N 998, и вносимых в неё изменений, которые влекут изменения объёмов финансового обеспечения и (или) показателей результативности муниципальной программы и (или) изменение состава мероприятий указанной программы, в целях софинансирования которой предоставляется субсидия (пункт 4.3.4);
- обеспечивать предоставление в министерство, в том числе отчёты о достижении значений показателей результативности по форме согласно приложению N 4 к настоящему Соглашению, являющемуся его неотъемлемой частью, не позднее 20 января, следующего за годом, в котором была получена субсидия (пункт 4.3.5).
В соответствии с пунктом 6.1.1 Соглашения уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим взаимодействие с министерством, на который со стороны муниципалитета возлагаются функции по исполнению (координации исполнения) настоящего Соглашения и предоставлению отчётности, является Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту г. Саяногорска.
Изменение Соглашения осуществляется по инициативе сторон в случаях, установленных пунктом 11 Порядка формирования, предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам, утверждённым постановлением Правительства Республики Хакасия от 30 апреля 2015 года N 202, и оформляется в виде дополнительного соглашения к настоящему Соглашению, которое является его неотъемлемой частью (пункт 7.3 Соглашения).
В силу пункта 7.4 Соглашения внесение в него изменений, предусматривающих ухудшение установленных значений показателей результативности, а также продление сроков реализации предусмотренных настоящим Соглашением мероприятий, не допускается в течение всего срока действия настоящего Соглашения, за исключением случаев, если выполнение условий предоставления субсидии оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, изменения значений целевых показателей и индикаторов государственной программы Республики Хакасия "Формирование комфортной городской среды и благоустройство территории муниципальных образований Республики Хакасия (2018-2022 годы)", а также в случае существенного (более чем на 20 процентов) сокращения размера субсидии.
В ходе проверки контрольным органом установлено, и заявителем не опровергнуто то обстоятельство, что какие-либо изменения в Соглашение от 12 апреля 2018 года не вносились, дополнительные соглашения к названному Соглашению сторонами не подписывались.
Денежные средства субсидии в сумме, указанной в Соглашении, доведены до муниципалитета в полном объеме, что комитетом не опровергается.
В приложении N 1 к Соглашению сторонами закреплён Перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия.
В данном перечне отражено мероприятие "Поддержка муниципальных программ формирования комфортной среды проживания" со сроком реализации 2018 год, с объёмом финансирования, в том числе за счёт средств субсидии в 2018 году 13 915 910 рублей 32 копейки, на плановый период 2019 - 2020 годы средства финансового обеспечения мероприятия не предусмотрены.
Приложение N 2 к Соглашению содержит перечень показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, с достижением значения 100 процентов такого показателя в 2018 году, а именно:
- доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий;
- доля реализованных проектов благоустройства дворовых территорий (полностью освещённых, оборудованных местами для проведения досуга и отдыха разными группами населения (спортивные площадки, детские площадки и т.д.), малыми архитектурными формами) в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства дворовых территорий;
- доля дворовых территорий, благоустройство которых выполнено при участии граждан, организаций в соответствующих мероприятиях, в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства дворовых территорий.
Приложением N 4 к Соглашению сторонами определена форма Отчёта о достижении значений показателей результативности.
10 января 2019 года в Минстрой Хакасии представлен Отчёт о достижении значений показателей результативности за 2018 год, согласно которому комитетом достигнут 100-процентный результат по каждому показателю результативности. Отчет подписан руководителем и и.о. начальника экономического отдела ЖКХИТ г. Саяногорска, сопроводительное письмо о направлении отчетности, в том числе вышеназванного Отчета - заместителем главы г. Саяногорска.
Как уже указывалось, средства субсидии выделены муниципальному образованию город Саяногорск в целях софинансирования мероприятий, предусмотренных муниципальной программой "Формирование комфортной городской среды на территории муниципального образования город Саяногорск на 2018 - 2022 годы", утверждённой постановлением администрации муниципального образования город Саяногорск от 14 декабря 2017 года N 998 (далее - муниципальная программа N 998).
Ответственным исполнителем программы утверждён ЖКХИТ г. Саяногорска.
Таким образом, ЖКХИТ г. Саяногорска в силу пункта 6.1.1 Соглашения, положений муниципальной программы N 998 является уполномоченным органом власти местного самоуправления по предоставлению отчетности по исполнению Соглашения.
Из материалов дела следует, что на дату заключения Соглашения от 12 апреля 2018 года муниципальная программа N 998 действовала в редакции постановления от 13 марта 2018 года N 169 и предусматривала следующие целевые показатели в натуральном выражении на 2018 год:
- количество благоустроенных дворовых территорий в год - 18 ед.;
- количество благоустроенных общественных территорий в год - 11 ед.;
- количество разработанных проектов комплексного благоустройства - 9 ед.
При этом в Адресный перечень общественных территорий, подлежащих благоустройству в 2018 - 2020 годах (приложение N 11 к муниципальной программе), включено 29 общественных территорий.
Из них благоустройству (полному либо частичному) в 2018 году подлежит 17 общественных территорий, по 10 из которых предусмотрено комплексное благоустройство территории.
Комплексное благоустройство 5 общественных территорий (сквер "Книга" в г.Саяногорске, сквер в северо-западном районе в г. Саяногорске, площадь по ул. Победы в рп. Майна, пешеходная дорожка по ул. Ленина в рп. Майна, пешеходная дорожка из парка до набережной в рп. Черемушки) запланировано в 2018 году, остальные 5 общественные территории предусмотрено благоустроить в течение всего периода реализации муниципальной программы (2018 - 2022 годы).
Таким образом, на дату заключения Соглашения перечень мероприятий на 2018 год, в целях софинансирования которых предоставлена субсидия, предусматривал комплексное благоустройство 5 общественных территорий.
В течение 2018 года постановлениями администрации г. Саяногорска от 05 июня 2018 года N 405, от 19 сентября 2018 года N 679, от 20 декабря 2018 года N 909 от 24 декабря 2018 года N 935, от 29 декабря 2018 года N 970 в муниципальную программу N 998 внесены изменения, в том числе в целевые показатели (целевые индикаторы и показатели программы).
С учетом изменений муниципальной программой N 998 в редакции постановления от 29 декабря 2018 года установлены следующие показатели на 2018 год:
- количество благоустроенных дворовых территорий в год - 6 ед.;
- количество благоустроенных общественных территорий в год - 5 ед.;
- количество благоустроенных мест массового отдыха населения - 1 ед.
Адресный перечень общественных территорий, подлежащих благоустройству в 2018 - 2020 годах, с учетом изменений предусматривал общее количество общественных территорий 35 ед.
Из указанных территорий в 2018 году запланировано полностью благоустроить 2 общественные территории (гравийный карьер в г. Саяногорске, сквер "Книга" в г.Саяногорске) и реализовать первый этап благоустройства 3 общественных территорий (площадь "Краеведческий музей" в г. Саяногорске, ул. Пионерская (в районе д. 41) в г.Саяногорске, "Доска Почета" в г. Саяногорске). Вторые этапы благоустройства запланированы на 2019 год.
При этом в Адресный перечень общественных территорий (в редакции постановления от 29 декабря 2018 года), благоустройство которых запланировано в 2019 году, включено 12 территорий, что соответствует количественному показателю, отраженному в паспорте муниципальной программы N 998, т.е. вторые этапы благоустройства спорных общественных территорий, реализация которых указана в 2019 году, не вошли в план благоустройства на 2019 год.
В ходе выездной проверки управлением установлено, что общее количество фактически реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий составило 2 единицы из 5 единиц общего количества реализованных в течение 2018 года проектов благоустройства общественных территорий, предусмотренных муниципальной программой N 998 в редакции от 29 декабря 2018 года.
На основании данного обстоятельства, управление пришло к выводу, что доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение текущего года проектов благоустройства общественных территорий, составила 40 процентов (2:5*100). Как следствие, указание комитетом в Отчете о достижении значений показателей результативности за 2018 год фактического значения 100 процентов вместо 40 процентов, свидетельствует о недостоверности представленных сведений по данному показателю.
В рамках рассмотрения настоящего дела спорным вопросом стало определение понятия "комплексный проект благоустройства общественной территории" (далее - комплексный проект).
Согласно позиции управления под комплексным проектом применительно к рассматриваемой ситуации следует понимать дизайн-проект общественных территорий.
Заявитель со ссылкой на письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 12 марта 2018 года N 9914-ач/06, в том числе, согласно доводам, изложенным в апелляционной жалобе, ссылается на то, что под комплексным проектом пронимается проект, предусматривающий выполнение работ (т.1 л.д.104-105) в отношении нескольких элементов благоустройства, а не количество благоустроенных общественных территорий. В этой связи этап выполнения работ по благоустройству общественной территории, включающий несколько элементов благоустройства, также является комплексным проектом. Из вышеизложенного следует, что у Комитета при реализации отсутствуют нарушения бюджетного законодательства и условий Соглашения.
При принятии обжалуемого решения суд первой инстанции обосновано руководствовался следующим.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 1710 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды (далее - Правила N 1710).
Согласно пункту 18 названных Правил (здесь и далее в редакции, действующей в спорный период) оценка эффективности использования субсидии из федерального бюджета осуществляется путем сравнения установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии из федерального бюджета и значений таких показателей, фактически достигнутых по итогам планового года, по показателям результативности использования субсидии, в том числе доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий (подпункт "б").
В подпункте "а" пункта 8 Правил N 1710 указано, что правила предоставления и распределения субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, включаемые в государственную программу субъекта Российской Федерации, предусмотренную абзацем третьим подпункта "а" пункта 7 настоящих Правил, должны предусматривать, в том числе распределение или методику распределения субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации всем или отдельным муниципальным образованиям исходя из установленных субъектом Российской Федерации критериев, в том числе с учетом предоставления приоритета муниципальным образованиям, в муниципальные программы которых включены комплексные проекты благоустройства общественных территорий, предусматривающие использование различных элементов благоустройства, а также функциональное разнообразие объекта благоустройства в целях обеспечения привлекательности территории для разных групп населения, сформированные в соответствии с методическими рекомендациями Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
Приказом Министерства строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 06 апреля 2017 года N 691/пр утверждены методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" на 2018 - 2022 годы (далее - Методические рекомендации по подготовке программ).
Пунктом 3.1.2 вышеназванных Методических рекомендаций по подготовке программ рекомендовано разрабатывать региональную (муниципальную) программу с учетом проведенной на территории субъекта Российской Федерации оценки потребностей и спроса населения в реализации комплексных проектов благоустройства.
В разделе 3.6 Методических рекомендаций по подготовке программ (здесь и далее в редакции, действующей в спорный период) даны рекомендации по разработке проектов благоустройства, в частности, по подготовке дизайн-проекта - принципиальных архитектурно-дизайнерских и функционально-планировочных решений, определяющих облик, характер и виды использования территории.
Рекомендации относительно основных мероприятий, а также показателей результативности региональной (муниципальной) программы даны в разделе 3.9 Методических рекомендаций по подготовке программ.
Так, в региональной (муниципальной) программе рекомендуется привести обоснование основных мероприятий с указанием целевых показателей и сроков их реализации. Включение в региональную (муниципальную) программу основных мероприятий целесообразно осуществлять исходя из необходимости комплексного решения поставленных задач и достижения целей, направленных на повышение уровня благоустройства территории муниципальных образований, субъекта Российской Федерации.
В качестве примера формулирования основных мероприятий (таблица 3) приведена реализация комплексных проектов благоустройства муниципальных образований, показателем которого выступает количество реализованных комплексных проектов благоустройства.
Постановлением Правительства Республики Хакасия от 29 сентября 2017 года N 514 утверждена государственная программа Республики Хакасия "Формирование комфортной городской среды и благоустройство территории муниципальных образований Республики Хакасия (2018 - 2022 годы)" (далее - государственная программа N 514).
Государственной программой N 514 предусмотрены Правила предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на поддержку муниципальных программ формирования комфортной среды проживания.
Согласно пункту 5.1.4 Правил государственной программы N 514 субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований по реализации муниципальных программ, направленных на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований, соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий) (далее - общественные территории), дворовых территорий (далее - муниципальная программа).
В пункте 5.2.3 Правил государственной программы N 514 установлены критерии отбора распределения субсидий, среди которых предусмотрено включение в муниципальные программы комплексных проектов благоустройства общественных территорий. При этом под комплексным проектом благоустройства понимается проект благоустройства, предусматривающий использование различных элементов благоустройства, а также функциональное разнообразие на объекте благоустройства, в целях обеспечения привлекательности территории для разных групп населения, сформированный в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными приказом Министерства строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 06 апреля 2017 года N 691/пр.
Исходя из буквального толкования приведенного положения следует, что комплексный проект благоустройства включает в себя использование различных элементов благоустройства, а также функциональное разнообразие на объекте благоустройства для привлекательности разных групп населения.
В пункте 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, раскрыто понятие элементов благоустройства, под которыми понимаются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.
Благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Приказом Министерства строительства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов.
Согласно пункту 2.1. Методических рекомендаций по благоустройству (здесь и далее в редакции, действующей в спорный период) к деятельности по благоустройству территорий рекомендуется отнести разработку проектной документации по благоустройству территорий, выполнение мероприятий по благоустройству территорий и содержание объектов благоустройства.
При этом рекомендуется осуществлять реализацию комплексных проектов по благоустройству, предусматривающих одновременное использование различных элементов благоустройства, обеспечивающих повышение удобства использования и визуальной привлекательности благоустраиваемой территории (пункт 2.3 Методических рекомендаций по благоустройству).
Решением Совета депутатов муниципального образования г. Саяногорск от 28 июня 2012 года N 45 приняты Правила по благоустройству территории муниципального образования город Саяногорск (далее - Правила по благоустройству г. Саяногорска).
В пункте 1.4 Правил по благоустройству г. Саяногорска раскрыто понятие благоустройства территории, в соответствии с которым это комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.
По смыслу приведенных положений, благоустройство территории также подразумевает реализацию комплекса мероприятий, включающих в себя устройство (размещение) как одного, так и нескольких элементов благоустройства.
В этой связи совершение действий в отношении набора из нескольких элементов благоустройства, говорит о проведении мероприятий по благоустройству той или иной территории, однако не свидетельствует о реализации комплексного проекта благоустройства территории.
Муниципальная программа N 998 в качестве приложения N 8 включает в себя Порядок разработки, обсуждения с заинтересованными лицами и утверждения дизайн-проектов благоустройства дворовых территорий многоквартирных домов, а также дизайн-проектов благоустройства общественных территорий муниципального образования город Саяногорск (далее - Порядок по дизайн-проектам).
Названный Порядок (здесь и далее в редакции, действующей в спорный период) регламентирует процедуру разработки, обсуждения и согласования заинтересованными лицами дизайн-проектов благоустройства дворовых и общественных территорий муниципального образования город Саяногорск (пункт 1.1 Порядка по дизайн-проектам).
Под дизайн-проектом понимается графический и текстовый материал, включающий в себя 3-d визуализированное изображение дворовой или общественной территории, представленный в нескольких ракурсах, с планировочной схемой, фотофиксацией существующего положения, с описанием работ и мероприятий, предлагаемых к выполнению (далее - дизайн-проект). Содержание дизайн-проекта зависит от вида и состава планируемых к благоустройству работ. Это может быть как проектная, сметная документация, так и упрощенный вариант в виде изображения дворовой или общественной территории с описанием работ и мероприятий, предлагаемых к выполнению (пункт 1.3 Порядка по дизайн-проектам).
Согласно разделу 3 Порядка по дизайн-проектам в целях обсуждения, согласования и утверждения, дизайн-проектов, в том числе благоустройства общественных территорий муниципального образования город Саяногорск, дизайн-проекты размещаются на официальном сайте муниципального образования город Саяногорск и публикуются в городской газете "Саянские ведомости". Утверждение дизайн-проектов благоустройства территорий осуществляется Комитетом по ЖКХИТ г. Саяногорска.
На основании изложенного, с учетом Методических рекомендаций по подготовке программ, дизайн-проект представляет собой материал, содержащий изображение благоустраиваемой территории, определяющий облик, характер и виды использования территории в виде принципиальных архитектурно-дизайнерских и функционально-планировочных решений, а также описание работ и мероприятий, предлагаемых к выполнению, то есть представляет собой комплексный проект благоустройства территории.
На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно признал обоснованной позицию управления о том, что применительно к рассматриваемой ситуации утвержденный дизайн-проект является комплексным проектом благоустройства общественной территории и согласился с позицией заявителя о том, что на законодательном уровне не предусмотрен запрет относительно реализации дизайн-проекта (комплексного проекта) благоустройства территории отдельными этапами.
Вместе с тем, при оценке позиций сторон судом первой инстанции было обосновано учтено, что этап реализации дизайн-проекта сам по себе не является реализацией комплексного проекта в целом, вне зависимости от количества включенных в него элементов благоустройства, в том числе в целях предоставления соответствующей отчетности.
Кроме того, судом первой инстанции правомерно отмечено, что вменяемое комитету нарушение заключается не в том, что реализация утвержденных комплексных проектов благоустройства общественных территорий осуществлена этапами, а в том, что поскольку комплексные проекты в полном объеме не реализованы, соответственно, отчетность по данному показателю в виде достигнутых 100 процентов является недостоверной.
С учетом изложенного, доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что поскольку запланированные этапы благоустройства являются комплексными проектами благоустройства общественных территорий, у Комитета при реализации отсутствуют нарушения бюджетного законодательства и условий Соглашения, не нашли своего подтверждения по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.
Из материалов дела следует, что в муниципальную программу включены общественные территории, исходя из объемов финансирования и итогов рейтингового голосования, зафиксированного итоговым протоколом N 18 общественной комиссии от 20 марта 2018 года.
В отношении 5 общественных территорий, подлежащих благоустройству и включенных в муниципальную программу N 998 в редакции от 29 декабря 2018 года, разработаны дизайн-проекты в виде графического материала (т.2 л.д.21-25).
Вместе с тем, реализация трех из указанных дизайн-проектов запланирована в два этапа в 2018 году - 1 этап, в 2019 году - 2 этап. Данное обстоятельство заявителем не оспаривается.
В связи с чем, суд первой инстанции обосновано согласился с выводами управления относительно выявленного комитетом нарушения, выразившегося в предоставлении недостоверной отчетности по графе 7 строки 1 Отчета о достижении значений показателей результативности на 01 января 2019 года по показателю "Доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий в общем количестве реализованных в течение планового года проектов благоустройства общественных территорий".
Ссылка заявителя на письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 12 марта 2018 года N 9914-ач/06, была обосновано отклонена судом первой инстанции, поскольку данное письмо не является нормативно-правовым актом.
Довод заявителя о том, что все изменения в муниципальную программу N 998 вносились с предварительного согласования с Минстроем Хакасии в соответствии с пунктом 4.3.4 Соглашения, также был обосновано признан судом первой инстанции несостоятельным.
Как правильно отмечено управлением, на момент заключения Соглашения с администрацией г. Саяногорска государственной программой Республики Хакасия N 514 (в редакции постановления от 27 марта 2018 года), целью которой является создание комфортной городской среды проживания в Республике Хакасия путем реализации задач, в том числе по повышению уровня благоустройства общественных территорий муниципальных образований Республики Хакасия, целевой показатель "Количество благоустроенных общественных территорий" в 2018 году составлял 32 территории.
Этот же показатель сохранил свои данные в редакции постановлений Правительства Республики Хакасия от 29 декабря 2018 года, а равно, как и в редакции постановления от 18 июня 2019 года (приложение N 2 "Перечень показателей государственной программы" к текстовой части государственной программы N 514).
Таким образом, внесенные в муниципальную программу N 998 изменения в части целевых показателей за 2018 год по благоустройству общественных территорий не нашли отражение в целевых показателях государственной программы N 514, в рамках реализации которой выделена спорная субсидия, в том числе за счет средств федерального бюджета на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 года N 169 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды".
Как указывают заявитель и администрация, внесение изменений в муниципальную программу обусловлено изменением законодательства в части определения общественных территорий для включения в программу, проведением рейтингового голосования и недостаточностью средств субсидии для всех общественных территорий, потребность в благоустройстве которых имелась на момент заключения Соглашения.
Однако данные доводы обосновано не были приняты судом первой инстанции во внимание для признания правомерными действий комитета по предоставлению недостоверных сведений в отчете за 2018 год по показателю "Доля реализованных комплексных проектов благоустройства общественных территорий, в общем количестве реализованных в течение текущего года проектов благоустройства общественных территорий".
Доводу заявителя о том, что Соглашение не содержит конкретные показатели, достижение которых запланировано в 2018 году также был дана надлежащая оценка при рассмотрении дела в суд первой инстанции.
Суд первой инстанции, признавая указанный довод несостоятельным, обосновано исходил из следующего.
Так, согласно пункту 1.1 Соглашения спорная субсидия выделена на поддержку муниципальных программ формирования комфортной среды проживания. Пункт 1.2 содержит прямую ссылку на муниципальную программу N 998. Пункт 4.3.4 обязывает муниципалитет обеспечить согласование изменений в муниципальную программу N 998, которые влекут изменения объемов финансового обеспечения и (или) показателей результативности муниципальной программы. Кроме того, приложением N 1 к Соглашению указан перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия. Названным перечнем предусмотрено одно мероприятие - поддержка муниципальных программ формирования комфортной среды проживания. Это же мероприятие указано в приложении N 2 к Соглашению "Показатели результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия". В совокупности с пунктом 1.2 Соглашения конкретные показатели, которые должны быть достигнуты по результатам реализации Соглашения, указаны в муниципальной программе N 998 на момент его заключения. Обратное противоречило бы основным принципам бюджетной системы Российской Федерации.
Муниципальная программа N 998 в силу действующего законодательства и Правил государственной программы N 514 содержит конкретные целевые показатели, для целей достижения которых, выделена финансовая поддержка в виде спорной субсидии. При этом включение в муниципальную программу комплексных проектов благоустройства общественных территорий является одним из критериев отбора для распределения субсидий (пункт 5.2.3 Правил государственной программы N 514).
Давая оценку доводу комитета о том, что оспариваемые предписание и представление выданы ненадлежащему лицу, суд первой инстанции обосновано руководствовался следующим..
В соответствии с Положением о КЖХИТ г. Саяногорска, утвержденным постановлением администрации г. Саяногорска от 01 сентября 2017 года N 73, одной из основных задач комитета является обеспечение комплексного, сбалансированного и пропорционального развития жилищно-коммунального хозяйства, инженерной инфраструктуры, благоустройства и транспортного обслуживания муниципального образования город Саяногорск, участия муниципального образования город Саяногорск в республиканских и федеральных программах в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
В целях выполнения поставленных задач на комитет возложены функции, в числе которых организация благоустройства территории муниципального образования город Саяногорск (включая освещение улиц, озеленения территории, установку указателей с наименованием улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
К полномочиям комитета отнесены: полномочия главного распорядителя и получателя бюджетных средств в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами; обеспечение своевременного и точного исполнения федеральных законов и законов Республики Хакасия, муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования город Саяногорск.
Паспортом муниципальной программы N 998 определено, что ответственным исполнителем программы является КЖХИТ г. Саяногорска.
В пункте 5.5.8 Правил государственной программы N 514 установлено, что орган местного самоуправления представляет отчет о расходах местного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, по форме и в сроки, устанавливаемые Министерством. Ответственность за достоверность представляемых сведений возлагается на органы местного самоуправления.
На основании изложенного, с учетом того, что ЖКХИТ г. Саяногорска в силу пункта 6.1.1 Соглашения является уполномоченным органом власти местного самоуправления по предоставлению отчетности по исполнению Соглашения, а также фактического формирования и предоставления комитетом Отчёта о достижении значений показателей результативности за 2018 год, обоснован вывод суда первой инстанции о том, что комитет является надлежащим лицом по исполнению в оспариваемой части предписания и представления контрольного органа.
Поскольку предписание и представление УФК по РХ от 15 мая 2019 года в оспариваемой части соответствуют положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования судом первой инстанции отказано обосновано.
Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.
При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы.
Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя жалобы, который освобожден от ее уплаты в установленном законом порядке.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "23" октября 2019 года по делу N А74-6562/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.
Председательствующий
А.Н. Бабенко
Судьи:
О.А. Иванцова
Д.В. Юдин
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка