Решение Новгородского областного суда от 29 октября 2020 года №03а-93/2020

НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 октября 2020 года Дело N 03а-93/2020
Именем Российской Федерации
29 октября 2020 года Новгородский областной суд в составе:
председательствующего судьи Павловой Е.Б.,
при секретаре Гроцер Н.А.,
с участием прокурора Смирновой М.В.,
административного истца Абрамовой Л.П. и ее представителя адвоката Тумасяна Т.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Абрамовой Л.П. к Совету депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области, Администрации Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области, Главе Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области Долотовой Т.А. о признании недействующими в части решения Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области от 20 декабря 2012 года N 99 "Об утверждении Генерального плана Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области" в редакции решения от 18 июля 2014 года N 152; решения Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области 12 октября 2009 года N 124 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Железковского сельского поселения" в редакции решений от 25 января 2013 года N 101, от 29 декабря 2016 года N 69;
установил:
Решением Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области (далее - Совет депутатов поселения, Совет) от 12 октября 2009 года N 124 утверждены Правила землепользования и застройки Железковского сельского поселения (далее Правила землепользования и застройки поселения).
Данные Правила действуют в редакции решений Совета депутатов поселения от 25 января 2013 года N 101, от 29 декабря 2016 года N 69, опубликованных в приложении к газете "Красная искра" - "Официальный вестник" от 31 января 2013 года N 5, в газете "Официальный вестник Железковского сельского поселения" от 30 декабря 2016 года N 27, соответственно.
Решением Совета депутатов поселения от 20 декабря 2012 года N 99 утвержден Генеральный план муниципального образования "Железковское сельское поселение" (далее - Генеральный план поселения), который официально опубликован в приложении к газете "Красная искра" - "Официальный вестник" от 27 декабря 2012 года N 47.
Данный Генеральный план действует в редакции решения Совета депутатов от 18 июля 2014 года N 152, опубликованного в приложении к газете "Красная искра" - "Официальный вестник" от 14 августа 2014 года N 33.
Абрамова Л.П., получившая уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на принадлежащем ей на праве собственности земельном участке <...>, в связи с расположением данного участка в зоне Р1- зона природного ландшафта, где строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено, обратилась в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов и Администрации Железковского сельского поселения, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании не действующими вышеназванных положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки поселения в части отнесения земельного участка <...>, к двум функциональным и территориальным зонам: зоне Р.1. - природного ландшафта, зеленых насаждений и зоне Ж.1.- индивидуальной жилой застройки.
В обоснование заявленных требований Абрамова Л.П. указала на несоответствие оспариваемых норм пункту 4 статьи 1, статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 4 Федерального закона от 07 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" и необоснованные ограничения на эксплуатацию принадлежащего земельного участка, препятствия ей реализовать право на строительство индивидуального жилого дома.
При подготовке дела к судебному разбирательству судом к участию в административном деле привлечены для дачи заключения прокурор, в качестве административного ответчика - Глава Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области Долотова Т.А. (далее - Глава поселения).
В судебном заседании административный истец Абрамова Л.П. и ее представитель адвокат Тумасян Т.А. административный иск поддержали по изложенным в нем мотивам.
Представитель административных ответчиков Совета депутатов поселения, Администрации поселения Долотова Т.А., представитель Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, просили о рассмотрении дела в их отсутствие.
В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в отсутствие неявивших участников процесса.
Заслушав объяснения административного истца Абрамовой Л.П. и ее представителя адвоката Тумасяна Т.А., исследовав письменные материалы административного дела и заслушав заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей иск обоснованным, суд находит административный иск Абрамовой Л.П. подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В силу пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия генерального плана и правил землепользования и застройки, утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
С 1 января 2015 года в соответствии со статьями 2, 4 Федерального закона от 27.05.2014г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории на территориях сельских поселений осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.
Исходя из пунктов 2 - 4 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Компетенция Совета депутатов на принятие оспариваемых в части нормативных правовых актов проверена вступившим в законную силу решением Новгородского областного суда от 25 декабря 2017 года по административному делу N 03а-39/2017, которым установлено, что этапы процедуры подготовки проекта Правил землепользования и застройки и Генерального плана поселения, проектов вносимых в них изменений и их утверждения соблюдены. Данные муниципальные правовые акты опубликованы в приложении к газете "Красная искра" - "Официальный вестник" и газете "Официальный вестник Железковского сельского поселения", соответственно, а также размещены на официальном сайте Администрации поселения в сети "Интернет". Нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, правил введения их в действие, в том числе порядка их официального опубликования и вступления в силу.
В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ и разъяснениями, содержащимися в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указанные обстоятельства не доказываются вновь при рассмотрении настоящего дела.
Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, правила землепользования и застройки - документом градостроительного зонирования (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать положение о территориальном планировании, включающее в себя, в том числе, параметры функциональных зон; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, где отображаются, в том числе, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Правила землепользования и застройки, являясь документом градостроительного зонирования, устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.
В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
Муниципальное образование Железковское сельское поселение, входящее в состав территории Боровичского муниципального района Новгородской области, Областным законом Новгородской области от 22 декабря 2004 года N 373-ОЗ "Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории Боровичского муниципального района, наделении их статусом городского и сельских поселений, определении административных центров и перечня населенных пунктов, входящих в состав территорий поселений" наделено статусом сельского поселения.
Областным законом Новгородской области от 30.03.2010 года N 715-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований, входящих в состав территории Боровичского муниципального района, и внесении изменений в некоторые областные законы" преобразованы путем объединения муниципальные образования, входящие в состав территории Боровичского муниципального района, Железковское сельское поселение, Плавковское сельское поселение и Реченское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Железковское сельское поселение с определением административного центра в деревне Железково.
В состав территории муниципального образования Железковского сельского поселения входит, в том числе д. Бобровик, до объединения муниципальных образований входившая в состав Плавковского сельского поселения.
Как установлено в судебном заседании, Абрамова Л.П. является собственником земельного участка <...>. Данный земельный участок образован в октябре 2016 года путем объединения земельных участков <...> принадлежащих Абрамовой Л.П. на праве собственности на основании договоров купли-продажи <...>. Согласно кадастровым выпискам о земельных участках, земельные участки <...> состояли на государственном кадастровом учете с 1992 года.
Правилами землепользования и застройки Плавковского сельского поселения, утвержденными решением Совета депутатов Плавковского сельского поселения от 20 октября 2009 года N 15, Картой градостроительного зонирования в части территории населенного пункта д. Бобровик, земельные участки <...> отнесены к зоне Ж.2 - зоне перспективной жилой застройки.
В связи с объединением в 2010 году сельских поселений Железковское, Плавковское и Реченское во вновь образованное муниципальное образование Железковское сельское поселение, в 2011 году разработан проект Генерального плана Железковского сельского поселения, утвержденный решением Совета депутатов 20 декабря 2012 года, как указано выше, действующий в редакции решения Совета депутатов от 18 июля 2014 года.
На "Карте Генерального плана. Населенный пункт деревня Бобровик", "Карте функциональных зон Железковского сельского поселения", содержащихся в графических материалах Генерального плана в действующей редакции, в части территории деревни Бобровик отображены функциональные зоны, в том числе, жилые зоны - зона индивидуальной жилой застройки, рекреационные зоны - зона природного ландшафта, зеленых насаждений.
На основании Генерального плана и установленных им функциональных зон вновь образованного муниципального образования Железковское сельское поселение решением Совета депутатов от 25 января 2013 года N 101 внесены изменения в Правила землепользования и застройки Железковского сельского поселения, утвержденные ранее решением Совета депутатов от 12 октября 2009 года N 124. Этим же решением от 25 января 2013 года N 101 признаны утратившими силу Правила землепользования и застройки Плавковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Плавковского сельского поселения от 20 октября 2009 года N 15.
Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Совета депутатов от 29 декабря 2016 года N 69.
В части II Правил "Карта градостроительного зонирования Железковского сельского поселения в части территории населенного пункта д. Бобровик" в ныне действующей редакции, представляющей собой графический материал, устанавливаются границы территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий, отображены территориальные зоны: жилые зоны - Ж.1. зона застройки индивидуальными и малоэтажными жилыми домами; производственные зоны - П.2. зона производственных предприятий III - IV класса опасности; сельскохозяйственного использования - СХ. Зона сельскохозяйственного использования; рекреационные зоны - Р.1. зона природного ландшафта.
19 июня 2020 года Абрамова Л.П. направила в Администрацию Боровичского муниципального района уведомление о планируемом строительстве индивидуального жилого дома на принадлежащем земельном участке.
25 июня 2020 года Администрация Боровичского муниципального района уведомило Абрамову Л.П. о невозможности размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке <...> поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки Железковского сельского поселения в зоне Р.1. - зоне природного ландшафта - строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено.
Также в судебном заседании установлено, что согласно схеме прохождения границ функциональных и территориальных зон, установленных, соответственно, Картой Генерального плана д. Бобровик и картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, земельный участок <...> располагается в двух зонах: индивидуальной жилой застройки и природного ландшафта.
При подготовке дела к судебному разбирательству (протокол отдельного процессуального действия от 08 октября 2020 года) Глава поселения Долотова Т.А. не оспаривала данный факт.
Между тем, отнесение Генеральным планом земельного участка <...> к двум функциональным зонам (индивидуальной жилой застройки и природного ландшафта, зеленых насаждений) и последующее, произведенное на сновании данного Генерального плана, территориальное планирование, приведшее к установлению Правилами землепользования и застройки в отношении этого же участка двух территориальных зон (Ж.1. и Р.1.) противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с его назначением, а также приводит к правовой неопределенности режима этого земельного участка.
При установленных обстоятельствах, суд приходит к выводу о необходимости признания не действующими Генерального плана поселения в части отнесения земельного участка <...> к двум функциональным зонам: зоне природного ландшафта, зеленых насаждений и зоне индивидуальной жилой застройки, а также Правил землепользования и застройки поселения в части нахождения земельного участка <...> в двух территориальных зонах: зоне Р.1. - природного ландшафта и зоне Ж.1.- зоне застройки индивидуальными и малоэтажными жилыми домами.
В соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку из письменных материалов дела следует, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки поселения до принятия судом решения применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, суд считает, что указанные нормативные правовые акты подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
В силу требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в печатном издании - "Официальный вестник Железковского сельского поселения".
На основании части 1 статьи 111 КАС РФ в пользу Абрамовой Л.П. подлежат взысканию понесенные ею при подаче административного иска расходы по уплате государственной пошлины в сумме 600 рублей. В связи с тем, что Совет депутатов поселения не является юридическим лицом и не обладает правоспособностью юридического лица, данные расходы подлежат взысканию с Администрации поселения.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд
решил:
Административное исковое заявление Абрамовой Л.П. к Совету депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области, Администрации Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области, Главе Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области Долотовой Т.А. о признании недействующими в части решения Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области от 20 декабря 2012 года N 99 "Об утверждении Генерального плана Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области" в редакции решения от 18 июля 2014 года N 152; решения Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского муниципального района Новгородской области 12 октября 2009 года N 124 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Железковского сельского поселения" в редакции решений от 25 января 2013 года N 101, 29 декабря 2016 года N 69, удовлетворить.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план муниципального образования "Железковское сельское поселение", утвержденный решением Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области от 20 декабря 2012 года N 99, в редакции решения Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области от 18 июля 2014 года N 152, в части отнесения земельного участка <...> к двум функциональным зонам: зоне природного ландшафта, зеленых насаждений и зоне индивидуальной жилой застройки.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Железковского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области от 12 октября 2009 года N 124, в редакции решений Совета депутатов Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области от 25 января 2013 года N 101, от 29 декабря 2016 года N 69, в части нахождения земельного участка <...>, в двух территориальных зонах: зоне Р.1. - природного ландшафта и зоне Ж.1.- зоне застройки индивидуальными и малоэтажными жилыми домами.
Взыскать с Администрации Железковского сельского поселения Боровичского района Новгородской области в пользу Абрамовой Л.П. расходы по уплате государственной пошлины в сумме 600 рублей.
Сообщение о принятии настоящего решения суда опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в печатном издании - "Официальный вестник Железковского сельского поселения".
На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление, в первый апелляционный суд общей юрисдикции через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.
Мотивированное решение составлено 09.11.2020 года.
Председательствующий Е.Б. Павлова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка