Решение Новгородского областного суда от 13 февраля 2020 года №03а-37/2020

НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 февраля 2020 года Дело N 03а-37/2020
13 февраля 2020 года Новгородский областной суд (Великий Новгород, ул. Нехинская, 55 стр.1) в составе:

председательствующего судьи Комаровской Е.И.
при секретаре Гроцер Н.А.,
с участием прокурора Сидоровой С.А.
представителя административного ответчика Думы Великого Новгорода Мироновой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бакст И.А. к Думе Великого Новгорода о признании недействующим абзаца девять пункта 4.4 Правил содержания и охраны зеленых насаждений Великого Новгорода, утвержденных решением Думы Великого Новгорода от 28 июня 2007 года N 575 (в редакции решения Думы Великого Новгорода от 26 апреля 2019 года N 183),
установил:
Решением Думы Великого Новгорода от 28 июня 2007 года N 575 утверждены Правила содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде (далее - Правила).
Первоначальный текст данных Правил опубликован в печатном издании - газета "Новгород" 11 июля 2007 года N 19 (50).
Решением Думы Великого Новгорода от 26 апреля 2019 года внесены изменения в Правила содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде (далее - Правила содержания и охраны зеленых насаждений, Правила), которое опубликовано в газете "Новгород" от 17 мая 2019 года N 18(37)(1738).
Согласно внесенным изменениям пункт 4.4 Правил дополнен абзацем, предусматривающим запрет на размещение на озелененных территориях транспортных средств (абзац девятый).
Аналогичная норма, предусматривающая административную ответственность за размещение транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелеными насаждениями, закреплена в статье 3-18 Областного закона Новгородской области от 1 февраля 2016 года N 914-ФЗ "Об административных правонарушениях".
Бакст И.А. обратилась в Новгородский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом последующего уточнения требований) о признании недействующим абзаца девять пункта 4.4 Правил, указывая, что общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения: Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года N 153, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, которое не предполагает установление на местном уровне дополнительных запретов для остановки и стоянки транспортных средств на озелененных территориях муниципальных образований, а также дополнительной ответственности физических лиц за их нарушение.
В частности, Бакст И.А. указала, что порядок размещения транспортных средств закреплен в пункте 6.3 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, пункте 3.9.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 23 сентября 2003 года N 170, а также в разделах 12 и 17 Правил дорожного движения Российской Федерации, ответственность за нарушение которых установлена Кодексом об административных правонарушений Российской Федерации, что свидетельствует о принятии административным ответчиком оспариваемой нормы с нарушением (превышением) компетенции в данной сфере.
В подтверждение довода о нарушении оспариваемым муниципальным правовым актом его прав административным истцом указано на постановление административной комиссии муниципального образования - городской округ Великий Новгород от 5 сентября 2019 года о привлечении Бакст И.А. к административной ответственности, предусмотренной статьей 3.18 Областного закона от 01 февраля 2016 года N 914-ОЗ "Об административных правонарушениях", за нарушение пункта 4.4 Правил, выразившееся в размещении принадлежащего ей транспортного средства на территории, занятой зелеными насаждениями (газоне), расположенной по адресу: Великий Новгород, ул. Зелинского, д.2.
Определением судьи от 10 января 2020 года к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Председатель Думы Великого Новгорода Митюнов А.Г., Мэр Великого Новгорода Бусурин С.В., а также прокурор в целях дачи заключения по делу.
В судебное заседание административный истец Бакст И.А., извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явилась, в ранее поданном заявлении просила рассмотреть дело в ее отсутствие в связи с проживанием в другом регионе.
Соответчики в лице Председателя Думы Великого Новгорода Митюнова А.Г. и Мэра Великого Новгорода Бусурина С.В., извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились и не направили своих представителей для участия в рассмотрении дела.
В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КС РФ) дело рассмотрено в отсутствии неявившихся участников процесса.
Думой Великого Новгорода и Мэром Великого Новгорода в суд представлены письменные возражения на административное исковое заявление Бакст И.А., в которых они, ссылаясь на несостоятельность доводов административного истца, просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Представитель административного ответчика Думы Великого Новгорода Миронова Н.В. в судебном заседании доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление, поддержала, дополнительно пояснив, что порядок принятия и опубликования оспариваемого заявителем нормативного правового акта Думой Великого Новгорода соблюден, оснований для признания его недействующим в оспариваемой административным истцом части не имеется.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного ответчика Думы Великого Новгорода, заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований не находит.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с частями 8 и 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Суд, признав, что оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, отказывает в удовлетворении заявленных требований (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).
Согласно пунктам "д", "к" статьи 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация благоустройства территории поселения, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения (пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2).
Статья 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ определяет, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать, в том числе, вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (часть 1, пункты 1 и 5 части 2 статьи 45).
В соответствии со статьей 26 Устава муниципального образования - городского округа Великий Новгород (далее - Устав Великого Новгорода) Дума Великого Новгорода является представительным органом Великого Новгорода.
Реализуя полномочия, предоставленные органам местного самоуправления городского округа Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом Великого Новгорода в области благоустройства и озеленения территории, Думой Великого Новгорода утверждены Правила благоустройства территории Великого Новгорода (решение Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230), а также Правила содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде.
На момент рассмотрения дела в суде Правила содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде действуют в редакциях решений Думы Великого Новгорода от 27 июня 2013 года N 1565, от 29 июня 2017 года N 1216, от 26 апреля 2019 года N 183.
Как установлено судом, Правила содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде приняты Думой Великого Новгорода в надлежащей форме, введены в действие в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом Великого Новгорода и Регламентом Думы Великого Новгорода (утвержден решением Думы Великого Новгорода от 5 июня 2002 года N 355).
Правила содержания и охраны зеленых насаждений разработаны в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральными законами от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, иными нормативными и нормативно-техническими актами Российской Федерации, Новгородской области и Великого Новгорода (пункт 1.1 Правил).
Согласно пункту 1.2 Правил содержания и охраны зеленых насаждений они регулирует отношения, возникающие в сфере содержания и охраны зеленых насаждений на территории Великого Новгорода, т.е. по вопросам, отнесенным к полномочиям субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и не затрагивают отношения в области безопасности дорожного движения, регулирование которых относится к полномочиям федеральных органов.
При таких данных, доводы административного истца о принятии Думой Великого Новгорода Правил содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде (в оспариваемой части) с нарушением компетенции основаны на неверном применении закона.
Также несостоятельными являются доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы - абзаца девять пункта 4.4 Правил содержания и охраны зеленых насаждений положениям Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения), Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Правилам дорожного движения РФ как основанные на неправильном толковании норм права, ввиду того, что названные федеральные нормативные правовые акты не регулируют отношения в сфере благоустройства и озеленения территории.
В соответствии с частью 1 статьи 6 и частью 4 статьи 22 Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к ведению Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено установление единой системы технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и единого порядка дорожного движения на всей территории Российской Федерации.
Дорожным движением признается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, то есть обустроенной или приспособленной и используемой для движения транспортных средств полосы земли либо поверхности искусственного сооружения, включающей в себя одну или несколько проезжих частей, трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (статья 2 поименованного закона).
Таким образом, ни Федеральный закон N 96-ФЗ "О безопасности дорожного движения", ни Правила дорожного движения РФ не включают территории общего пользования в пределах населенного пункта, занятые газонами и зелеными насаждениями, в понятие дороги, на которой осуществляется транспортное движение, и не устанавливают каких-либо запретов в отношении названных территорий.
Статья 12.19 КоАП РФ, предусматривая административную ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, содержащихся в разделе 12 Правил дорожного движения РФ, указывает в частях 2 - 4 конкретные места совершения правонарушения, среди которых газоны и территории, занятые зелеными насаждениями, отсутствуют.
Из диспозиции названной статьи следует, что объективную сторону административного правонарушения, связанного с несоблюдением правил остановки или стоянки транспортных средств, образуют действия по преднамеренному прекращению движения транспортного средства, связанному или не связанному с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства на обустроенной или приспособленной и используемой для движения транспортных средств полосе земли (на проезжей части дороги, обочине и так далее).
Следовательно, оспариваемая административным истцом правовая норма о запрете размещения транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелеными насаждениями, не может противоречить КоАП РФ.
Согласно выводам Конституционного Суда РФ, содержащимся в Определении от 8 ноября 2018 года N 2790-О, тот факт, что правонарушение в виде размещения транспортного средства на озелененных территориях совершается с использованием транспортного средства, не может автоматически означать, что объектом правонарушения являются отношения, складывающиеся в рамках дорожного движения.
Ссылки административного истца на Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года N 153, а также Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, не могут быть приняты во внимание и не свидетельствуют об обоснованности административного искового заявления, поскольку названные федеральные нормативные правовые акты не регулируют отношения в сфере благоустройства территории муниципальных образований, а регламентируют вопросы, касающиеся эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения сохранности и содержания жилищного фонда, обеспечения санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), жилых и гражданских зданий.
То обстоятельство, что Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также Санитарные правила содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88) устанавливают запрет на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов, других видов транспорта на озелененных территориях, газонах, участках с зелеными насаждениями, не является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, воспроизведение в Правилах содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде предписаний нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации не свидетельствует о незаконности муниципального правового акта.
Кроме того, названные выше Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации приняты как рекомендательный документ в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства и предназначены только для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий.
Таким образом, приводимые Бакст И.А. в административном исковом заявлении доводы о несоответствии оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на ошибочном толковании норм материального права.
Принимая во внимание, что оспариваемая заявителем норма действующему федеральному законодательству не противоречит, принята уполномоченным на то органом, в требуемой форме, порядок ее принятия и опубликования соблюдены, основания для удовлетворения заявленных Бакст И.А. требований о признании абзаца девять пункта 4.4 Правил содержания и охраны зеленых насаждений в Великом Новгороде недействующим отсутствуют.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд
решил:
Административное исковое заявление Бакст И.А. к Думе Великого Новгорода о признании недействующим абзаца девять пункта 4.4 Правил содержания и охраны зеленых насаждений Великого Новгорода, утвержденных решением Думы Великого Новгорода от 28 июня 2007 года N 575 (в редакции решения Думы Великого Новгорода от 26 апреля 2019 года N 183) оставить без удовлетворения.
На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Новгородский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 25 февраля 2020 года.
Председательствующий Е.И. Комаровская


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка