Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09 ноября 2021 года №02АП-5905/2021, А82-2784/2021

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 ноября 2021 года Дело N А82-2784/2021
Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 09 ноября 2021 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Минаевой Е.В.,
судей Кононова П.И., Великоредчанина О.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Маслениковой Ю.С.
в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2021 по делу N А82-2784/2021
по заявлению государственного казенного учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (ИНН 7627013227, ОГРН 1027601604469)
к контрольно-счетной палате Ярославской области (ИНН 7604054562, ОГРН 1027600683516)
о признании недействительным пункта 2.1 представления от 26.01.2021 N 03 - 01/35,
установил:
государственное казенное учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (далее - заявитель, ГКУ ЯО "Ярдорслужба", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к контрольно-счетной палате Ярославской области (далее - ответчик, КСП ЯО, надзорный орган) о признании недействительным пункта 2.1 представления от 26.01.2021 N 03-01/35.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2021 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с принятым судебным актом, КСП ЯО обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.
По мнению заявителя жалобы, изложенные в обжалуемом решении выводы суда первой инстанции, основаны на неправильном толковании норм права и необоснованном сужении компетенции органов внешнего финансового контроля. В подтверждение своей правовой позиции КСП ЯО указывает, что в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 N 303-ЭС20-1411 разъяснено, что контрольно-счетный орган не лишен возможности указывать на нарушения отраслевого законодательства, если такое указание находится в непосредственной взаимосвязи с возложенными на него задачами и функциями в сфере внешнего финансового контроля. Ответчик отмечает, что в представлении от 26.01.2021 указаны нормы отраслевого законодательства (гражданского, законодательства о бухгалтерском учете и др.), надлежащее следование которым непосредственно влияет на исполнение обязанности Учреждения по соблюдению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Ярославской области, то есть указание на нарушение данных норм находится в непосредственной взаимосвязи с возложенными на КСП ЯО задачами и функциями внешнего финансового контроля.
В отзыве на апелляционную жалобу Учреждение обосновало невозможность предъявления требований к поставщику об устранении дефектов находящегося на гарантии оборудования. Также заявитель указал, что сданные в металлолом шкафы хотя и схожи по габаритам с теми, в отношении которых произведено контрольное взвешивание, однако, они не идентичны по конструктивным элементам, следовательно, масса названых шкафов не может быть одинаковой.
КСП ЯО представлены мотивированные возражения на отзыв Учреждения, в которых ответчик настаивает на законности пункта 2.1 представления от 26.01.2021.
Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 13.07.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 14.07.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.
Протокольными определениями от 30.08.2021, 27.09.2021 судебное разбирательство в порядке статьи 158 АПК РФ отложено, последний раз - до 08.11.2021 15 часов 15 минут.
Определением от 27.09.2021 в соответствии со статьей 18 АПК РФ и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Кононова П.И. в рассмотрении настоящего дела произведена его замена на судью Ившину Г.Г., после замены судьи рассмотрение дела начато с самого начала.
Определением от 08.11.2021 в соответствии со статьей 18 АПК РФ и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судей Волковой С.С., Ившиной Г.Г. в рассмотрении настоящего дела произведена их замена на судей Великоредчанина О.Б, Кононова П.И., после замены судей рассмотрение дела начато с самого начала.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 29.09.2020 по 23.12.2020 на основании пунктов 3.8 и 3.10 Плана работы на 2020 год, приказа от 28.09.2020 N 61п КСП ЯО области проведена камеральная проверка эффективного и правомерного расходования бюджетных средств при проведении закупок товаров, работ, (услуг) по обеспечению функционирования фоторадарных комплексов измерения скорости движения транспортных средств "КРИС-П"М в период с 01.12.2018 по 22.12.2020 в ГКУ ЯО "Ярдорслужба".
В ходе проведения проверки надзорным органом со стороны Учреждения выявлены, среди прочих, следующие обстоятельства:
Учреждению в декабре 2018 года и в феврале 2019 года передано имущество, находящееся в оперативном управлении ГКУ ЯО "Безопасный регион": 19 комплексов измерения скорости движения транспортных средств фоторадарных "КРИС-П"М и 17 шкафов (ящиков) для защиты данных фоторадарных комплексов (далее - антивандальные шкафы, шкафы).
Стоимость антивандального шкафа на момент приобретения составляла 13 890 рублей, с учетом установленной на них охранной сигнализации - 33 789 рублей. Шкафы имели гарантийный срок изделия 36 месяцев при условиях эксплуатации с естественными погодными условиями.
В 2019 году Учреждение приобрело еще 19 антивандальных шкафов по государственному контракту от 06.05.2019 N 03-15/1.
В ходе проверки 06.11.2020 проведена инвентаризация антивандальных шкафов, в наличии установлено 19 шкафов, которые находились в складском помещении Учреждения и не эксплуатировались.
17 шкафов для осмотра, проведенного 06.11.2020, предъявлены не были, в связи с их списанием и сдачей в металлолом, в подтверждение чего представлены соответствующие документы, также датированные 06.11.2020.
Контрольно-счетная палата проверила обоснованность списания 17 шкафов на основании акта списания имущества от 06.11.2020, согласно которому причиной списания является коррозия сварных соединений и сквозная коррозия стенок ящиков; акт о списании объектов нефинансовых активов от 06.11.2020 N 17; приемо-сдаточный акт от 06.11.2020 на лом черных металлов весом 618 кг на сумму 9 770 рублей, с указанием на приём в металлолом 17 шкафов для защиты фоторадарных передвижных комплексов.
По результатам оценки содержания путевого листа автомобиля, использованного при перемещении шкафов для их сдачи в металлолом, факта наличия двух шкафов на складе учреждения из числа тех, в отношении которых составлен акт списания имущества (установлено в порядке сличения инвентарных номеров), результат проверки организации, принявшей лом черных металлов, результата взвешивания шкафов, согласно которым вес 17 шкафов должен быть на 165, 36 кг выше указанного в сдаточном акте, КСП ЯО пришло к выводу о том, что бюджету Ярославской области причинен ущерб в виде недополученного дохода от сдачи шкафов на металлолом в сумме 2 614 рублей и ущерб в сумме 574 413 рублей - стоимость 17 шкафов с учетом установленной на них охранной сигнализации.
По результатам проверки составлен акт от 23.12.2020 и внесено представление от 26.01.2021 N 03-01/35.
Не согласившись с пунктом 2.1 указанного представления ответчика, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующими требованиями.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия в данном случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания пункта 2.1 оспариваемого представления недействительным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.
В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Оспариваемое представление оценивается арбитражным судом на момент его внесения. При оценке вопроса о законности представления помимо полномочий вынесшего это представление органа и оснований для проведения контрольного мероприятия, выяснению подлежит наличие у заявителя обязанности и возможности по проведению требуемых мероприятий.
БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения (преамбула БК РФ).
Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1).
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265 БК РФ).
В статье 266.1 БК РФ определены объекты государственного (муниципального) финансового контроля, к числу которых отнесены государственные (муниципальные) учреждения (абзац 4 пункта 1).
Одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1, 2 статьи 267.1 БК РФ).
В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета (абзац 2).
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3 статьи 268.1 БК РФ).
Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (пункт 3.1 статьи 270.2 БК РФ).
В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.
В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно статье 306.1 БК РФ (в редакции на дату 06.11.2020) бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:
1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;
3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;
4) утратил силу. - Федеральный закон от 31.07.2020 N 263-ФЗ;
5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;
6) - 7) утратили силу. - Федеральный закон от 31.07.2020 N 263-ФЗ.
В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.
Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) установлены Законом N 6-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 2 названного Закона правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 3 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4 Закона N 6-ФЗ).
Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в статье 9 Закона N 6-ФЗ. Перечень данных полномочий не является исчерпывающим (пункт 12).
Частью 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ регламентировано, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:
1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.
Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона N 6-ФЗ).
При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона N 6-ФЗ).
В силу части 3 статьи 14 Закона N 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов.
Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).
Вышеизложенные положения аналогичным, по сути, образом закреплены в нормах Закона Ярославской области от 07.11.2011 N 40-з "О контрольно-счетной палате Ярославской области", в соответствии со статьей 2 которого КСП ЯО является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.
На основании пункта 1 статьи 266.1 БК РФ ГКУ ЯО "Ярдорслужба" является (может являться) объектом государственного финансового контроля, что участвующими в деле лицами не оспаривается.
Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров и т.д.), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.
Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае государственным учреждением) бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.
Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 N 303-ЭС20-1411.
В рассматриваемом случае заявителю в вину вменено нарушение требований пункта 3 статьи 53, пункта 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 9, 10 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, что выразилось в неправомерном распоряжении имуществом Ярославской области.
В силу пункта 3 статьи 53 ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Такую же обязанность несут члены коллегиальных органов юридического лица (наблюдательного или иного совета, правления и т.п.).
На основании пункта 1 статьи 296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
В части 1 статьи 9 Закона N 402-ФЗ каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом. Не допускается принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе мнимых и притворных сделок.
Данные, содержащиеся в первичных учетных документах, подлежат своевременной регистрации и накоплению в регистрах бухгалтерского учета (часть 1 статьи 10 Закона N 402-ФЗ).
Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н утверждена Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений (далее - Инструкция N 157).
Согласно пункту 3 Инструкции N 157 при ведении бухгалтерского учета учреждениям, финансовым органам, органам Федерального казначейства, органам, осуществляющим кассовое обслуживание, необходимо учитывать, что:
бухгалтерский учет ведется непрерывно исходя из допущения непрерывности деятельности субъекта учета в обозримом будущем;
к бухгалтерскому учету принимаются первичные учетные документы, поступившие по результатам внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни для регистрации содержащихся в них данных в регистрах бухгалтерского учета, из предположения надлежащего составления первичных учетных документов по совершенным фактам хозяйственной жизни лицами, ответственными за их оформление.
Проанализировав пункт 2.1 оспариваемого представления КСП ЯО от 26.01.2021, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.
Пункт 2.1 оспариваемого представления касается нарушений гражданского законодательства, законодательства о бухгалтерском учете и содержит ссылки на соответствующие нормы ГК РФ, Закона N 402-ФЗ. Связь названных нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении заявителя проверки ответчиком должным образом не подтверждена, что не отвечает нормами части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ.
В рассматриваемом случае, по факту нарушения Учреждением норм гражданского, бухгалтерского законодательства, ни в акте проверки, ни в самом оспариваемом представлении не приведено обстоятельств нарушений именно бюджетного законодательства, в частности, несоблюдения принципов адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо нарушений иных норм бюджетного законодательства. КСП ЯО не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Учреждением. В представлении от 26.01.2021, равным образом, как и в акте проверки, указано исключительно на нарушение норм, которые не регулируют бюджетные правоотношения в их понимании в соответствии с положениями статей 1, 3 БК РФ.
При этом, как отмечалось выше, контроль за соблюдением норм гражданского, бухгалтерского законодательства в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона N 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон N 6-ФЗ нормативно не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.
Следует отметить, что в силу статьи 267.1 БК РФ счетная палата уполномочена на совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Между тем, такие действия должны быть связаны с непосредственным предметом контрольных мероприятий и направлены на достижение их целей (выявление нарушений норм бюджетного законодательства). Сама по себе проверка бухгалтерской и иной документации, выявление соответствующих нарушений и принятие по итогам такой проверки мер бюджетного реагирования (выдача представления) в отрыве от обозначенных обстоятельств (предмета и цели контрольных мероприятий) свидетельствуют о выходе счетной палаты за пределы своей компетенции.
Наличие и доказанность выявленных нарушений требований действующего законодательства не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора при неподтвержденности необходимой бюджетной составляющей выявленных нарушений.
Довод КСП ЯО о том, что помимо неправомерного распоряжения директором Учреждения имуществом Ярославской области, что выразилось в списании, сдаче в металлолом 17 антивандальных шкафов (ящиков) на общую сумму 574 413 рублей, срок полезного использования которых не истек, Учреждение допустило недополучение в областной бюджет дохода за сдачу лома, подлежит отклонению.
Согласно абзацу 2 пункта 2.1 представления от 26.01.2021 Учреждением не подтвержден вес брутто сданных в металлолом шкафов (ящиков) для защиты фоторадарных комплексов измерения скорости движения транспортных средств "КРИС-П"М, так как в ходе контрольного взвешивания установлено, что вес 1 такого шкафа (ящика) составляет не менее 46, 08 кг, следовательно, при сдаче шкафов для защиты фоторадарных передвижных комплексов в количестве 17 шт. вес брутто металлолома должен составлять не менее 783,36 кг, что больше на 165,36 кг веса брутто металла, сданного Учреждением по приемо-сдаточному акту от 06.11.2020, в связи с чем сумма недополученного дохода в областной бюджет за сдачу лома, по мнению ответчика, составляет 2 614 рублей. В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации общая сумма 577 027 рублей является ущербом для областного бюджета.
В соответствии с положениями статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере (пункт 1). Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2).
По смыслу обозначенных выше норм права (во взаимосвязи со статьями 15 Гражданского кодекса Российской Федерации) соответствующий ущерб должен выявляться на основе четко зафиксированных и проанализированных данных (учетных, отчетных, платежных, первичных документов). В свою очередь указание в пункте 2.1 представления на то, что вес 1 шкафа (ящика) составляет не менее 46, 08 кг и 17 ящиков, соответственно, не менее 783,36 кг, не может быть положено в основу требования о возмещения ущерба бюджету субъекта РФ. Предложение к уплате минимальной примерной суммы противоречит основам бюджетного процесса, принципу правовой определенности.
При изложенных обстоятельствах оспариваемое представление ответчика в части пункта 2.1 не соответствует приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере его экономической деятельности.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания представления КСП ЯО от 26.01.2021 в части пункта 2.1 недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно и обоснованно частично удовлетворил требования заявителя.
Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.
Доводы заявителя жалобы об обратном, принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.
При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2021 по делу N А82-2784/2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя жалобы.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.05.2021 по делу N А82-2784/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Ярославской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.
Председательствующий
Е.В. Минаева
Судьи
П.И. Кононов
О.Б. Великоредчанин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка